壟斷行業(yè)高收入的法律規(guī)制分析

摘要：在中國，壟斷行業(yè)的高收入問題已經(jīng)成為了社會的焦點(diǎn)，壟斷行業(yè)的高收入加劇了收入分配不公，影響社會的和諧，干擾了資源合理配置，抑制社會發(fā)展動力。應(yīng)當(dāng)采取完善反壟斷法、完善價格法中的聽證制度、完善個人所得稅法等方法，來制約壟斷行業(yè)的壟斷利潤和壟斷高收入。

關(guān)鍵詞：壟斷行業(yè)；高收入；反壟斷法；法律規(guī)制

中圖分類號：F124.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2009）10－0095－03

壟斷行業(yè)是指那些依靠國家特殊政策或?qū)Ｓ屑夹g(shù)壟斷整個行業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的行業(yè)。在中國，這些行業(yè)所取得的壟斷地位，不是依靠技術(shù)創(chuàng)新，而是依靠行政權(quán)力阻撓市場競爭的結(jié)果。近年來，一些壟斷行業(yè)不僅工資水平過高，而且工資增長過快，與普通行業(yè)的收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，嚴(yán)重影響著和諧社會的構(gòu)建，探討如何從法律的角度對壟斷行業(yè)的高收入進(jìn)行規(guī)制無疑將成為了法律學(xué)者研究的一個重要課題。

一、壟斷行業(yè)的高收入的具體表現(xiàn)

1.高工資。壟斷行業(yè)的高收入主要表現(xiàn)為其高工資的收入。先是有報道一些銀行人均年工資達(dá)10萬元，之后又有報道說電力公司抄表工有15萬元的年薪；還有報道國家電網(wǎng)公司的處、司局級干部年薪在30萬～60萬元。盡管這些報道尚未得到實(shí)際數(shù)據(jù)的印證，有關(guān)行業(yè)有的還出面否認(rèn)，但是政府各項(xiàng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)都在不斷印證這種說法。2006年7月11日，由國資委統(tǒng)計評價局編制的一份統(tǒng)計年報顯示，石油石化、通信、煤炭、交通運(yùn)輸、電力等12家企業(yè)員工工資達(dá)到全國平均工資水平的3～4倍。另據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，目前，電力、電信、金融、煙草等行業(yè)職工的平均工資是其他行業(yè)的2～3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實(shí)際收入差距可能在5～10倍之間。北京市地稅局最近發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，北京市2007年年收入12萬元以上者共有25.5萬人完成了自行納稅申報，這些人主要集中在金融保險、電信、電力等壟斷行業(yè)。因而，壟斷行業(yè)的高收入是不爭之事實(shí)。

2.高福利。壟斷行業(yè)職工還享受著高福利。如民航普通職工每年可以享受兩張或以上的免費(fèi)飛機(jī)票；鐵路職工免費(fèi)坐火車還可以享受臥鋪待遇；電力系統(tǒng)職工每年可享受幾十到幾百度不等的免費(fèi)“福利電”；通訊系統(tǒng)職工可低價或免費(fèi)打電話；各大銀行普遍把給予內(nèi)部職工以房貸享受利息全免或低息的福利。在部分壟斷行業(yè)，職工工資外收入甚至超過工資收入。

3.高增長。壟斷行業(yè)高收入的另外一個重要表現(xiàn)便是高增長。近年來壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)職工收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“十五”期間電力、煤氣、供水、鐵路、通信等行業(yè)的職工平均工資年增長率高于“九五”期間平均增長率3～5個百分點(diǎn)；金融和保險業(yè)的職工平均工資增長率在20%左右、較“九五”期間提高了7個百分點(diǎn)。最高行業(yè)與最低行業(yè)的職工平均工資之比由“九五”末期的2.6攀升到目前的3.0以上。仍以電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)與農(nóng)林牧漁業(yè)為例，這兩個行業(yè)的職工平均工資絕對差額由1978年的380元，上升到1998年的5 950元，到2004年高達(dá)14 194元，為1978年的37.4倍。

