公共部門對口扶貧的瞄準問題初探

[提要] 在定點扶貧中，隨著扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的深入，公共部門對口扶貧的瞄準問題經(jīng)歷了一系列重要變遷。文章試圖從扶貧瞄準主體、扶貧瞄準對象、扶貧瞄準資金和資源的投放與管理、扶貧瞄準評估等四個方面進行分析，總結(jié)出公共部門對口扶貧的瞄準模式，從而進一步提出相關(guān)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 扶貧開發(fā);社會扶貧;對口扶貧;公共部門;瞄準機制

[作者簡介]徐俊(1986—)，男，中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院碩士研究生。(湖南長沙410083)

定點扶貧作為社會扶貧的一個重要組成部分，它指的是黨政機關(guān)、企事業(yè)單位和社會團體等利用自身的資源投入到扶貧工作中來，通過各種手段幫助貧困村實現(xiàn)脫貧致富的一種扶貧模式。黨政機關(guān)等公共部門是定點扶貧中最重要的一支幫扶力量，通過對其扶貧瞄準問題的研究，希圖能夠從整體上把握整個定點扶貧模式的瞄準機制，為定點扶貧工作中的其他幫扶力量提供借鑒。

一、公共部門對口扶貧的現(xiàn)狀分析

扶貧瞄準是一個過程，由扶貧瞄準主體、扶貧瞄準對象、扶貧瞄準資金和資源的投放與管理、扶貧瞄準評估等四個方面的因素構(gòu)成。對于部門對口扶貧瞄準而言，要將其具體分解成各項重要因素的組合，才有利于我們能夠從整體上窺其全貌①。基于此，要充分了解公共部門對口扶貧的瞄準概況，必須要從以下幾個方面來分別予以描述。

(一)公共部門對口扶貧的瞄準主體

從扶貧瞄準主體而言，只要參與到對口扶貧活動中的公共部門都屬于對口扶貧瞄準主體的范疇。因此，部門對口扶貧這一瞄準主體就數(shù)量上來說是十分龐大的。如果將參與到對口扶貧中的公共部門進行細分，根據(jù)主體參與到扶貧工作中的具體時間及其具體職能不同，可以劃分為中央定點、省內(nèi)對口、東西對口以及國際政府組織扶貧四個部分。中央定點是指中央直屬機關(guān)及其附屬單位通過直接投入到國定貧困縣中的具體貧困地區(qū)的方式參與到對口扶貧活動，其最早開始于1984年;始于1986年的省內(nèi)對口扶貧則是省內(nèi)黨政機關(guān)對省內(nèi)一些具體的貧困地區(qū)進行扶貧工作;而1996年開始的東西對口扶貧是響應(yīng)國家西部大開發(fā)的號召，由東部發(fā)達地區(qū)的一些公共部門針對西部一些貧困落后地區(qū)進行的反貧困實踐;最后在1982年引入的國際政府組織扶貧是由外國政府組織或國際性政府組織對于貧困地區(qū)的扶貧行動。

(二)公共部門對口扶貧的扶貧瞄準對象

從扶貧瞄準對象而言，我國公共部門對口扶貧瞄準的是貧困村和貧困農(nóng)戶。在部門對口扶貧的早期階段，由于還處在扶貧機制的探索時期，同時參與到對口扶貧中的公共部門相對較少，為了保證扶貧過程中的覆蓋面，所以部門對口扶貧沿用了一些政府專職機構(gòu)扶貧模式的瞄準機制，即將具體的扶貧瞄準對象定為貧困縣，在此基礎(chǔ)上通過對于貧困縣發(fā)展的具體要求選擇一些扶貧項目進行實施，以此來達到部門幫扶的目的。但是隨著公共部門反貧困實踐的不斷深入，具體的貧困環(huán)境發(fā)生了很大的變化。在將資金和資源投入到具體的貧困縣的過程中造成了扶貧投入的巨大流失，而且由于公共部門投入到扶貧工作中的資源有限，其投入有時候不足以支撐縣一級扶貧項目所需要的相對龐大的支出，因此部門將扶貧瞄準對象定于貧困縣不利于對口扶貧的進一步深入發(fā)展。另外，隨著扶貧開發(fā)工作的深入進行，參與到部門對口扶貧中的公共部門逐漸增多，為了保證各參與部門所具體負責(zé)的貧困區(qū)域不發(fā)生交叉，因此有必要將扶貧瞄準對象下移以適應(yīng)這種客觀條件變化的需要。

(三)扶貧瞄準資金和資源的投放與管理

1.扶貧瞄準資金和資源的來源方式

部門對口扶貧的資金和資源來源是十分多樣的。主要的來源方式可以分為以下幾種:第一種是公共部門的直接撥款。這一部分的資金和資源主要來自于公共部門對其自身的財政專用資金進行節(jié)約，以及部門內(nèi)的所有通過募捐形式所獲得的一切資金和實物，這一部分是部門對口扶貧中資金和資源的最大來源。第二種是來自于公共部門通過對社會發(fā)動的募捐活動所獲得的資金和實物，包括企事業(yè)單位和普通群眾的一些捐助。這一部分資金和資源有效地補充了公共部門對口扶貧的總體投入。第三部分來自于由公共部門所擁有的社會資源而直接引入的扶貧資金及資源。如公共部門吸引一些企業(yè)投資于貧困地區(qū)發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，以及利用與銀行的良好關(guān)系，向貧困地區(qū)開放小額信貸服務(wù)等。

