試論漢江堤防管理的可持續(xù)發(fā)展

摘 要 根據(jù)水利部《水利T程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》，湖北省水利廳結(jié)合全省河道堤防管理實(shí)際，提出了構(gòu)建“平安堤防、生態(tài)堤防、和諧堤防、現(xiàn)代堤防、法制堤防和可持續(xù)發(fā)展堤防的目標(biāo)。作為基層堤防管理單位，如何按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，市時(shí)度勢(shì)，加決改革，努力建設(shè)可持續(xù)發(fā)展堤防，筆者結(jié)合漢江天門(mén)堤防管理實(shí)際，進(jìn)行了較深入的探討。

關(guān)鍵詞 漢江堤防；管理改革探討

中圖分類(lèi)號(hào)TV871 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1673—9671—(2009)122—0092—01

1 堤防基本管理情況

漢江天門(mén)堤段全長(zhǎng)137.7公里，其中遙堤15.8公里，干堤121.9公里。上起沙洋橋頭，下止?jié)h川杜公河。沿江有險(xiǎn)工程段55處，其中護(hù)岸險(xiǎn)工29處，全長(zhǎng)38，論里，占堤防全長(zhǎng)28％?，F(xiàn)有干部職工230人，其中在職人員192人，退休人員38人。

近幾年來(lái)，天門(mén)分局按照省漢江局的總體部署，在地方黨委、政府的大力支持下，把握機(jī)遇，銳意進(jìn)取，不斷推進(jìn)堤防管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，堤防管理水平有了較大的進(jìn)步。一是通過(guò)“以錢(qián)養(yǎng)事、做事給錢(qián)，每月考評(píng)、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)”，使“以錢(qián)養(yǎng)事”這一理念為干部職工所接受，職工上堤管堤，自己動(dòng)手養(yǎng)護(hù)成為一種自覺(jué)行為。二是通過(guò)“聯(lián)營(yíng)造林，承包管理”，大大提高了堤防林地的經(jīng)營(yíng)效益。三是通過(guò)大規(guī)模的庭院建設(shè)。極大改善了基層管理段的工作、生活條件，穩(wěn)定了基層職工隊(duì)伍，提升了單位的形象。但離省水利廳構(gòu)建“平安堤防、生態(tài)堤防和可持續(xù)發(fā)展堤防”的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)。

2 堤防管理面臨的問(wèn)題及原因

1)人員結(jié)構(gòu)不合理，改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。分局現(xiàn)有在崗職工192人，其中40歲以上的職工有117人，30歲40歲的有53人，30歲以下的只有22人。40歲以上職工占在崗職工的60％。按現(xiàn)行的事業(yè)單位人員招聘辦法，只有防洪治河、水利工程相關(guān)專(zhuān)業(yè)的應(yīng)屆本科生才有資格報(bào)考，但由于工資待遇偏低，發(fā)展前景的局限，堤防基層單位現(xiàn)有崗位對(duì)高素質(zhì)人才缺少吸引力，即使招進(jìn)來(lái)也要不愿下基層，造成招了人，留不住人的局面。目前分局人員年齡層次已出現(xiàn)了斷層，工程管理人員呈現(xiàn)出青黃不接的局面，不出10年，人員更加老化，情況會(huì)更嚴(yán)重。職工素質(zhì)偏低，專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量薄弱成為堤防工程管理發(fā)展的一大“瓶頸”，勞動(dòng)型人員多，知識(shí)型人才少，難以適應(yīng)水管體制改革的需要。2005年以來(lái)，分局把握隨岳高速、漢宜鐵路等跨堤跨河工程建設(shè)有利時(shí)機(jī)，開(kāi)展補(bǔ)償工程共建，干部職工動(dòng)手搞建設(shè)，分局經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有了好轉(zhuǎn)。使得一些同志認(rèn)為，現(xiàn)在單位有些錢(qián)了，且被定編為“純公益性事業(yè)單位”，不愁基本工資發(fā)不出來(lái)，以至思想上因循守舊，不思進(jìn)取。突出表現(xiàn)在水利綜合經(jīng)營(yíng)工作力度不大，積極性不高，職工福利待遇偏低。 2)工程管理不規(guī)范，堤防安全存在隱患。隨著漢江流域經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快，漢江河道內(nèi)跨堤涉河的輸電(纜)線、油氣管道、公路(鐵路)大橋地質(zhì)鉆探、取排水口等非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的增多，漢江河道開(kāi)始出現(xiàn)河床演變、護(hù)岸崩潰、堤身裂縫、水土流失、水質(zhì)污染等嚴(yán)重危及堤防和飲水安全的問(wèn)題。主要存在施工單位不按規(guī)定程序報(bào)批，施工管理不夠規(guī)范，施工過(guò)程中監(jiān)管困難，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后遺留問(wèn)題多，運(yùn)行管理缺位等，嚴(yán)重影響河道堤防安全。河道內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，往往是國(guó)家投資、地方政府集資、招商引資或招投標(biāo)爭(zhēng)來(lái)的重點(diǎn)項(xiàng)目，比如西氣東輸穿堤跨河管線、漢宜鐵路大橋、隨岳高速公路等。項(xiàng)目建設(shè)單位往往認(rèn)為自己承建的是重點(diǎn)工程，有上級(jí)或地方政府的支持，河道管理機(jī)關(guān)在巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違章、違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行制止時(shí)，建設(shè)單位就會(huì)直接找上級(jí)或地方領(lǐng)導(dǎo)，反映建設(shè)項(xiàng)目工期緊、任務(wù)重、困難多等情況，需要上級(jí)或當(dāng)?shù)卣雒鎱f(xié)調(diào)，如此一來(lái)，就會(huì)出現(xiàn)行政干預(yù)水工程管理和水行政執(zhí)法問(wèn)題。 3)自身潛力發(fā)揮不夠，水土資源利用滯后。一是堤林效益不高。按照分局的設(shè)想，開(kāi)發(fā)提防林地資源分三步走，首先是爭(zhēng)取地方黨委、政府的大力支持，收回林地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)；其次，利用和吸納社會(huì)力量，由分局出林地、管理和服務(wù)，社會(huì)力量出資金、技術(shù)，實(shí)行“聯(lián)營(yíng)造林，承包管理”；其三，實(shí)行完全意義上的“自主經(jīng)營(yíng)”，由分局內(nèi)部集體和職工個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)。但就目前而言，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)的條件還不成熟，主要是地方勢(shì)力的影響和干擾。長(zhǎng)期以來(lái)，沿堤村民“靠堤吃堤”的思想根深蒂固，對(duì)堤防林地的管理權(quán)屬存在模糊認(rèn)識(shí)，錯(cuò)誤認(rèn)為沿堤林土地是他們的，以至在有的堤段被侵占。二是水土資源利用不大。90年代末雖然分局在多寶辦了一個(gè)水廠，但由于管理水平不高，效益較差。2000年后分局根據(jù)省水利廳批準(zhǔn)通過(guò)《漢江采砂規(guī)劃》和沿堤建設(shè)的需要，開(kāi)始了河道外灘的砂土資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)，但由于目前采砂規(guī)劃只劃定了采鐵砂的采區(qū)，沒(méi)有明確采沙土的采區(qū)，而沿堤大型建設(shè)和村鎮(zhèn)建設(shè)以及村民需要河道沙土成日趨增長(zhǎng)之勢(shì)，我們面臨著需求和管理的“兩難”，一方面市場(chǎng)需求強(qiáng)烈，一方面需要開(kāi)發(fā)利用，而另一方面我們由于采砂許可不能正常辦證十分為難。