二、壟斷行業(yè)過高收入的負(fù)面影響

1.加劇了收入分配不公，威脅社會的和諧。目前，整體反映居民收入差別的基尼系數(shù)在中國不斷提高，世界銀行1997年發(fā)布的一份題為《共享不斷提高的收入》的報告中指出：“中國20世紀(jì)80年代初期反映居民收入差距的基尼系數(shù)是0.28，到1995年是0.38，到20世紀(jì)90年代末為0.458，而在2004年接近了0.47。”聯(lián)合國開發(fā)計劃署的統(tǒng)計表明，1998年，中國居民中20%對高收入戶與20%最低收入戶的收入相差8倍。近年來，很多城市的壟斷行業(yè)不同幅度地提高了水、電、煤氣、油等生活必需品的價格，提價的主要理由是價格過低，企業(yè)經(jīng)營困難甚至虧損。但事實(shí)上，這些壟斷行業(yè)員工享受著比其他行業(yè)高得多的工資和福利。居民生活必需品頻繁漲價加重了居民生活負(fù)擔(dān)，惡化了低收入群體的生活狀況。這也嚴(yán)重的威脅著社會的穩(wěn)定。

2.影響了資源合理配置，抑制社會發(fā)展動力。壟斷行業(yè)工資懸殊狀況如果維持過長，很有可能會影響整個社會的發(fā)展動力。哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授安德瑞·史萊弗專門研究過這一問題。他認(rèn)為，人才的流動是沿著工資的方向往上走的。一旦某些行業(yè)出現(xiàn)高工資的時候，大批高素質(zhì)的人才就會向這些行業(yè)移動。很顯然，如果這些高工資的行業(yè)配置給那些富有創(chuàng)新潛力的高科技行業(yè)，那么高素質(zhì)的人才流向這些行業(yè)之后就會大大增強(qiáng)這些行業(yè)的發(fā)展，形成一個創(chuàng)新性很強(qiáng)的社會結(jié)構(gòu)。但是，如果將這些高工資的行業(yè)配置給壟斷行業(yè)呢？情況又會如何？史萊弗教授認(rèn)為，這也就形成一個典型的尋租性社會，人人都想擠入到這些壟斷行業(yè)中去。社會的大部分精英都配置在服務(wù)性的公共部門或者各種壟斷行業(yè)。這些精英既有創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)奇跡的能力，同樣也有摧毀經(jīng)濟(jì)的能力，而且他們的摧毀能力要比一般人更強(qiáng)。

3.壟斷行業(yè)工資過高，損害了全民利益。電力、電信、金融等壟斷行業(yè)都是國有企業(yè)，他們所獲得的利潤，應(yīng)該歸國家所有，并且由國家在全民范圍內(nèi)合理地進(jìn)行分配，包括用于對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化事業(yè)的投入以及扶助貧困人口等。但壟斷行業(yè)員工過高的工資，實(shí)際上擠占了國家也就是全民應(yīng)得的份額，在客觀上構(gòu)成了對全民利益的無理剝奪。壟斷的黑手甚至直接伸向國庫，如中石化2005年賺取了509億的巨額營業(yè)利潤，卻還從國庫索要了100億元的補(bǔ)貼。從世界各國政府分享石油資源總收益（包括礦區(qū)使用費(fèi)、利潤油分成和稅收）的情況看，發(fā)達(dá)國家（如美國）約為60%～70%，發(fā)展中國家約為75%～85%，個別國家高達(dá)90%，而在中國，據(jù)中石油2005年財務(wù)報表披露，政府所得只占40%，據(jù)中石化2005年財務(wù)報表披露，這一比例也僅為54%。這就是說，僅兩公司一年擠占的國庫收入就超過1 000億元。

把關(guān)系國計民生的煤、水、汽、電、交通等行業(yè)和土地、森林、礦藏等資源由國家經(jīng)營管理，其目的不在圖謀經(jīng)營利益， 而在保障人民對這些權(quán)利的共享。為此，國家往往對這些企業(yè)給予大量財政補(bǔ)貼。它們之間與一般企業(yè)的進(jìn)入市場是不可同日而語的。從嚴(yán)格意義上說，這些企業(yè)的壟斷經(jīng)營旨在保障社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，其本身不再具有完全意義上的市場經(jīng)濟(jì)。對這些經(jīng)濟(jì)（行業(yè)）如何發(fā)揮其應(yīng)適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)的一面，保留其保障作用的一面，要作具體分析分別規(guī)范[1]。

