小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題及其對(duì)策探討

[提要] 小產(chǎn)權(quán)指在集體建設(shè)用地上建成的房屋，只屬于該農(nóng)村的集體所有者，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。文章在界定小產(chǎn)權(quán)房概念的基礎(chǔ)上，探討了小產(chǎn)權(quán)房帶來(lái)的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 小產(chǎn)權(quán)房;問(wèn)題;對(duì)策

[作者簡(jiǎn)介]薛智韻(1982—)，女，江西省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究實(shí)習(xí)員;麻智輝(1962—)，男，江西省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員。(江西南昌330077)

本文系江西省社會(huì)科學(xué)“十一五”(2008年)規(guī)劃項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):08YJ44)的階段性研究成果之一。

一、小產(chǎn)權(quán)房概念的界定

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的商品性住宅，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費(fèi)用，向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的居民銷售的房屋。一般由開(kāi)發(fā)商與村委會(huì)合作或由村委會(huì)自行開(kāi)發(fā)建設(shè)，由于這些房屋的土地使用沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家的規(guī)劃、審批手續(xù)，也沒(méi)有繳納土地出讓金等費(fèi)用，未獲得國(guó)家房管部門頒發(fā)的房屋所有權(quán)證，其產(chǎn)權(quán)證也只是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)所頒發(fā)，不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)，也稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。簡(jiǎn)而言之，小產(chǎn)權(quán)房占用的是農(nóng)村集體土地，按照我國(guó)現(xiàn)行法律，這類土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者作為農(nóng)民的宅基地，土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，它沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，更沒(méi)有國(guó)家土地使用證和預(yù)售許可證。因此，所謂小產(chǎn)權(quán)，實(shí)質(zhì)就是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。

二、小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房在各地以舊城改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等名義存在已久，發(fā)展到今天已呈燎原之勢(shì)。由于在建、已建小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有完善的銷售手續(xù)，其數(shù)量很難統(tǒng)計(jì)。據(jù)國(guó)土資源部抽樣調(diào)查資料顯示，目前在北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟(jì)南、鄭州、廣州、深圳等地，均已建起大量的小產(chǎn)權(quán)房。

在北京，小產(chǎn)權(quán)房從20世紀(jì)90年代中期就開(kāi)始陸續(xù)出現(xiàn)。當(dāng)時(shí)主要是一些明星、藝術(shù)家等為了休閑或養(yǎng)老到郊區(qū)買地蓋別墅，或者直接購(gòu)買農(nóng)家院。據(jù)中國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌測(cè)算，北京小產(chǎn)權(quán)房大約占到北京在售樓盤總量的兩成左右，其房?jī)r(jià)多在每平方米2500元至4000元之間，北京已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房總面積將超過(guò)1000萬(wàn)平方米。從區(qū)域分布看，北京小產(chǎn)權(quán)房主要集中在昌平、房山、通州、密云、順義、懷柔等近郊區(qū)域。

在天津，據(jù)焦點(diǎn)天津房地產(chǎn)網(wǎng)記者調(diào)查，不僅近郊地區(qū)有小產(chǎn)權(quán)房在銷售，遠(yuǎn)郊地區(qū)也開(kāi)始有所分布，雖為星星之火，卻有遍地開(kāi)花之勢(shì)。由于其價(jià)格相比同地段商品房每平米至少低2000元左右，吸引了不少購(gòu)房者的目光。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在天津，郊縣地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房銷量已經(jīng)占到整個(gè)市場(chǎng)的20%。

在成都，據(jù)四川省建設(shè)廳網(wǎng)透露，成都市小產(chǎn)權(quán)房主要在城鄉(xiāng)結(jié)合部和風(fēng)景名勝區(qū)周圍。據(jù)成都市2009年上半年郊區(qū)(市)縣“小產(chǎn)權(quán)房”清理匯總情況介紹，14個(gè)郊區(qū)(市)縣共清理出“小產(chǎn)權(quán)房”133個(gè)樓盤、建筑面積682萬(wàn)平方米，占用集體土地約7592畝，已經(jīng)租售房屋26826套。

在西安，據(jù)搜狐焦點(diǎn)網(wǎng)報(bào)道，2009年西安市將有32個(gè)城中村列入改造計(jì)劃，總投資為59.6億元。在西安的東南西北四個(gè)城郊接合地，這里因?yàn)橛泻芏嗟胤缴婕俺侵写甯脑?，因此變成了小產(chǎn)權(quán)房的天下。一直居高不下的房?jī)r(jià)，讓很多想買房的人只能望“房”興嘆，在逼不得已的情況下進(jìn)入小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買大軍中。正是因?yàn)閮r(jià)格上存在的明顯優(yōu)勢(shì)，購(gòu)房大軍開(kāi)始爭(zhēng)相購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，而小產(chǎn)權(quán)房也因需求旺盛身價(jià)一路飆升。西安市的南郊因?yàn)榈靥幬幕瘏^(qū)和商業(yè)區(qū)，這里的小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展勢(shì)頭直逼商品房。在西安美院附近的一處小產(chǎn)權(quán)樓盤處，記者了解到這個(gè)開(kāi)發(fā)面積10萬(wàn)平方米左右的小產(chǎn)權(quán)樓盤早在開(kāi)發(fā)初期就已經(jīng)銷售一空，而且價(jià)格也在3000多元一平方米的高位上。

