關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中長(zhǎng)期規(guī)范流轉(zhuǎn)的建議

摘要：十七屆三中全會(huì)專門(mén)就農(nóng)村改革發(fā)展作出了重大決議，意味著黨的工作重心從城市開(kāi)始轉(zhuǎn)向農(nóng)村，而黨的十七大明確了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面發(fā)展的主要抓手，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開(kāi)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)歸屬不變和農(nóng)民人均1～2畝田的條件下實(shí)施農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，只有依靠土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中才能形成。沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就沒(méi)有適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就沒(méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也就沒(méi)有農(nóng)村的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；中長(zhǎng)期；規(guī)范流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F301.22文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2009）10－0163－02

一、我區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的歷程和現(xiàn)狀

1.流轉(zhuǎn)歷程。1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行，在解決多勞多得問(wèn)題、空前調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、農(nóng)村面貌顯著變化的同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移了相當(dāng)部分的勞動(dòng)力，出現(xiàn)了荒田、以現(xiàn)金抵農(nóng)業(yè)稅和定購(gòu)任務(wù)的現(xiàn)象。通過(guò)外引勞力、內(nèi)促大戶的政策，至20世紀(jì)90年代中期，10畝以上大戶完成全區(qū)糧食定購(gòu)任務(wù)的80%以上，規(guī)模經(jīng)營(yíng)初步形成。1998年開(kāi)展了期限30年、田塊到戶、取消定購(gòu)任務(wù)的二輪承包，農(nóng)民對(duì)土地的義務(wù)下降導(dǎo)致人人要地，規(guī)模經(jīng)營(yíng)顯著退縮。近年來(lái)，在政府引導(dǎo)和生產(chǎn)成本高漲的逼迫下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始自發(fā)或委托流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐年上升。

2.流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。至2008年11底統(tǒng)計(jì)，我區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積30萬(wàn)畝，占總耕地面積77.3%，其中10畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積25.2萬(wàn)畝、5 458戶。有委托流轉(zhuǎn)與個(gè)人轉(zhuǎn)包二種流轉(zhuǎn)方式，分別占64%、36%。流轉(zhuǎn)期限分季節(jié)性流轉(zhuǎn)、短期流轉(zhuǎn)、中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)（五年以上）三種，期限五年以下占總流轉(zhuǎn)面積的75.6%。

二、當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題和矛盾

1.各級(jí)對(duì)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)和重視還不夠。由于農(nóng)業(yè)所占產(chǎn)業(yè)比重低，財(cái)政貢獻(xiàn)很少；農(nóng)民的自由職業(yè)身份和相對(duì)貧困導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民工作難做，面廣量大牽涉問(wèn)題多；受“自愿”流轉(zhuǎn)的政策制約，不好采用行政手段等等原因；擔(dān)心事倍功半、出力不討好，不如順其自然慢慢來(lái)，再等十年農(nóng)民自然減少，將來(lái)規(guī)模經(jīng)營(yíng)自然形成；或等待中央有關(guān)退出農(nóng)民身份政策的出臺(tái)。在流轉(zhuǎn)服務(wù)方面基層干部存在怕難、怕煩、多一事不如少一事思想。

2.流轉(zhuǎn)的規(guī)范性存在欠缺，亟須加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)。占1/3流轉(zhuǎn)面積的農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)，帶來(lái)了糾紛和隱患。有的雖有流轉(zhuǎn)協(xié)議，但條款不全、表述不夠具體清晰，給村組織調(diào)解帶來(lái)困難。缺少一個(gè)共享的流轉(zhuǎn)平臺(tái)、上門(mén)引導(dǎo)的服務(wù)機(jī)構(gòu)和流轉(zhuǎn)的促進(jìn)政策。

3.流轉(zhuǎn)期短，不利于農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)期限五年以下占總流轉(zhuǎn)面積的75.6%。過(guò)短的流轉(zhuǎn)期限，使經(jīng)營(yíng)主體不敢在土地、機(jī)械、設(shè)施上做大的投入，做一年算一年，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。由于可持久掌握經(jīng)營(yíng)的土地面積不足，無(wú)法吸引農(nóng)民子承父業(yè)，學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)、投身農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)民人均年齡50歲以上、專業(yè)農(nóng)民人均55歲以上、年輕農(nóng)民供給斷檔的局面。

4.目前的規(guī)模經(jīng)營(yíng)者仍然存在面積過(guò)小、技術(shù)素質(zhì)有待提高的問(wèn)題，同時(shí)意欲流出者存在生活費(fèi)用擔(dān)憂。大部分種糧大戶因規(guī)模尚在50畝以下，家庭人均年收入仍在全區(qū)平均數(shù)以下，規(guī)模尚顯不足。除流轉(zhuǎn)引導(dǎo)、服務(wù)不足原因外，另一原因是部分兼業(yè)農(nóng)民擔(dān)心工作不穩(wěn)以求口糧自給和部分65歲以上的老年農(nóng)民因養(yǎng)老保障不足堅(jiān)持著自給自足的生產(chǎn)生活方式，導(dǎo)致流出土地的農(nóng)戶比例少于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的比例。多數(shù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者在技術(shù)的掌握和應(yīng)用、單產(chǎn)和效益方面仍有較大的提升空間，有待于對(duì)其加強(qiáng)培訓(xùn)和服務(wù)。

