提高中國縣鄉(xiāng)財政收支能力的思考

摘要：縣鄉(xiāng)財政狀況的好與壞，對發(fā)展縣域經(jīng)濟、推進新農(nóng)村建設以及擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長具有舉足輕重的作用。但由于歷史背景、自然稟賦、經(jīng)濟政策等方面的因素，致使中國目前縣鄉(xiāng)財政還存在負擔沉重、財力不足、收支不平衡、總體實力弱等諸多問題。國家必須通過制度設計、政策支持和體制創(chuàng)新等手段從根源上解決中國縣鄉(xiāng)財政困難的現(xiàn)狀，著力提高縣鄉(xiāng)財政收支能力，為實現(xiàn)國家經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)以及可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的財政基礎。

關鍵詞：縣鄉(xiāng)財政；財政收支；轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：F810.4文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2009）10－0011－02

近年來，中國縣鄉(xiāng)財政困難較大，已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。縣鄉(xiāng)財政能否走出困境，關系到中國公共財政的振興和國家政權(quán)的穩(wěn)定，關系到中國經(jīng)濟能否快速健康發(fā)展，關系到中國全面建設小康社會的目標能否如期實現(xiàn)。

一、中國縣鄉(xiāng)財政收支的現(xiàn)狀

1.縣鄉(xiāng)財政負擔沉重

在地方財政層面上，縣鄉(xiāng)財政作為國家財政體系中的重要組成部分，擔負著基層政府籌集資金、分配財力，保證基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的重要職能，縣鄉(xiāng)兩級政府擔負著為占全國大多數(shù)的農(nóng)村居民提供基本公共產(chǎn)品和公共服務的職責，包括一般行政管理、農(nóng)村義務教育、社會福利、公共安全、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設等。1999 年以來，中國先后四次出臺政策上調(diào)了干部職工工資，同時按照政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)、科技、教育支出要求按超出同期財政增長比例增加，使縣鄉(xiāng)財政中農(nóng)業(yè)、科技、教育支出基數(shù)越滾越大。此外，雖然大多數(shù)的三農(nóng)支出是由中央和地方共同承擔的，且近幾年國家財政用于三農(nóng)資金的比重逐年提高，但地方財政仍然需要配套負擔了支農(nóng)支出中的大部分份額，其中在很多支出項目中，地方的負擔比例要高于中央，這也客觀上加大了地方政府的財政支出壓力。

2.縣鄉(xiāng)財政自有財力不足

縣鄉(xiāng)財政來源單一，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的比重較大，在實行稅費改革后全國許多縣鄉(xiāng)明顯感覺到財政收入緊張。目前中國許多縣域經(jīng)濟缺少充滿活力、市場前景廣闊的支柱產(chǎn)業(yè)，民營經(jīng)濟比重低，經(jīng)濟增長緩慢，經(jīng)濟總量小，財政收入以農(nóng)業(yè)收入為主，這就從根本上決定了縣鄉(xiāng)財政收入總量必然減少。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政收入中農(nóng)業(yè)稅收入占有相當大的比重，越是財政困難的地方，農(nóng)業(yè)稅占的比重越大。在中國取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉以外的契稅后，縣鄉(xiāng)的財政收入情況更加緊張。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入只有幾十萬，乃至十幾萬，主要靠上級財政轉(zhuǎn)移支付過日子。

3.縣鄉(xiāng)財政收入比重占地方財政收入比重減少

1994年以來，省級財政收入占地方財政收入總額的比重由17.1%提高到2005年的24.8%，平均每年提高0.63個百分點；縣鄉(xiāng)財政收入占地方財政收入的比重則由1994年的41.8%下降到2005年的38.6%，平均每年下降0.27個百分點。