4)堤防維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。管養(yǎng)分離不到位。從2005年開(kāi)始，分局按照省漢江局的部署，轉(zhuǎn)換堤防管理養(yǎng)護(hù)機(jī)制，實(shí)行職工上堤管堤。把日常維修養(yǎng)護(hù)工作量化到每個(gè)職工，嚴(yán)格進(jìn)行月檢月評(píng)，工資獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。這可以說(shuō)是完成了分局堤防管理史上的一次重大變革，有力地推動(dòng)了河道堤防管理工作。但相比之下，上級(jí)下拔的堤防維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)卻在逐步減少，給開(kāi)展堤防管養(yǎng)工作造成了很大的難度。經(jīng)費(fèi)省，人員少，工作難度大，以至于堤防管理工作靠突擊，難以做到經(jīng)常抓、常年管，實(shí)行管養(yǎng)分離還是一句空話。目前這種管、養(yǎng)一體的現(xiàn)狀，使得“月檢月評(píng)”實(shí)際上是分局內(nèi)部自己養(yǎng)護(hù)自己監(jiān)督，不利于規(guī)范化、高標(biāo)準(zhǔn)的管理。

3 堤防管理可持續(xù)發(fā)展對(duì)策

1)持續(xù)推行堤防目標(biāo)管理。一是繼續(xù)推行堤防目標(biāo)責(zé)任制，針對(duì)分局堤防涵閘工程現(xiàn)狀，依據(jù)堤防管理規(guī)范制定一系列整改措施，把目標(biāo)管理措施進(jìn)一步細(xì)化，分局與管理段、管理段與職工層層簽定責(zé)任狀。實(shí)行“以錢(qián)養(yǎng)事，做事給錢(qián)，每月考核獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)”的運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行分局領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)人員掛點(diǎn)包片，各段職工人人有責(zé)任堤段，工資與績(jī)效掛鉤。二是繼續(xù)完善堤防管理考評(píng)制度，要根據(jù)湖北省河道管理局《河道堤防(涵閘)工程管理考評(píng)辦法》，對(duì)分局堤防管理責(zé)任每月考核評(píng)分，年終獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。三是狠抓堤防工程日常管理_T作，開(kāi)展經(jīng)常性的堤面平整、堤防除雜養(yǎng)護(hù)、上下坡路修整，攔車(chē)卡和標(biāo)牌的維護(hù)，以及“兩林”的翻耕。促進(jìn)堤防工程形象的整體提升，爭(zhēng)取達(dá)到匡I家一級(jí)堤防標(biāo)準(zhǔn)。