在武漢，小產(chǎn)權(quán)房多集中于城中村及城市邊緣地帶，多是農(nóng)民在宅基地建房或城市周邊鄉(xiāng)村大面積進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，在資金不足的情況下引進(jìn)外援開(kāi)發(fā)，一部分留給當(dāng)?shù)卮迕窬幼?，另一部分則向外發(fā)售。成品樓往往是面積較大的獨(dú)棟別墅，價(jià)格一般比周邊樓盤低一半以上。而且，由于房屋出售量不大，武漢小產(chǎn)權(quán)房交易信息只在知情人的圈子中散布，不會(huì)像其他城市一樣打出大幅廣告。

在南京，據(jù)新浪樂(lè)居報(bào)道，小產(chǎn)權(quán)房在南京有近10年的發(fā)展歷程，從分布區(qū)域來(lái)看，南京市的小產(chǎn)權(quán)房大都集中在棲霞區(qū)和雨花臺(tái)區(qū)，比較典型的有棲霞區(qū)的興都花園、堯化門附近的銀貢山莊，雨花臺(tái)區(qū)的七彩星城、韓府山莊、鳳翔花園小區(qū)等。早在2003年，南京就開(kāi)始了對(duì)集體土地房的全面清查，2007年底，南京市國(guó)土局相關(guān)部門公布了10家集體土地房項(xiàng)目可以辦理土地證和產(chǎn)權(quán)證，隨之土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化為國(guó)有。這 10個(gè)項(xiàng)目分別是:棲霞區(qū)的興都花園、銀貢山莊、長(zhǎng)江花園一二期、堯化中心村、八卦花園、萬(wàn)鑫花園、沁苑山莊、康靖花園和雨花臺(tái)區(qū)的七彩星城、東升山莊。然而截至目前為止，還沒(méi)有一個(gè)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目補(bǔ)辦到“兩證”，全省也同樣沒(méi)有一家集體土地建商品房辦到土地證和產(chǎn)權(quán)證的。

在濟(jì)南，就連政府為節(jié)水保泉制訂的“南控”規(guī)劃，也難以控制一些違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目在南部山區(qū)的任意開(kāi)發(fā)。在2007年7月實(shí)施拆除風(fēng)暴之前，濟(jì)南市內(nèi)5區(qū)和高新區(qū)有145個(gè)村居正在實(shí)施違法舊村(居)改造，已建成小產(chǎn)權(quán)房住宅面積約700萬(wàn)平方米，還有約300萬(wàn)平方米開(kāi)工在建。

在太原市，據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，目前太原市六個(gè)區(qū)大概有50多個(gè)小產(chǎn)權(quán)房在開(kāi)發(fā)出售，價(jià)格是每平方米1950元，幾乎所有有條件的村子都在進(jìn)行，年開(kāi)發(fā)量不少于正規(guī)住宅開(kāi)發(fā)量，在市場(chǎng)份額中“小產(chǎn)權(quán)房”所占的比例超過(guò)20%以上。

在深圳，據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，深圳目前住宅總量是2.6億平方米，而小產(chǎn)權(quán)房有1.6億。當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房占到總量的50%以上，突然合法化和不合法化都已經(jīng)是“不可承受之重”。

在廣州，國(guó)土房管局2008年底發(fā)布的一份公告顯示，廣州小產(chǎn)權(quán)房主要區(qū)域在白云區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)、黃埔區(qū)和原芳村區(qū)，以白云區(qū)最為集中。這些數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房，雖然周邊環(huán)境及房屋品質(zhì)與高端社區(qū)相比有所差距，但是價(jià)格優(yōu)勢(shì)十分明顯。隨著此前幾年廣州樓價(jià)的一路飆漲，小產(chǎn)權(quán)房因其極低的價(jià)格成為一些購(gòu)房者的優(yōu)先考慮對(duì)象，白云區(qū)南湖附近上月新開(kāi)盤的某樓盤均價(jià)為8500-9000元/平方米，最便宜的小產(chǎn)權(quán)房?jī)H相當(dāng)于其房?jī)r(jià)的1/4左右。