4.引發(fā)社會信任危機(jī)。有些地方調(diào)價聽證會對消費(fèi)者意見漠然置之，“聽證會”變成“漲價會”，甚至成為維護(hù)壟斷行業(yè)特殊利益的工具，其社會公信力面臨巨大挑戰(zhàn)。部分壟斷行業(yè)日益滋生出傲視、無視甚至漠視社會公平的霸道心理。長此以往，就會使人們喪失對相關(guān)主管部門、壟斷行業(yè)的信心，甚至引發(fā)出全社會的信任危機(jī)。

三、壟斷行業(yè)高收入的原因分析

（一）非法律性原因

1.行政性壟斷。行政性壟斷的產(chǎn)生源自政府出于公共利益考慮的制度安排，中國的壟斷行業(yè)如電力、石油、交通運(yùn)輸?shù)却蠖际顷P(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，它們的生產(chǎn)經(jīng)營受國家政策保護(hù)，享有國家賦予的不同的壟斷地位。新中國成立初期，這些政策對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用。但是改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大和行業(yè)利益的強(qiáng)化，某些壟斷行業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展對各類資源的需求不斷增多的情況下，憑借其壟斷地位，大幅漲價，恣意收費(fèi)，攫取高額利潤。更為嚴(yán)重的是，在經(jīng)營成本降低或正常時，這些壟斷行業(yè)鴉雀無聲，而一旦經(jīng)營成本稍有提升，或者經(jīng)營不善出現(xiàn)虧損現(xiàn)象，他們馬上憑借壟斷地位，強(qiáng)硬把成本轉(zhuǎn)嫁到公眾身上，從而維護(hù)自己的高工資、高福利。

2.管理缺陷和分配秩序混亂。在國家對壟斷行業(yè)工資分配管理辦法中，沒有根據(jù)壟斷性行業(yè)和非壟斷行業(yè)的特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)別對待，在經(jīng)濟(jì)效益中沒有剔除壟斷性收益和政府優(yōu)惠政策帶來的收益部分，使大量本應(yīng)歸中央或地方政府所得的收益留在了壟斷行業(yè)內(nèi)部。以石油行業(yè)為例，中國的石油公司無償獲得了石油的開采權(quán)，使本來應(yīng)當(dāng)屬于全民的資源收益變成了石油公司的營業(yè)收入。從20世紀(jì)90年代中期以來，國有壟斷企業(yè)就不再向政府上繳利潤，這些利潤基本留在企業(yè)內(nèi)而成為其可自由支配的資金。在國家對社會財富的積累缺乏行之有效的監(jiān)管機(jī)制的情況下，國有壟斷企業(yè)不可避免地會給員工發(fā)放各種各樣的補(bǔ)助、獎金，從而帶來國有壟斷企業(yè)員工收入過高的現(xiàn)象。

（二）法律原因

1.規(guī)范自然壟斷行業(yè)的專門立法不完善?，F(xiàn)行產(chǎn)業(yè)方面的法律如《郵政法》、《電力法》等，大多帶有計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，大多是部門立法體制的產(chǎn)物，產(chǎn)業(yè)立法的目的是保護(hù)本部門、本行業(yè)的利益。這些法律沒有確立產(chǎn)業(yè)競爭的目標(biāo)，沒有把立法作為放松規(guī)制、引入競爭機(jī)制的舉措。法律的缺失，政府的監(jiān)管就難以到位[2]。

2.價格法并沒有被真正的貫徹?！秲r格法》雖然規(guī)定了價格聽證制度，但多數(shù)聽證只流于形式。真正的聽證應(yīng)該是將法院的庭審形式移植到行政程序上來，當(dāng)事人之間要有抗辯。這里沒有原告、被告，但是有不同利益主體?？赡苁切姓C(jī)構(gòu)直接對個體，也可能是行政機(jī)構(gòu)作為協(xié)調(diào)者來協(xié)調(diào)經(jīng)營者之間以及經(jīng)營者和消費(fèi)者之間的利益。當(dāng)二者利益發(fā)生沖突而且無法通過民事方法來解決時，將由“行政法官”根據(jù)利益相關(guān)人的舉證、抗辯即會議記錄作出裁決，得出聽證結(jié)果。它自始至終強(qiáng)調(diào)透明和公開，一次聽證證據(jù)不足，還可以二次聽證、三次聽證，最終一定要達(dá)到所追求的社會目標(biāo)：三方都滿意。而且，它應(yīng)該是真正聽取利益相關(guān)人員意見的聽證。但事實(shí)上，有些聽證會連通過聽證來接受人們意見的想法都沒有。

