論我國(guó)自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制失靈

何秀芝　李朝旗

提要政府規(guī)制是政府對(duì)市場(chǎng)失靈最通常的回應(yīng)，其目的是通過采取規(guī)制手段來解決市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。但理論和實(shí)踐證明，政府也會(huì)由于自己的缺陷而產(chǎn)生失誤，即“政府失靈”。本文以自然壟斷與政府規(guī)制的相關(guān)性分析為基礎(chǔ)，分析政府規(guī)制在自然壟斷行業(yè)中失靈的表現(xiàn)及原因，并提出糾正政府規(guī)制失靈的政策建議。

關(guān)鍵詞：自然壟斷；政府規(guī)制

中圖分類號(hào)：F20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特征與政府規(guī)制

所謂自然壟斷，是指由于存在著資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以及成本的劣加性，使提供單一物品和服務(wù)的廠商或聯(lián)合起來生產(chǎn)多種物品和服務(wù)的廠商形成完全壟斷或寡頭壟斷的概率很高，這種由于技術(shù)原因或其他特別的經(jīng)濟(jì)理由而形成的壟斷就稱為自然壟斷。由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有投資額大、投資回收期長(zhǎng)、固定資產(chǎn)沉沒成本大、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益顯著等特點(diǎn)，因此，像鐵路運(yùn)輸、航空、電力、電信、城市燃?xì)?、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)大都具有自然壟斷的性質(zhì)。

西方經(jīng)典規(guī)制理論認(rèn)為，政府對(duì)行業(yè)進(jìn)行規(guī)制的必要性在于自然壟斷的存在。壟斷是不可避免的，它是市場(chǎng)失靈的重要表現(xiàn)形式。不受規(guī)制的壟斷必然會(huì)造成經(jīng)濟(jì)損失，所以政府規(guī)制成為對(duì)市場(chǎng)失靈最通常的回應(yīng)。

（一）規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與進(jìn)入管制。自然壟斷行業(yè)最顯著的特征是“成本函數(shù)的弱增性”，即產(chǎn)品平均成本隨著產(chǎn)量的增加而降低，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模越大，產(chǎn)品的平均生產(chǎn)成本就越小。因而，由單個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)比由兩家以上企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)，能夠更有效率地利用資源和提高效率。在市場(chǎng)消費(fèi)空間有限的情況下，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和避免重復(fù)浪費(fèi)，政府有必要對(duì)自然壟斷行業(yè)實(shí)行進(jìn)入管制，以保護(hù)行業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（二）成本劣加性與價(jià)格管制。由遞增的規(guī)模技術(shù)報(bào)酬所決定的成本劣加性，是一個(gè)在理論上可以論證但在技術(shù)和價(jià)格上難以核定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，政府或是通過處理信息和環(huán)境等復(fù)雜因素形成認(rèn)知，或是根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，或是通過權(quán)威理論的解析，以判斷自然壟斷的性質(zhì)，從而期望制定出既能維持競(jìng)爭(zhēng)又能限制壟斷的價(jià)格規(guī)制政策。如，在電力、鐵路運(yùn)輸、煤氣和自來水供應(yīng)等自然壟斷領(lǐng)域，由于它們提供的產(chǎn)品和服務(wù)是社會(huì)生活必需品，價(jià)格需求彈性小，容易誘使自然壟斷企業(yè)為謀求高額壟斷利潤(rùn)而制定高出邊際成本的壟斷高價(jià)。這就要求政府進(jìn)行規(guī)制，嚴(yán)格控制自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格，使之合理化，以保證在企業(yè)正常盈利的前提下消費(fèi)者利益不受到侵害。

（三）外部效應(yīng)與政府管制。自然壟斷行業(yè)的許多活動(dòng)具有外部效應(yīng)，如電信、電力、鐵路運(yùn)輸、煤氣和自來水供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅會(huì)相互促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的自身發(fā)展，也會(huì)大大促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這時(shí)需要政府管制以引導(dǎo)和促進(jìn)自然壟斷行業(yè)外部正效應(yīng)的更好發(fā)揮。另一方面，自然壟斷行業(yè)的發(fā)展同樣會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染等嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，這就需要政府通過收取排污費(fèi)、制定處罰政策等規(guī)制手段進(jìn)行管制，以盡可能減少甚至消除自然壟斷行業(yè)的各種外部負(fù)效應(yīng)，促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二、我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府規(guī)制失靈原因分析

自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征決定了政府要對(duì)其發(fā)展加以規(guī)制，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷。但政府規(guī)制在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的同時(shí)，也存在著政府規(guī)制失靈的問題。解決規(guī)制失靈問題的首要任務(wù)是探究造成規(guī)制失靈的原因。

（一）規(guī)制觀念模糊，規(guī)制成本高。改革開放以來，學(xué)術(shù)界、政府職能部門都過分強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)節(jié)作用，模糊了政府規(guī)制在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用。即便有規(guī)制也在很大程度上是“事后規(guī)制”，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中可能出現(xiàn)的問題沒有做足事前分析，從而導(dǎo)致政府規(guī)制失靈。與此同時(shí)，由規(guī)制產(chǎn)生的相關(guān)成本往往過于高昂，特別是還存在不容忽視的隱性成本，如巨大的反腐敗成本，導(dǎo)致政府規(guī)制的范圍和程度越大，官員擁有的權(quán)力越大，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督就越困難，監(jiān)督的成本也就越高。