三、小產(chǎn)權(quán)房帶來(lái)的問(wèn)題

(一)耕地安全問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確規(guī)定，到2010年耕地保有量要保持在1. 2億公頃(18億畝)。小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格低的最主要原因在于土地。由于不用向國(guó)土部門繳納土地使用權(quán)及相關(guān)費(fèi)用，即使以低于城市商品房的價(jià)格出售，仍然有很大的利潤(rùn)空間。由于開(kāi)發(fā)這種小產(chǎn)權(quán)房對(duì)于村鎮(zhèn)政府有巨大的利益誘惑，所以基層村鎮(zhèn)組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及利益的驅(qū)使下，會(huì)想方設(shè)法占有更多的生產(chǎn)用地從事小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)。而大量的城市居民轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村尋求居住空間，必然引發(fā)更多的配套設(shè)施建設(shè)，占用更多的農(nóng)村生產(chǎn)用地，與城市集約用地的基本策略相悖。所以，允許開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房將不可避免地引起耕地的流失，18億畝耕地紅線的堅(jiān)守將難以保證，這是開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房帶來(lái)的最為嚴(yán)重的后果之一。

(二)購(gòu)房者權(quán)益保障問(wèn)題

小產(chǎn)權(quán)房一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府發(fā)放房產(chǎn)使用權(quán)證，而無(wú)國(guó)家統(tǒng)一發(fā)放的房屋所有權(quán)證。但在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，對(duì)國(guó)有土地一律是有償使用，任何無(wú)償使用土地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)都是為法律所禁止。有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的合同也因違法而無(wú)效，購(gòu)買人無(wú)法獲得產(chǎn)權(quán)登記或過(guò)戶登記，不能成為房子的所有權(quán)人，也無(wú)法再行轉(zhuǎn)讓。由于沒(méi)有商品房產(chǎn)權(quán)證和土地使用權(quán)證，因此“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律的認(rèn)可，也不受到法律的保護(hù)，購(gòu)房人不能用于抵押貸款以及財(cái)產(chǎn)證明等。若遇到拆遷補(bǔ)償、遺產(chǎn)繼承等問(wèn)題時(shí)，業(yè)主的權(quán)益很難得到維護(hù)。

同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房存在被執(zhí)法部門拆除或沒(méi)收的風(fēng)險(xiǎn)。很多小產(chǎn)權(quán)房為非法占用耕地，或違反當(dāng)?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，一旦相關(guān)執(zhí)法部門追究小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)者的違法責(zé)任，房屋會(huì)因違反規(guī)劃依法被拆除，即使是不違反規(guī)劃，也面臨非法建筑被沒(méi)收的風(fēng)險(xiǎn)。而房屋被拆除或沒(méi)收不會(huì)給購(gòu)房者任何補(bǔ)償，從而成為購(gòu)房者購(gòu)買非法房屋所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)之一。

(三)農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題

目前法律并不允許其在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，集體土地征用為國(guó)有土地是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的前提條件。農(nóng)民集體所有的土地建房用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，短期內(nèi)農(nóng)民得到了賣房款，似乎是得到了不少實(shí)惠，但農(nóng)民卻永久地失去了土地使用權(quán)，失去了最根本的生產(chǎn)生活保障，尤其失去了獲得土地這種稀缺資源不斷升值帶來(lái)的級(jí)差地租的機(jī)會(huì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)民的利益是受到損害的。目前，國(guó)家尚未出臺(tái)相關(guān)的法律來(lái)規(guī)定農(nóng)村集體組織和農(nóng)民之間關(guān)于土地用途改變所帶來(lái)的收益增長(zhǎng)的分配問(wèn)題。根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使集體土地所有權(quán)。而在現(xiàn)實(shí)中，土地所有權(quán)和使用權(quán)的行使往往為少數(shù)村干部掌握。不少村干部不經(jīng)村民同意，利用手中的權(quán)力，將集體土地轉(zhuǎn)讓或與開(kāi)發(fā)商合作，進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，大量的土地收益由村干部和開(kāi)發(fā)商等少數(shù)人獲得。從集體組織和農(nóng)民個(gè)體之間的關(guān)系來(lái)看農(nóng)民個(gè)體一般處于劣勢(shì)地位，其權(quán)益更容易受到傷害。

(四)擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序

小產(chǎn)權(quán)房擾亂了房地產(chǎn)秩序。一些不法房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)非法途徑拿地，從而非法牟利，干擾了國(guó)家正常的房地產(chǎn)秩序，違反了現(xiàn)行的交易規(guī)定，使得本來(lái)就敏感的房地產(chǎn)市場(chǎng)再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，更為重要的是小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)使得房地產(chǎn)中最為重要的權(quán)屬確定變成了一種模糊、失去權(quán)威性的證明。

