公共管理視角下的政府信任問題研究

摘要：信任是社會(huì)秩序的基礎(chǔ)之一。隨著公共管理理論的發(fā)展，政府信任逐漸成為重要議題。政府信任是整個(gè)社會(huì)最大的信任，整個(gè)社會(huì)信任基于政府信任來推動(dòng)和發(fā)展政府的權(quán)力，必須受到立法和司法的監(jiān)督與制約，以確保行政責(zé)任的忠實(shí)履行。如何認(rèn)識和化解中國政府信任問題，是當(dāng)前研究的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；政府信任；誠信

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2009）10－0146－02

西方哲學(xué)家史里斯·博克曾指出，“信任是我們必須保護(hù)的東西，因?yàn)樗拖窨諝夂退匆粯?，一旦受損，我們所居住的社會(huì)就會(huì)土崩瓦解”[1]。信任的存在有助于增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力，降低社會(huì)運(yùn)行的成本，提高社會(huì)運(yùn)行的效率。

一、政府信任的理論闡釋

1.作為政權(quán)合法性來源的基礎(chǔ)。民眾對政府的支持與信任，是任何政權(quán)合法性來源的重要基礎(chǔ)，當(dāng)然也是任何政體順利運(yùn)作的重要保障。當(dāng)政治權(quán)威的能力以及操守得到民眾相當(dāng)程度的信任時(shí)，民眾就會(huì)相信權(quán)威當(dāng)局會(huì)了解其需要，能夠?yàn)槠渲\福利并且依法行政而無貪污腐敗之事。

2.促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。市場經(jīng)濟(jì)的道德基礎(chǔ)最重要的就是信譽(yù)或信任（張維迎，2001）。目前中國的經(jīng)濟(jì)還是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)，公眾對政府信任度的高低對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就有著較大的影響。信任作為市場經(jīng)濟(jì)的潤滑劑，其運(yùn)作效果如何，與政府的誠信直接相關(guān)。

3.降低行政過程的交易成本。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，信任的經(jīng)濟(jì)意義在于它能夠降低交易成本。合作的雙方必須相互信任，否則達(dá)成合作協(xié)議及監(jiān)督合作協(xié)議實(shí)施的交易成本太高，合作行動(dòng)就難以發(fā)生。合作者之間是否相互信任以及相互信任程度的高低，直接關(guān)系到合作效率的高低。

二、中國政府信任問題的現(xiàn)狀

1.社會(huì)政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性。當(dāng)前中國個(gè)別地區(qū)的政策制定卻缺乏嚴(yán)肅性和連續(xù)性，導(dǎo)致現(xiàn)有的利益分配格局陷入混亂的狀態(tài)，減損既得利益者現(xiàn)有的合法利益，也對政策的目標(biāo)群體心理產(chǎn)生許多不良影響。

2.個(gè)別官員缺乏基本的行政道德。個(gè)別官員的這種行為不僅導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，而且惡化了政府在民眾心目中的威信和形象，導(dǎo)致民眾對政府不滿，加劇了政府的信任危機(jī)。

3.地方保護(hù)主義仍然存在。個(gè)別地區(qū)政府官員從本地和本人之私出發(fā)，對國家制定的宏觀調(diào)控政策扭曲執(zhí)行，變相處理，影響了地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，敗壞了政府信譽(yù)。

4.人浮于事，在其位不謀其政。當(dāng)前中國一些地方政府部門機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，而且在其位不謀其政，嚴(yán)重背離了公務(wù)員應(yīng)有的職責(zé)。

5.法律意識淡薄，權(quán)大于法。法律法規(guī)具有普遍性、強(qiáng)制性和權(quán)威性，當(dāng)前中國部分地區(qū)政府卻無視這一準(zhǔn)則，權(quán)大于法，目無法紀(jì)。

另外，群體性事件和上訪活動(dòng)的增加也是公眾對政府信任缺失的突出表現(xiàn)。群體性事件往往事發(fā)突然，演變迅速。當(dāng)弱勢群體訴求壓抑已久，在極端情況下不滿情緒被引發(fā)時(shí)，由于信息不公開，促成了群眾與基層政府的對抗，最終失控，產(chǎn)生巨大的社會(huì)危害。與群體性事件增多相隨的是上訪的大量增加。政府危機(jī)處理機(jī)制的匱乏，以及在處理危機(jī)過程中缺乏誠信和封鎖信息的行為，使公眾對政府的能力產(chǎn)生了懷疑，進(jìn)一步加深了公眾對政府的不信任，對社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成了不良影響。