三、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中長(zhǎng)期規(guī)范流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸的主要合法手段。本區(qū)農(nóng)業(yè)僅占GDP的4%，但勞動(dòng)力卻占總勞動(dòng)力的25%，發(fā)達(dá)的第二、三產(chǎn)業(yè)需要農(nóng)村多余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；1.04萬(wàn)元農(nóng)民人均收入只有11%來(lái)自農(nóng)業(yè)，農(nóng)民收入來(lái)源已多元廣泛，兼業(yè)農(nóng)民是目前農(nóng)民隊(duì)伍的主流；近年我區(qū)社保力度和覆蓋面不斷提升，正在逐步消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)我區(qū)已有較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）提高對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)重要性、迫切性、規(guī)范性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督

我區(qū)經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，人均GDP近1萬(wàn)美元，第二產(chǎn)發(fā)達(dá)、第三產(chǎn)興旺，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍然落后、農(nóng)民未富，產(chǎn)業(yè)之間相差大、不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧、阻礙了內(nèi)需啟動(dòng)，有違社會(huì)公平、共同富裕的宗旨。三農(nóng)發(fā)展遲后制約著第二、三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)的和諧穩(wěn)定迫切需要發(fā)展三農(nóng)，迫切需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，因此也迫切需要農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

按法律法規(guī)和政策遵循以下流轉(zhuǎn)原則：一是不變所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)原則，維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。流轉(zhuǎn)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)承包權(quán)證規(guī)定的期限。二是“依法、自愿、有償”原則，不得違背農(nóng)戶意愿，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)收入必須全額歸流出方所有。三是有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展原則。流轉(zhuǎn)要與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和提高糧食生產(chǎn)效率效益相結(jié)合，盡量符合發(fā)展方向和區(qū)域布局要求。四是堅(jiān)持耕地和環(huán)境保護(hù)原則，維護(hù)可持續(xù)生產(chǎn)能力。五是出入平衡原則，先有意欲流入者登記在冊(cè)，后有流入者同意簽訂合同。

區(qū)府要成立流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為農(nóng)村工作一項(xiàng)重要內(nèi)容列入議事日程；區(qū)農(nóng)林局、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道也要成立相應(yīng)組織，承擔(dān)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、管理和監(jiān)督職能。

（二）增加職能，服務(wù)并促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)

一是政策先行、大力宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)戶委托村經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、有資金的種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技人員投資開(kāi)發(fā)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地，保留本鎮(zhèn)社員享受流轉(zhuǎn)土地的優(yōu)先經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是區(qū)農(nóng)林局、鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)辦要建立班子、配備專人；建立以村經(jīng)濟(jì)合作社為主體的中介服務(wù)組織。三是明確職能，建立考核，為意欲流入的經(jīng)營(yíng)者與可能流出的農(nóng)戶牽線搭橋、規(guī)范工作。四是制定流轉(zhuǎn)合同的簽訂（解除）、備案、保管、公證等相關(guān)規(guī)定和流轉(zhuǎn)合同樣本。五是搞好對(duì)流轉(zhuǎn)工作者的培訓(xùn)，使其熟練業(yè)務(wù)、掌握流轉(zhuǎn)規(guī)定。六是自上至下一級(jí)對(duì)一級(jí)的定期監(jiān)督、抽查，以完善檔案和臺(tái)賬管理，提高合同的簽訂率和規(guī)范率，防止形式流轉(zhuǎn)和假流轉(zhuǎn)。七是建立鎮(zhèn)鄉(xiāng)仲裁機(jī)構(gòu)，妥善處理現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)糾紛，修訂、補(bǔ)訂流轉(zhuǎn)合同。做好土地片區(qū)內(nèi)不愿流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的田塊調(diào)整工作，以利日常作業(yè)管理，規(guī)模連片，避免矛盾。八是開(kāi)發(fā)專用軟件，創(chuàng)建土地承包和流轉(zhuǎn)的信息化平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)網(wǎng)。

（三）財(cái)政支付轉(zhuǎn)移農(nóng)村以促進(jìn)中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)人才、技術(shù)、設(shè)施等要素的長(zhǎng)期投入

1.確定區(qū)、鎮(zhèn)二級(jí)財(cái)政合理負(fù)擔(dān)比例，對(duì)區(qū)、鎮(zhèn)二級(jí)工作班子提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。對(duì)村級(jí)中介服務(wù)組織提供如下工作經(jīng)費(fèi)：按2009年委托合同流轉(zhuǎn)總面積按畝給予基本補(bǔ)助，流轉(zhuǎn)期限五年及五年以上，按畝再予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。全村已貨幣安置的村按流轉(zhuǎn)總面積、流轉(zhuǎn)率、五年以上流轉(zhuǎn)率各占1/3權(quán)重進(jìn)行排序，分等補(bǔ)助。