四、解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的對(duì)策

(一)分別對(duì)待，分類處理

對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單的將小產(chǎn)權(quán)房一概否定處置，應(yīng)分別對(duì)待，進(jìn)行分類處理。

1.把部分小產(chǎn)權(quán)房納入保障性住房。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的一個(gè)關(guān)鍵原因是我國(guó)正處于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化中，城市住房供應(yīng)緊張，房?jī)r(jià)上漲帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)壓力。目前一些“小產(chǎn)權(quán)房”由于其相對(duì)低廉的價(jià)格確實(shí)解決了一大批普通老百姓的住房問(wèn)題。因此，對(duì)符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房可看作是經(jīng)濟(jì)適用房的另外一種形式，轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)適用房，完善手續(xù)納入住房保障體系，使小產(chǎn)權(quán)房合法化，以解決中低收入者的住房問(wèn)題。政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋赜玫匾?guī)劃給予甄別、確認(rèn)，對(duì)符合條件在其繳納合理的土地出讓金以及相關(guān)費(fèi)用的前提下可辦理產(chǎn)權(quán)證。參照城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的政策，將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為社會(huì)保障住房。這樣可以彌補(bǔ)保障房供應(yīng)不足，同時(shí)減少了政府對(duì)保障房的土地和資金投入。

2.對(duì)不符合規(guī)定的小產(chǎn)權(quán)房要堅(jiān)決拆除。對(duì)于非法占用耕地，背離土地利用規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決拆除，保護(hù)耕地的原則是底線，必須堅(jiān)守。因此，基本農(nóng)田是任何相關(guān)者都不得動(dòng)用的，對(duì)于建設(shè)在基本農(nóng)田之下的小產(chǎn)權(quán)房是毫無(wú)疑問(wèn)需要徹底拆除的，在此基礎(chǔ)上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房拆除之后，要進(jìn)行復(fù)耕工作。此外，目前開(kāi)發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”中存在著一類單純?yōu)楂@取巨額利潤(rùn)而建設(shè)的奢侈性商品房，如某些開(kāi)發(fā)商在城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)別墅群。這種單純以追求高額利潤(rùn)而建造的高檔商品房是對(duì)國(guó)家土地收益的一種掠奪，其土地收益變相的被當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府和開(kāi)發(fā)商以及這些奢侈品的購(gòu)買者所獲得，其收益分配比例違背了社會(huì)公平的原則。對(duì)惡意、不當(dāng)取得的奢侈性小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)采用強(qiáng)制手段果斷收回國(guó)家的土地收益。

(二)完善集體土地流轉(zhuǎn)制度

我國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元土地政策未盡合理，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的日益壯大正是這種結(jié)構(gòu)性矛盾的體現(xiàn)。要規(guī)范“小產(chǎn)權(quán)房”管理，最終還必須靠完善土地管理法律法規(guī)來(lái)解決。著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面審視現(xiàn)行土地制度，研究集體土地相關(guān)政策，通過(guò)改革尤其是從法律上完善土地制度，從根本上解決城鄉(xiāng)二元化體制給現(xiàn)時(shí)發(fā)展所帶來(lái)的弊端和存在的問(wèn)題。改變目前多種管理模式下的土地供應(yīng)，逐步建立和健全市場(chǎng)化模式下的土地流轉(zhuǎn)體制，用市場(chǎng)配置的方式對(duì)各種土地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，加強(qiáng)稅收、法律等方面的管理，用市場(chǎng)化的方式來(lái)對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估，削減目前“小產(chǎn)權(quán)房”存在的利潤(rùn)空間。按照十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”的要求，允許集體建設(shè)用地上市進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)交易，打破因城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的“同地不同價(jià)”現(xiàn)象。

(三)合理規(guī)劃，抑制違法違規(guī)建設(shè)

積極采取有力的措施遏制小產(chǎn)權(quán)房的違法再建設(shè)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域做好科學(xué)的土地利用規(guī)劃，報(bào)上級(jí)主管部門審查備案，嚴(yán)格按規(guī)劃控制建設(shè)用地規(guī)模。確立違規(guī)建設(shè)的第一責(zé)任人，將村鎮(zhèn)合法建設(shè)納入政績(jī)考核的基本內(nèi)容。明確界定地方政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的責(zé)任，完善地方政府市場(chǎng)管理體制，完善行業(yè)管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，健全對(duì)地方政府的激勵(lì)約束機(jī)制。把地方政府對(duì)市場(chǎng)的管理置于群眾的有效監(jiān)督之下，加大對(duì)行政人員的監(jiān)督力度。實(shí)行問(wèn)責(zé)制，追究違法違規(guī)地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任與違紀(jì)責(zé)任，給予與責(zé)任相一致的處罰。

[參考文獻(xiàn)]

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