2.扶貧瞄準資金和資源的投放方式

從公共部門瞄準資金和資源投放方式上看，公共部門對口扶貧的具體投入主要分為三種方式:第一種方式是將扶貧資金和資源直接投入到具體的貧困群體。貧困地區(qū)有些特殊的貧困群體，由于其喪失了勞動能力導(dǎo)致生存難以得到有效保障，公共部門將一部分扶貧資金和資源直接發(fā)放到這些人群中，期望通過這樣一種直接補助使其能夠獲得一定的生活保障。第二種方式是將扶貧資金和資源投入到具體的扶貧項目中。這樣一種投入方式是部門對口扶貧對于資金和資源的最主要投入方式。部門首先通過對貧困地區(qū)具體環(huán)境的深入考察以及當(dāng)?shù)卮褰M織所提供的詳細建議，選擇合適的扶貧項目，將主要的扶貧資金和資源投入到項目的開展中，用項目的建設(shè)來改善貧困地區(qū)的具體狀態(tài)。第三種方式則是將扶貧資金和資源投入到當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的建設(shè)中。通過對貧困地區(qū)基層組織的建設(shè)，既幫助當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織完善其組織職能，增強其管理和協(xié)調(diào)的能力，提高人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更能更新當(dāng)?shù)亟M織的思想觀念，加強其對于反貧困工作所應(yīng)有的責(zé)任感和使命感。

3.扶貧瞄準資金和資源的管理方式

基于公共部門對于扶貧瞄準資金和資源的投放方式的不同，其對于瞄準資金和資源的管理也有幾種不同的途徑。第一種途徑是通過駐村干部對于具體貧困農(nóng)戶的生活情況進行長期跟蹤觀察，并提供詳細的報告交與上級部門，以具體確定每次投入到此類貧困主體的資金使用效果和特困群體的具體需求。第二種途徑是通過對公共部門在貧困村的扶貧項目的具體實施進程對具體資金和資源進行管理，對項目的具體實施過程主要是由駐村干部進行資金和資源的管理工作。駐村干部通常以由部門聘請的專家對項目的具體實施計劃進行資金和資源的分期投入，但是在出現(xiàn)非計劃內(nèi)情況時，駐村干部通過向上級部門匯報具體情況，由上級部門進行具體的決策工作。第三種途徑則是由駐派干部對當(dāng)?shù)卮寮壗M織進行調(diào)研，在充分了解其實際情況之后，由上級部門進行具體的分析，確定資金和資源投入到貧困地區(qū)基層組織建設(shè)的具體數(shù)量和具體內(nèi)容。

(四)公共部門對口扶貧瞄準的評估

公共部門對口扶貧瞄準的評估指的是對公共部門對口扶貧的過程及其成效的評價。扶貧瞄準的評估包含兩大要素:評估主體以及評估的內(nèi)容。評估主體決定了評估內(nèi)容和評估手段，評估內(nèi)容約束了評估主體的具體活動方式。對于公共部門對口扶貧瞄準的評估也主要集中在這兩個方面。

1.公共部門對口扶貧瞄準的評估主體

參與到部門對口扶貧瞄準評估的主體主要是公共部門。由于部門是主要的扶貧治理主體，從扶貧投入上看，公共部門自籌資金往往是對口扶貧資金的主要來源，因此作為“投資方”，其有義務(wù)也有權(quán)力在對口扶貧過程中實施評估。同時，對于各方投入到公共部門對口扶貧的主體而言，他們也委托公共部門對其資金的使用過程及成效進行評估。但是，在對口扶貧中，貧困地區(qū)當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織以及貧困農(nóng)戶的評估參與權(quán)并沒有得到很好的貫徹。根據(jù)利益相關(guān)性原則，貧困農(nóng)戶與當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織都有權(quán)對扶貧活動進行評估。所以，就現(xiàn)今狀況來看，在對口扶貧中，其扶貧瞄準評估主體的構(gòu)成存在著明顯的問題，需要進一步拓展評估主體的范圍，以保證具體評估內(nèi)容的全面性和真實性。

2.公共部門對口扶貧瞄準的評估內(nèi)容

公共部門對口扶貧瞄準的評估內(nèi)容主要是對扶貧項目的評估。在扶貧項目開始前，公共部門必須結(jié)合貧困地區(qū)當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展?fàn)顩r，在具體的項目選擇上進行充分地評估，這樣一來既能保證扶貧項目能夠切實符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求，又能夠在項目選擇過程之中充分考慮到本部門的具體情況。在扶貧項目的實施階段，公共部門要對扶貧項目的開展是否與計劃相符作具體的實施評估，根據(jù)評估的實際情況調(diào)整項目實施的具體進度以及扶貧資金及資源的具體投入分配。最后，在項目結(jié)束之后，還需對項目所產(chǎn)生的具體扶貧成效進行評估，用以積累項目實施的經(jīng)驗以及對項目的完成是否達到了預(yù)期的效果。