三、中國政府信任問題產(chǎn)生的原因探析

1.社會(huì)轉(zhuǎn)型所引起的各種矛盾是產(chǎn)生政府信任問題的社會(huì)背景。中國目前處于轉(zhuǎn)型的特定歷史時(shí)期，由于新舊體制的摩擦沖突，社會(huì)利益分化，價(jià)值取向多元化和外來文化沖擊等諸多因素的影響，特別是公民民主法制意識提高，對政府的社會(huì)管理能力和社會(huì)服務(wù)水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和決策水平與社會(huì)和公眾的價(jià)值期待產(chǎn)生了一定的差距。

2.官僚作風(fēng)和行政權(quán)力缺乏制約是產(chǎn)生政府信任問題的根本原因。官僚制是一種縱向管理、等級森嚴(yán)的官本位行政體制，層級過多、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下是其主要特點(diǎn)。在官僚體制下，根深蒂固的封建專制思想自覺不自覺的影響某些官員，最終造成在公共政策決策和執(zhí)行中出現(xiàn)不道德行為，也直接影響了政策的有效執(zhí)行，導(dǎo)致政府形象受損、公信力下降。

3.行政道德匱乏和行政文化缺失，是產(chǎn)生政府信任問題的直接原因。行政道德是指國家公務(wù)員行使公共權(quán)利、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中所必須遵守的行為規(guī)范。它不僅直接影響行政效率，還直接影響著政府形象和威信。另外，各級行政組織和行政人員在履行國家職能的過程中，還存在一個(gè)構(gòu)建以政府信任為核心的行政文化氛圍的問題。政府往往由于忽視了行政文化氛圍的構(gòu)筑，行政組織及其成員的信用觀念在非信用的行政文化氛圍里難以確立，無疑就成為構(gòu)建政府信任的瓶頸。

4.決策能力和執(zhí)政能力不強(qiáng)是產(chǎn)生政府信任問題的重要原因。在傳統(tǒng)體制中，政府決策往往表現(xiàn)為“家長制”和個(gè)人專斷，很少考慮公共利益和公共目標(biāo)。尤其是缺乏前瞻性構(gòu)想和預(yù)防能力，政府決策朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，決策的透明度不高、暗箱操作過多。政府行政效能與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求之間存在一定差距，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部約束機(jī)制不健全，外部制約機(jī)制缺乏力度，行政腐敗、行政侵權(quán)和非法行政現(xiàn)象普遍存在，政府的信任度下降成為必然。

5.誠信立法不足是造成政府信任危機(jī)的關(guān)鍵原因。守法是建立政府信用的前提。中國雖然已經(jīng)建立了以憲法為核心的法律體系，但有關(guān)政權(quán)機(jī)構(gòu)彼此之間以及政府與公眾之間確保誠信的法律制度安排，存在許多空缺，政府誠信還沒有成為法律所認(rèn)可和保障的道德規(guī)則。

四、重塑中國政府信任的路徑

（一）明確定位政府角色

有效政府與有限政府是新世紀(jì)政府改革的基本觀念與模式，這是化解政府信任危機(jī)的基本前提。因此，首先要科學(xué)界定各級政府職權(quán)，理性確立其管理幅度和層次，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府管理職能。避免直接干預(yù)，精簡行政審批，提高管理和服務(wù)水平。其次減少政府的交易活動(dòng)特別是贏利性交易行為。

（二）構(gòu)建信任互動(dòng)關(guān)系

從公共關(guān)系的角度看，良好的政府信任關(guān)系的構(gòu)建過程是一個(gè)倫理互動(dòng)的過程[3]。根據(jù)正確的原則去構(gòu)建政府與公民信任互動(dòng)關(guān)系，對于增進(jìn)政府信任有至關(guān)重要的意義。第一，利益一致性原則。就是政府在行使行政權(quán)利過程中要堅(jiān)持公民利益至上，公民在參與社會(huì)事務(wù)活動(dòng)時(shí)也應(yīng)考慮到政府所代表的長遠(yuǎn)利益和個(gè)局利益。第二，客觀求實(shí)原則。必須是建立在對事實(shí)真實(shí)把握的基礎(chǔ)上，在組織決策時(shí)要根據(jù)客觀情況的變化不斷調(diào)整自身政策和價(jià)值取向。第三，公開性原則。包括行政決策活動(dòng)及其過程公開；有關(guān)文件、資料、信息情報(bào)公開。第四，整體性原則。強(qiáng)調(diào)政府與公民之間的團(tuán)結(jié)、合作、互動(dòng)的良性循環(huán)，從而使兩者能相互信任、共同發(fā)展。