二、縣鄉(xiāng)財政收支困難的成因分析

通過上述對中國縣鄉(xiāng)財政現(xiàn)狀的分析，可以看出中國縣鄉(xiāng)財政在運行過程中存在著困難和問題，尤其是隨著農(nóng)村稅費改革進程的加快和農(nóng)業(yè)稅的取消，縣鄉(xiāng)財政運行的很多困難和問題全面表現(xiàn)出來?？h鄉(xiāng)財政困難原因是多方面的：

1.縣鄉(xiāng)經(jīng)濟基礎薄弱

中國縣鄉(xiāng)財政困難的根本原因是縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢，造成縣鄉(xiāng)財政實力不強，特別是中西部欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)尤為突出：一是工業(yè)支撐不強。中國縣鄉(xiāng)缺少投資規(guī)模大、科技含量高、市場前景好、經(jīng)濟效益高、稅收貢獻多的工業(yè)企業(yè)；二是農(nóng)業(yè)基礎不穩(wěn)。中國縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)基礎設施建設滯后，抵御自然災害的能力不強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢，綠色、優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)業(yè)規(guī)模小，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動能力弱，農(nóng)民增收的步伐緩慢；三是三產(chǎn)結(jié)構(gòu)不優(yōu)。低層次的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)中國縣域經(jīng)濟的基礎地位，占當?shù)谿DP 的比重相對較大，特別是房地產(chǎn)、信息、現(xiàn)代物流、旅游、金融、保險、教育、中介咨詢、社會服務等新興的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，對縣鄉(xiāng)財政的貢獻作用很弱。

2.縣鄉(xiāng)政府財權(quán)和事權(quán)不匹配

分稅制改革后，財權(quán)層層上收，事權(quán)級級下放，縣鄉(xiāng)基層政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，導致了縣鄉(xiāng)基層財政在政策變革中的弱勢地位。在現(xiàn)行財政體制下，縣鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)劃分不合理，承擔了許多應該由上級政府承擔的職責。財力層層向上集中，職能和支出責任卻不斷下放，而且下放的通常是剛性強、支出大的事項，還經(jīng)常出現(xiàn)上面出政策、下面出資金的增支減收情況，使地方支出責任加大。

3.上級政府對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范具體表現(xiàn)為：一是轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)不合理。建立在基數(shù)法的基礎上的稅收返還和體制補助客觀上仍然延續(xù)并擴大了既得利益格局，沒有起到均衡各地區(qū)人均財政支出差距和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的均等化效果，反而擴大了相對差距，使得財政困難的縣鄉(xiāng)長期處于不利地位。二是轉(zhuǎn)移支付制度不合理?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是中央政府將轉(zhuǎn)移支付資金經(jīng)過省政府、市政府的渠道撥付給縣鄉(xiāng)基層政府，撥付資金鏈條的加長，影響資金的使用效率，對轉(zhuǎn)移支付資金缺乏有效的監(jiān)督約束機制。

三、提高縣鄉(xiāng)財政收支能力的政策建議

緩解縣鄉(xiāng)財政困難，是各級政府和財政部門在新農(nóng)村建設中必須認真研究和著力解決的問題。“郡縣治，天下安”，這關系到國家財政的振興和國家政權(quán)的穩(wěn)定，關系到經(jīng)濟能否持續(xù)快速發(fā)展，關系到小康社會能否如期實現(xiàn)。

1.發(fā)展縣域經(jīng)濟，加強財源建設，增加財政收入

經(jīng)濟決定財政，解決中國縣鄉(xiāng)財政困難的根本途徑在于發(fā)展縣域經(jīng)濟，壯大財源。首先，把三農(nóng)工作作為工作的重中之重，著眼于增加農(nóng)民收入，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，加強各級財政對農(nóng)業(yè)基礎設施的投入力度，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎，優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)，突出發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；其次，重點發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，尤其是進一步加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持力度，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，依托資源優(yōu)勢，壯大主導產(chǎn)業(yè)，實施項目牽動，擴大縣域經(jīng)濟總量；第三，搞好招商引資，加快經(jīng)濟外向化。堅持“引進來”和“走出去”相結(jié)合，加快推進外向型經(jīng)濟發(fā)展，增強縣域經(jīng)濟活力；最后，要抓住加快小城鎮(zhèn)建設的機會發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民的購買力，搞活農(nóng)村市場。