2.對(duì)于將剩余承包年限全額（年限、面積）委托村流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，除享受出租收入、財(cái)政補(bǔ)助外，同時(shí)享受失業(yè)救濟(jì)金和失土農(nóng)民養(yǎng)老保障資格（全村已貨幣安置村除外）。委托村流轉(zhuǎn)年限達(dá)五年及五年以上的，每畝給予流出者一定的補(bǔ)助。財(cái)政補(bǔ)助資金應(yīng)按出租年限平均每年支付，以減輕年度財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.支持流入者規(guī)模經(jīng)營(yíng)。按“擴(kuò)規(guī)模、減戶數(shù)、提素質(zhì)”的要求，控制外來(lái)戶，減少經(jīng)營(yíng)戶，擴(kuò)大戶平均面積，提升勞動(dòng)力素質(zhì)。一是在2008年基礎(chǔ)上，每新增一戶300畝以上的種糧大戶，給村適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助。二是鼓勵(lì)發(fā)展以土地為紐帶的股份合作社，對(duì)新建且入股面積500畝以上、合同期限十年以上的農(nóng)業(yè)股份合作社，給予每家一定額度的一次性補(bǔ)助。三是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，土地整理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與土地流轉(zhuǎn)要緊密結(jié)合，已通過(guò)流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)的，要優(yōu)先立項(xiàng)；仍然要解決標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，重點(diǎn)是出水溝不暢通，出水不靈、因澇減產(chǎn)常年發(fā)生。四是信貸和用地政策支持，要逐年增加農(nóng)業(yè)信貸額度，重點(diǎn)支持規(guī)模大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社；對(duì)農(nóng)業(yè)基地的管理用房在用地政策上要有所傾斜，在搭建時(shí)鼓勵(lì)不破壞耕地的建筑方法。

4.加強(qiáng)主體培訓(xùn)，提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效。引導(dǎo)農(nóng)民子繼父業(yè)，保障農(nóng)業(yè)后續(xù)發(fā)展。規(guī)模經(jīng)營(yíng)解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；A(chǔ)，績(jī)效如何還靠經(jīng)營(yíng)主體的綜合素質(zhì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須有相應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。充分發(fā)揮農(nóng)民科技教育培訓(xùn)中心的作用，繼續(xù)大力開(kāi)展學(xué)歷、綠證、陽(yáng)光工程、農(nóng)民實(shí)用技術(shù)等各類培訓(xùn)，提高經(jīng)營(yíng)主體的知識(shí)層次和科技水平；大力實(shí)施新型農(nóng)民培訓(xùn)工程，引導(dǎo)農(nóng)民子承父業(yè)，保障農(nóng)業(yè)后續(xù)動(dòng)力；培育農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)土人才，培育一支“年紀(jì)輕、素質(zhì)好、能創(chuàng)新”的現(xiàn)代農(nóng)民隊(duì)伍。鼓勵(lì)農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的多元化。利用農(nóng)民合作社的體制優(yōu)勢(shì)，廣泛開(kāi)展“合作社+農(nóng)戶”、“合作社+公司”、“合作社+公司+農(nóng)戶”等生產(chǎn)模式，積極探索合作社帶領(lǐng)社員致富的新路子。利用工商企業(yè)的資本和管理優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)建設(shè)一批規(guī)劃起點(diǎn)高、示范帶動(dòng)力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)效益好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地。做好規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶的技術(shù)服務(wù)工作，在良種良法推廣、技術(shù)難題破解、病蟲(chóng)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、農(nóng)資安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面一如既往地給予全力支持，切實(shí)解決廣大規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶們的現(xiàn)實(shí)困難。

5.對(duì)流出經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶實(shí)施關(guān)愛(ài)加激勵(lì)政策，解除其顧憂。一是要進(jìn)一步增加農(nóng)村老年人的生活保障費(fèi)。老年老保是黨在農(nóng)村最受歡迎的政策之一，目前，本區(qū)一半農(nóng)民55歲以上且絕大多數(shù)是專業(yè)農(nóng)民，文化低，接受新東西能力差，如能流出該群體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則主體素質(zhì)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)將有大的提升，建議流轉(zhuǎn)能與老年老保的額度掛鉤。二是對(duì)二輪土地承包期間一次性委托流轉(zhuǎn)給村的農(nóng)戶給予激勵(lì)政策；允許已流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶重簽長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同。三是要適當(dāng)考慮流出農(nóng)戶土地增值效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，鼓勵(lì)以村組織牽頭的股份合作流轉(zhuǎn)。四是要政府牽頭、部門(mén)協(xié)作，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流出者轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)，提高他們擇業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。五是要研究農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民或社員身份的退出機(jī)制。研究后要積極向上建議退出土地承包權(quán)、退出農(nóng)民或社員身份的實(shí)施辦法，將“減少農(nóng)民才能致富農(nóng)民”的口號(hào)落在行動(dòng)上。

[責(zé)任編輯吳明宇]