二、關(guān)于完善部門對口扶貧的政策建議

(一)針對公共部門對口扶貧的具體實際，在制度上完善對口扶貧的瞄準機制

由于瞄準機制對具體的扶貧活動具有一定的限制和指導(dǎo)作用，公共部門對口扶貧需要將扶貧工作與其扶貧瞄準機制具體結(jié)合起來，使扶貧活動朝著預(yù)定的軌道發(fā)展。扶貧瞄準機制的制度化、規(guī)范化有利于規(guī)范整個公共部門對口扶貧的實踐方式。因此為了提高公共部門對口扶貧的規(guī)范程度，需要通過制度方面的努力來進一步確定對口扶貧工作的瞄準機制，同時也需要將其瞄準機制在制度方面進行必要性的說明。這樣一來對于公共部門而言，一方面可以圍繞著瞄準機制來開展一系列的扶貧開發(fā)活動，提升扶貧開發(fā)工作的實際效率，另一方面可以通過政策對于瞄準機制的說明，進一步加深國家對于該部門對口扶貧工作所要達到的目標(biāo)的理解。而且制度化的瞄準機制可以作為公共部門開展扶貧工作的參照物，方便一些新近加入對口扶貧工作的公共部門迅速科學(xué)合理制定具體扶貧工作的計劃，縮短對扶貧工作模式的探索時間。

(二)對公共部門對口扶貧的具體工作模式進行制度規(guī)范

根據(jù)上文分析，我們可以發(fā)現(xiàn)公共部門對口扶貧的具體行為方式往往是其實踐活動的經(jīng)驗型總結(jié)，由于不同的部門對于扶貧經(jīng)驗掌握得不全面，因此往往在扶貧具體行動方式方面缺乏一致性，選擇了許多錯誤的行為方式。這個問題的解決就需要國家在政策層面上對于公共部門對口扶貧的工作模式進行規(guī)范性的制度約束。首先在充分總結(jié)了公共部門對口扶貧工作開展以來所獲得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，對其具體的工作模式進行細致的說明和規(guī)范;其次，針對不同類型的公共部門所具有的一些特點，需對其工作模式進行特別的設(shè)定，使其符合該類型部門的具體需要。如對一些與扶貧項目無關(guān)的公共部門(如外交部等)的扶貧方式要作出具體說明。這樣一來有助于各方公共部門遵循制度的規(guī)定，在其框架內(nèi)進行扶貧開發(fā)工作，從整體上提高對口扶貧開發(fā)的效率。需要注意的一點是，制度并不是一成不變的，需要隨著實踐發(fā)展的變化而變化。所以還需根據(jù)具體扶貧實踐的不斷發(fā)展，及時總結(jié)實踐當(dāng)中所產(chǎn)生的新理念、新方法，對具體制度進行改進，使之能夠適應(yīng)不斷變化的實際環(huán)境。

(三)在政策上明確各主體的地位，增強貧困地區(qū)基層組織和貧困農(nóng)戶的參與意識

參與式發(fā)展理論告訴我們，對貧困地區(qū)的弱勢群體進行賦權(quán)，尊重其意愿，使其能在扶貧進程中平等參與，并在參與的過程中發(fā)揮其主觀能動性，最終使得這些弱勢群體將反貧困活動變成一種自覺自愿行為，提高扶貧效率。隨著公共部門對口扶貧實踐的進一步開展，需要在反貧困治理活動中的各方主體參與到扶貧工作中來，推進反貧困活動的深入。提高各方的參與意識，有利于強化各方主體在貧困治理活動中的主體意識，使其更加積極地投入到反貧困實踐中。平等參與，對于貧困地區(qū)的基層組織和貧困農(nóng)戶而言意味著主體身份的重大變遷，有助于其提高自身在對口扶貧工作中的積極性，促使部門對口扶貧取得良好的效應(yīng)。參與的最重要一點在于各方都獲得平等的權(quán)力，因此在參與中最重要的部分在于對貧困地區(qū)基層組織和農(nóng)戶進行賦權(quán)。政策上明確公共部門對口扶貧各主體之間的地位是對弱勢群體進行賦權(quán)的關(guān)鍵，因此有必要對各方主體在政策上的地位進行必要的說明，規(guī)范各方主體在扶貧活動中所應(yīng)享有的平等地位，這樣一來才能夠保障貧困地區(qū)基層組織和貧困農(nóng)戶的參與權(quán)力，從而增強其參與意識。同時對于各方權(quán)力與義務(wù)的規(guī)定，也有助于劃分各方主體在扶貧開發(fā)工作中所應(yīng)擔(dān)負的責(zé)任和具體權(quán)限，使得各方主體能夠各司其職，也便于對公共部門對口扶貧工作進行行之有效的監(jiān)督。

注釋:

①許源源.中國農(nóng)村扶貧瞄準問題研究[D].博士論文，2006.

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[責(zé)任編輯:盧林仁]