2)嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)法監(jiān)管。根據(jù)《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》、《水土保持法》和《行政許可法》等法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，漢江河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的審批是省水行政主管部門(mén)委托授權(quán)行使的行政許可初審職能，分局工管科和水政大隊(duì)?wèi)?yīng)將轄區(qū)內(nèi)跨堤涉河的各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目的管理作為工作重點(diǎn)來(lái)抓，嚴(yán)格依法審批河道各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目。要本著“支持流域經(jīng)濟(jì)建設(shè)與確保河道行洪安全相結(jié)合”的原則，依據(jù)《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)以及河道建設(shè)項(xiàng)目審批有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格審查河道建設(shè)項(xiàng)目審批的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格審查建設(shè)項(xiàng)目是否符合流域規(guī)劃和防洪標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目防洪措施是否可行，是否有《洪水影響評(píng)估報(bào)告書(shū)》和《水土保持方案報(bào)告書(shū)》，是否影響河道行洪、水工程安全和河道合法權(quán)益等。對(duì)符合審批條件的，按管理權(quán)限及時(shí)上報(bào)審批，對(duì)不符合有關(guān)規(guī)定或者違法違章施工的，堅(jiān)決予以制止和依法查處。把好“三關(guān)”，搞好“三查”，即項(xiàng)目開(kāi)工關(guān)、施工監(jiān)督關(guān)、竣工驗(yàn)收關(guān)；事前審查、事中檢查、事后督查。使河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)納入規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。 3)大力發(fā)展水利綜合經(jīng)營(yíng)。首先要不斷解放思想，拓寬發(fā)展思路，由單純的工程管理向工程設(shè)施、河道水域、岸線資源等全方位發(fā)展轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮和挖掘堤防林業(yè)、土地等堤防資源的優(yōu)勢(shì)和潛力，辦水廠、辦沙廠、辦林場(chǎng)，辦“小糧田、小菜園、小豬圈、小雞舍、小魚(yú)池”等小型種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目，在“聯(lián)營(yíng)造林，承包管理”的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)堤林自主經(jīng)營(yíng)，不斷提高堤防林地經(jīng)營(yíng)效益。其次要徹底破除“我們是純公益性事業(yè)單位，不需要搞水利經(jīng)濟(jì)”的思想誤區(qū)，切實(shí)加強(qiáng)水利綜合經(jīng)營(yíng)工作。要改進(jìn)水利經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)制度。向基層傾斜，向一線職工傾斜，努力增加職工收入，調(diào)動(dòng)職工綜合經(jīng)營(yíng)的積極性，努力增強(qiáng)堤防可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。 4)穩(wěn)妥推行堤防管養(yǎng)分離。天門(mén)分局推行管養(yǎng)分離試點(diǎn)，應(yīng)該說(shuō)在思想、觀念上已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)和準(zhǔn)備。2003～2005年間曾經(jīng)試運(yùn)行的堤防養(yǎng)護(hù)工程公司，使得分局對(duì)堤防專(zhuān)業(yè)維護(hù)有了初步的認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，要結(jié)合堤防管理的實(shí)際，借鑒其他兄弟單位的成功經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行試點(diǎn)，由點(diǎn)到面逐步展開(kāi)。其基本框架：一是組建專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。把維修養(yǎng)護(hù)的職能和人員從管理機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)，組建成專(zhuān)業(yè)化的、具有獨(dú)立法人地位的養(yǎng)護(hù)企業(yè)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)工程管養(yǎng)的市場(chǎng)化、社會(huì)化和專(zhuān)業(yè)化。二是明確管理形式。根據(jù)維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)的大小，每年年初與養(yǎng)護(hù)單位簽訂維修養(yǎng)護(hù)合同，明確所轄堤段工程管理的目標(biāo)和要求，實(shí)行項(xiàng)目責(zé)任制或承包責(zé)任制。三是落實(shí)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。日常維修養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用由分局根據(jù)維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)的大小，結(jié)合其管理職責(zé)、管護(hù)要求、往年維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用及上級(jí)投資比例確定，促使走出一條以堤養(yǎng)堤的新路。 5)強(qiáng)化堤防科學(xué)管理水平。一是要乘南水北調(diào)漢江中下游整治的機(jī)遇，加大堤防技術(shù)設(shè)備的更新改造；二是要引進(jìn)水利工程管理人才，并鼓勵(lì)職工到大專(zhuān)院校深造，加強(qiáng)在崗職工技術(shù)培訓(xùn)，全面提高技術(shù)管理水平。三是建立健全管理激勵(lì)機(jī)制。推行競(jìng)崗、輪崗制度，試行末尾淘汰制。試行技術(shù)崗位津貼，充分體現(xiàn)“有為就有位”、“有技術(shù)就有價(jià)值”，讓想干事、能干事、干大事的人有成就感和榮譽(yù)感，努力增強(qiáng)全體干部職工的危機(jī)感、責(zé)任感和使命感，不斷提升堤防工程管理水平，促進(jìn)漢江堤防事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。