（二）受規(guī)制者對(duì)規(guī)制者的“俘虜”。從政府規(guī)制的法律特性來看，規(guī)制本身應(yīng)該盡可能體現(xiàn)社會(huì)制度的公正性和合理性。但是，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，規(guī)制權(quán)本身也是一種稀缺資源，對(duì)這種稀缺資源的謀取，意味著某些利益集團(tuán)和個(gè)體可以從中受益。于是，就出現(xiàn)受規(guī)制者對(duì)規(guī)制者的所謂尋租行為。尋租的結(jié)果往往是規(guī)制者最終被特殊的利益集團(tuán)所俘虜，并運(yùn)用手中的規(guī)制權(quán)為這個(gè)特殊利益集團(tuán)服務(wù)。而規(guī)制者手中的規(guī)制權(quán)一旦被個(gè)別利益集團(tuán)所獲得與操縱，規(guī)制就會(huì)在一定程度上失去其公正的內(nèi)涵，使規(guī)制失效。

（三）政府規(guī)制角色的沖突、錯(cuò)位及監(jiān)督機(jī)制不健全。我國(guó)政府在社會(huì)生活中承擔(dān)著三種角色：一是社會(huì)管理者；二是市場(chǎng)管理者；三是國(guó)有企業(yè)的所有者和生產(chǎn)者。政府幾乎是所有自然壟斷行業(yè)的所有者、規(guī)制者，也是壟斷利益所得者。這種三位一體的身份，使政府產(chǎn)生了深刻的角色沖突，政府有可能利用它作為管理者所擁有的特殊權(quán)力，來謀取它作為所有者的利益，從而導(dǎo)致政府規(guī)制失靈。由于我國(guó)政府規(guī)制社會(huì)參與的不足與社會(huì)監(jiān)督組織的缺乏，使得自然壟斷行業(yè)政府規(guī)制失靈的現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。

三、針對(duì)我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府規(guī)制失靈的政策建議

針對(duì)自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制存在的種種失靈現(xiàn)象，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面完善政府規(guī)制，以促進(jìn)我國(guó)自然壟斷行業(yè)的健康發(fā)展。

（一）積極轉(zhuǎn)變觀念，明確政府角色。政府原本是為了在保證自然壟斷行業(yè)的正常利潤(rùn)下，維護(hù)消費(fèi)者的利益不受損害，保證全社會(huì)福利的提高。但在官本位意識(shí)的主導(dǎo)下，這種關(guān)系被顛倒了。為了徹底改變這種現(xiàn)象，必須從思想上轉(zhuǎn)變觀念，明確政府職責(zé)，依法界定政府權(quán)力，規(guī)范政府行為，從根本上確立“規(guī)制者必須受到規(guī)制”的理念。在對(duì)“市場(chǎng)失靈”進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，避免出現(xiàn)“規(guī)制失靈”，努力尋找市場(chǎng)體制和政府規(guī)制的均衡點(diǎn)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)規(guī)制者進(jìn)行規(guī)制。我國(guó)政府規(guī)制的特殊性決定了規(guī)制的任務(wù)主要是反行政性壟斷，因此按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府創(chuàng)造壟斷的機(jī)會(huì)，強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制就是規(guī)制改革的關(guān)鍵。為此，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，準(zhǔn)確界定政府行為范圍。應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，轉(zhuǎn)變政府職能，重新規(guī)范、準(zhǔn)確界定行政職權(quán)范圍。其次，要強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制，加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制和監(jiān)督，必須從三方面著手：一是健全法制，從法律上限制規(guī)制機(jī)構(gòu)偏袒部門利益、損害規(guī)制公正性的行為。法制的健全可以從源頭上防止行政機(jī)關(guān)違規(guī)操作；二是加強(qiáng)人大對(duì)規(guī)制者的監(jiān)督。人大的監(jiān)督對(duì)于保證法律的執(zhí)行、防止規(guī)制權(quán)濫用作用重大；三是加強(qiáng)民間社團(tuán)組織、大眾媒體的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)社會(huì)參與，完善監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革后，公眾參與機(jī)制的建立與完善需要公眾、法律部門、政府和政府規(guī)制機(jī)構(gòu)本身的密切配合，形成一種系統(tǒng)合力。首先，要擴(kuò)展公眾獲取有關(guān)政府規(guī)制信息的渠道，讓社會(huì)公眾充分了解有關(guān)規(guī)制信息。這是公眾參與和監(jiān)督政府規(guī)制活動(dòng)的前提條件。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙、廣播、電視等信息傳播載體，及時(shí)、高效地將有關(guān)規(guī)制信息傳遞給廣大社會(huì)公眾。其次，規(guī)范公眾參與有關(guān)政府規(guī)制問題的形式，這是實(shí)現(xiàn)公眾參與的載體。根據(jù)國(guó)際上的做法，結(jié)合我國(guó)國(guó)情可以采取書面評(píng)論、公眾聽證會(huì)、咨詢委員會(huì)及特別協(xié)商等形式。最后，確立公眾參與制定有關(guān)政策法規(guī)的程序，讓社會(huì)公眾在確定具體立法目標(biāo)、形成法規(guī)框架、擬定法規(guī)草案、修改定稿等主要環(huán)節(jié)都有機(jī)會(huì)發(fā)表意見。

（作者單位：1.南京理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院；2.南京大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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