（三）建立積極回應(yīng)機(jī)制

這是有效溝通、形成政府信任的重要手段。積極的回應(yīng)機(jī)制能夠促進(jìn)政府與公民的有效溝通、相互信任。建立政府的積極回應(yīng)機(jī)制，包含有以下幾個(gè)方面：

1.政府信息公開制度。建立信息公開制度，從制度的角度要求政府必須定期公開有關(guān)信息，打破政府對信息資源的壟斷，盡可能實(shí)現(xiàn)公民與政府的信息資源對等，使公眾更加充分地了解政府的運(yùn)作和功能，從而在政府與公眾之間形成良性的溝通。

2.擴(kuò)大公民參與，完善政府決策機(jī)制。決策參與制度主要就是要參與或影響政府公共政策的制定。公共政策必須體現(xiàn)最優(yōu)化原則，具有穩(wěn)定性、長效性、連續(xù)性特點(diǎn)。只有通過完善參與機(jī)制，讓廣大公民參與其中，才能有利于公共決策的民主化、科學(xué)化，增強(qiáng)公民對政府的信心和信任。參與理論的先驅(qū)Sherry R. Arnstein也認(rèn)為“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中無法掌握權(quán)力的公眾，其意見在未來能有機(jī)會(huì)被列入考量?！盙arson和Williams則提出，“公民參與”是在方案的執(zhí)行和管理方面，政府提供更多施政反饋渠道來回應(yīng)民意，并使公眾能以更直接的方式參與公共事務(wù)，接觸服務(wù)公眾的公務(wù)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。

3.建立健全政府信用監(jiān)督機(jī)制。政府的權(quán)力必須受到立法和司法的監(jiān)督與制約，以確保行政責(zé)任的忠實(shí)履行，具體可從四方面著手：一是黨政監(jiān)督。主要監(jiān)督政府誠信制度的合法與合理性。二是司法監(jiān)督。司法監(jiān)督包括事前通過法律手段對政府失信的運(yùn)行程序展開合法性監(jiān)督和事后的懲罰性監(jiān)督，對違法行為、尤其是造成重大后果的政府失信行為予以法律追究。三是群眾監(jiān)督。健全群眾監(jiān)督機(jī)制，保證群眾的監(jiān)督權(quán)力，強(qiáng)化政府信用。四是媒體監(jiān)督。新聞媒體具有廣泛、高效、經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督優(yōu)勢，實(shí)施有效的媒體監(jiān)督能夠取得很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

4.充分發(fā)揮非政府組織的積極作用。非政府組織（NGO）是介于市民（公民）、市場、國家（政府）之間的社會(huì)自治組織。它主要關(guān)注的是公民、社會(huì)團(tuán)體、政府三者關(guān)系，應(yīng)成為公民與政府之間的傳話筒，避免公民與政府的沖突，協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，培育兩者互信的因素和氛圍，積極構(gòu)筑社會(huì)信任體系。

（四）保證政府誠信制度供給

政府信任關(guān)系的建構(gòu)最終還是要依靠制度，因?yàn)?，對于公眾來說，所能信任的只能是制度[3]。從中國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看，化解政府信任危機(jī)，建構(gòu)和保障政府信任關(guān)系的制度安排主要包括：一是建設(shè)誠信法律責(zé)任制度。政府的權(quán)力運(yùn)行應(yīng)納入法制軌道，將道德誠信變?yōu)橹贫日\信。弗里德曼指出，“感到程序上的合法性最終導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的贊同規(guī)則和我們所謂的信任”[4]。二是完善公務(wù)員管理。公務(wù)員是政府行為實(shí)施的主體，建立公務(wù)員守信規(guī)則，有利于維護(hù)政府誠信。

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[責(zé)任編輯吳明宇]