3.稅法不完善。當(dāng)前，稅收對調(diào)節(jié)功能尚未發(fā)揮到合理程度。個人所得稅起征點(diǎn)和稅率還有進(jìn)一步調(diào)整的必要；對于購置豪華住宅、名牌轎車、奢侈品以及高額遺產(chǎn)贈與等高消費(fèi)、高享受也無稅收調(diào)節(jié)的控制。

4.《反壟斷法》不完善。新出臺的《反壟斷法》沒有對自然壟斷做出明確性規(guī)范，而原先的草案中卻有體現(xiàn)出自然壟斷的條文。而且對行業(yè)壟斷只是作了非常模糊性的規(guī)定，《反壟斷法》一方面規(guī)定“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對其商品和服務(wù)的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)”，另一方面也明確“不得利用其控制地位或者專營專賣的地位損害消費(fèi)者利益”。應(yīng)當(dāng)說，《反壟斷法》對行政壟斷只是進(jìn)行有限制止，在實(shí)務(wù)中無法操作。

四、治理壟斷行業(yè)高收入的法律對策

（一）完善反壟斷法

反壟斷法中應(yīng)當(dāng)對自然壟斷作出相對明確的規(guī)范，例如采取以下措施：（1）明晰對自然壟斷行業(yè)進(jìn)行反壟斷規(guī)制的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。（2）由國務(wù)院反壟斷主管部門會同產(chǎn)業(yè)相關(guān)管理部門進(jìn)行自然壟斷行業(yè)進(jìn)行劃分，明晰自然壟斷行業(yè)范圍，防止邊緣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者通過各種途徑試圖將自己劃歸為自然壟斷行業(yè)。（3）會同產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門進(jìn)行自然壟斷行業(yè)競爭業(yè)務(wù)與非競爭業(yè)務(wù)的劃分。自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)并非全部具有不可競爭性，有的業(yè)務(wù)隨著各種因素的變化與影響也可以開展合理規(guī)模的競爭。（4）依法處理自然壟斷行業(yè)壟斷的豁免與豁免撤銷事項(xiàng)。

（二）完善壟斷行業(yè)部門立法

縱觀西方發(fā)達(dá)國家的公用企業(yè)改革的歷史，立法作為改革的先導(dǎo)，先立規(guī)矩再操作，已成為他們的改革經(jīng)驗(yàn)。如英國于1981年制定了《英國電信法》，1984年又制定了新《電信法》。在電力、煤氣和自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)也分別制定了《電力法》、《煤氣法》和《自來水法》。美國為放松交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，1976—1982年間，先后頒布了《鐵路復(fù)興與鐵路規(guī)制改革法》、《航空貨運(yùn)放松規(guī)制法》、《航空客運(yùn)放松規(guī)制法》、《汽車運(yùn)輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等。這些法律首先確立了公用企業(yè)改革的目標(biāo)是建立有效的競爭機(jī)制，促使公用企業(yè)提高效率，增進(jìn)全社會的福利。其次，法律明確了政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)限，以及規(guī)制的程序等操作規(guī)范，使得政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作有法可依。再次，法律規(guī)定了公用企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律義務(wù)。在從事公用企業(yè)的改革時，一定要注重事前立法，建立規(guī)范，才能使得中國的公用企業(yè)的改革沿著市場機(jī)制的軌道朝前發(fā)展。