2.提高縣鄉(xiāng)財政收支質(zhì)量

（1）強化收入征管。認真貫徹執(zhí)行《稅收征管法》，收入征管要體現(xiàn)公平稅負，鼓勵競爭和應收盡收的原則，嚴格依法辦事，堅持依法征管，既嚴厲打擊偷、逃、騙稅行為，杜絕“跑、冒、滴、漏”，確保應收盡收。

（2）加強支出預算管理。要實行部門預算，提高預算的透明度；要實行綜合預算，提高預算的完整性；加強對預算外資金的監(jiān)管，把預算內(nèi)資金和預算外資金都納入財政預算管理，捆起來統(tǒng)一使用，增強財政預算的統(tǒng)一性；要實行零基預算，提高預算的準確性；要實行國庫單一賬戶制度，提高財政資金使用效率。

（3）完善政府采購制度。政府采購應最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優(yōu)、公正；要逐步拓寬政府采購范圍，包括使用財政資金購買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務；要切實搞好政府的采購招標工作，注重把競爭機制引入招標中。

（4）調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財政投資要逐步退出一般競爭性投資項目，集中財力支持基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)及高新技術產(chǎn)業(yè)，以充分發(fā)揮財政政策在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的重要作用。

3.改革完善財政體制，規(guī)范完善轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)移支付

一是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍和層次，劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，科學界定縣鄉(xiāng)政府的職能定位，逐步改變縣鄉(xiāng)政府過多地承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀（陳榮佳，2007）。進一步加大中央和省一級的財政投入，相應減輕地方政府的支出負擔，提高農(nóng)村基本公共產(chǎn)品財力的均等化程度；二是明確縣鄉(xiāng)兩級政府的事權(quán)。對于城鄉(xiāng)基礎設施建設、交通建設、水利建設等事權(quán)，原則上應按受益范圍確定管理對象，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目事權(quán)主要劃歸縣管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)項目事權(quán)主要劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；三是完善轉(zhuǎn)移支付辦法，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為，盡量減少轉(zhuǎn)移支付過程中的隨意性和盲目性，增強透明度，體現(xiàn)政策導向，合并一些具有一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的補助項目，提高具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付比重，清理專項轉(zhuǎn)移支付項目，改革現(xiàn)行專項補助辦法，實事求是地確定和降低財政困難縣鄉(xiāng)的配套資金比例，甚至免除地方配套。

4.推行“省直管縣”體制改革。通過減少財政管理層次，省級財政可以將收支劃分、體制補助基數(shù)、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、專項資金補助等工作直接部署到縣，方便從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監(jiān)督，促進縣級財政科學、合理地安排預算，調(diào)動縣鄉(xiāng)財政組織收入的積極性，提高財政支出的效率，有力地促進縣鄉(xiāng)加快自身發(fā)展。此外，在縣鄉(xiāng)政府層面，大力推行和完善“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”改革。

5.實施控編減員增效

加強縣鄉(xiāng)政府的人事編制管理，建立規(guī)范的管理辦法。要繼續(xù)有效地精簡機構(gòu)，減少縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員。對一些職能弱化、重疊設置的縣鄉(xiāng)部門和機構(gòu)要進行撤并，對一些從事經(jīng)營性和競爭性行業(yè)的部門單位要使之盡快與縣鄉(xiāng)財政脫鉤。要利用各種途徑和有效載體分流縣鄉(xiāng)在職機關干部職工，盡量減少財政供養(yǎng)人口，對超編人員，縣鄉(xiāng)政府可采取按比例逐年消化的辦法，堅決防止反彈。

參考文獻：

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[責任編輯吳高君]