（三）完善價格法中的聽證制度

要在嚴(yán)格執(zhí)行《價格法》價格聽證制度的同時，制定《壟斷性產(chǎn)品和服務(wù)信息公開法》，對價格聽證制度作出進(jìn)一步明確規(guī)范。例如，建立公開、透明的聽證程序，全方位接受社會監(jiān)督。在聽證會召開之前，應(yīng)向社會公示聽證會的時間、地點(diǎn)、內(nèi)容、方式；公布調(diào)價方案及其理由；公開征詢聽證議題，參考民意進(jìn)行修訂；公開選拔聽證代表，保證其能作好充分準(zhǔn)備。在聽證過程中，應(yīng)由新聞媒體全程報道、現(xiàn)場直播，讓公眾依法行使監(jiān)督權(quán)。會議結(jié)束后，應(yīng)公布聽證意見的取舍結(jié)果和理由。對于消費(fèi)者代表在會上所提重要的未被采納的意見，由有關(guān)部門作出合理解釋，公開反饋。加強(qiáng)成本監(jiān)審工作，強(qiáng)化違法責(zé)任追究。價格主管部門應(yīng)建立長期的成本監(jiān)測機(jī)制和價格管理數(shù)據(jù)庫，掌握主要行業(yè)的有關(guān)信息，避免過分依賴企業(yè)單方提供的成本資料；由價格主管部門對申請人提供的資料實(shí)施強(qiáng)制評審，提高價格聽證資料的可信度；對于成本一時難以理清、又想調(diào)價的行業(yè)，由價格主管部門進(jìn)行為期一年的成本監(jiān)控，以獲取有效的成本信息；對評審機(jī)構(gòu)出具虛假評審報告、申請人提供虛假材料的行為，強(qiáng)化責(zé)任追究制度，給予更為嚴(yán)厲的懲處。

（四）完善稅法

1.要完善個人所得稅法。應(yīng)加強(qiáng)對壟斷行業(yè)個人所得稅征收的監(jiān)管，壟斷行業(yè)的收入分配方案、收入總量、工資標(biāo)準(zhǔn)等，均應(yīng)納入國家有關(guān)部門的監(jiān)督管理之中，并建立行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制及行業(yè)外揭發(fā)檢舉制度。特別是要重點(diǎn)規(guī)范中高層管理人員收入水平，對于高層管理者可以按照和績效掛鉤原則合理確定年薪，而對于中層管理人員和一般職工全部參考社會平均工資確立工資水平。適時清理整頓工資外收入，為進(jìn)行合理的稅收打下基礎(chǔ)。

2.要征收資源附加稅。自然壟斷行業(yè)占有的是國家資源，這是他們的先天優(yōu)勢，所以理應(yīng)對這些行業(yè)征收一定的資源附加稅以補(bǔ)貼其他產(chǎn)業(yè)。這樣可以將企業(yè)的高利潤轉(zhuǎn)變?yōu)閲业呢斦杖搿?/p>

（五）完善能源立法

完善能源立法、禁止壟斷行業(yè)的能源福利也是控制壟斷行業(yè)高收入的一個重要措施。例如，河北省人大常委會日前通過一項(xiàng)新的地方立法——《河北省節(jié)約能源條例》，其中最引人注目的規(guī)定就是，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)把節(jié)能降耗納入社會發(fā)展統(tǒng)計、評價考核體系；同時堅決叫停“能源福利”。

（六）完善外資立法

中國的現(xiàn)行相關(guān)外資立法禁止外資進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，這在一定程度上窒息著自然壟斷行業(yè)的活力。如果以引入外來資本作為戰(zhàn)略投資者，形成“聯(lián)合持股”，允許他們參與經(jīng)營，便產(chǎn)生加強(qiáng)成本控制的動力以控制壟斷行業(yè)的收入過高。

參考文獻(xiàn)：

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The Legal Regulations Analysis of High-income in Monopoly Industries

CAO Xue

（College of Humanities and Social Sciences， Nanjing Agricultural University， Nanjing210095， China）

Abstract： In China， the monopoly industries of high-income problem has become the focus of society， the monopoly trades exacerbated the high-income inequality in income distribution， the impact of social harmony， interfering with rational distribution of resources and suppress social development momentum. Should be taken to improve the anti-monopoly law， improve the price law in the hearing system， and improve the individual income tax law and so on， to restrict the monopoly industry monopoly profits and monopoly high-income earners.

Key words：monopoly industries；high-income；anti-monopoly；law regulation

[責(zé)任編輯陳麗敏]