論土地征收中的知情權(quán)保護(hù)

摘要: 知情權(quán)是公民依法所享有的對于國家機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)要求公開信息的權(quán)利，以及在法律不禁止的范圍內(nèi)不受妨害地獲得各類信息的自由。對土地征收過程中農(nóng)民權(quán)益的保障而言，知情權(quán)具有基礎(chǔ)地位和特殊性價(jià)值。但現(xiàn)行土地征收征用制度的缺陷和農(nóng)民自身知識、能力不足，導(dǎo)致農(nóng)民知情權(quán)不能得到充分的保障?？赏ㄟ^法律拓寬農(nóng)民知情的范圍、完善與知情有關(guān)的公告與聽證制度，并采取措施保障知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞: 土地征收知情權(quán)種類缺陷

中國作為農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的國家，農(nóng)民問題是中國工業(yè)化和現(xiàn)代化雙重轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的最迫切需要解決的問題。農(nóng)民問題的核心在于農(nóng)民權(quán)益問題，而農(nóng)民權(quán)益首要的是土地利益。作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)資料，土地是農(nóng)民最主要的收益來源。但隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民土地以各種形式被征收。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年30年間征占耕地將超過5450萬畝，從而產(chǎn)生至少8000萬失地農(nóng)民。由于現(xiàn)行土地征收征用制度的不完善，在實(shí)際征地過程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的情況屢見不鮮，由此引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出。完善土地征收制度、保障農(nóng)民土地權(quán)益已成為影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制約和諧社會構(gòu)建的社會熱點(diǎn)問題。在這個(gè)問題中，農(nóng)民知情權(quán)保障是具有基礎(chǔ)地位和特殊性的一環(huán)，因此，從知情權(quán)的保障入手維護(hù)土地征收中農(nóng)民的權(quán)益，使土地征收循著法治化的道路發(fā)展。

一、土地征收中知情權(quán)的種類

知情權(quán)又稱為知的權(quán)利、知悉權(quán)、資訊權(quán)、信息權(quán)或了解權(quán)，知情權(quán)作為政治民主化的一種必然要求和結(jié)果，是公民知悉、獲取信息的自由與權(quán)利。在土地征收中，被征地的農(nóng)民享有的知情權(quán)主要有如下三種:

(一)預(yù)征知情權(quán)

預(yù)征知情權(quán)指的是行政機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備實(shí)施征地之前應(yīng)當(dāng)將與征地有關(guān)的事實(shí)告知被征地農(nóng)民。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定:“在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民”，據(jù)此行政機(jī)關(guān)在征地之前應(yīng)將下列信息告知被征地農(nóng)民:(1)被征地土地的用途(征收后的用途);(2)被征土地的位置;(3)此次實(shí)施征地初步擬訂的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);(4)對被征地農(nóng)民的安置途徑。

(二)批復(fù)結(jié)果知情權(quán)

批復(fù)結(jié)果知情權(quán)，在征地過程中具體體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在征地報(bào)批文件經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)將批復(fù)的有關(guān)內(nèi)容對被征地農(nóng)民公告。實(shí)施公告的主體為市縣人民政府，公告期限為收到批復(fù)文件后10日內(nèi)，公告地點(diǎn)為被征土地所在的村、組，征收鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地的，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所在地公告。公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:(1)征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，(2)征地批準(zhǔn)文件文號，(3)批準(zhǔn)的時(shí)間，(4)批準(zhǔn)的用途，(5)被征土地的所有權(quán)人，(6)被征土地的位置，(7)被征土地地類，(8)被征土地面積，(9)對被征地農(nóng)民的安置途徑，(10)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，(11)被征地農(nóng)民辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀牡攸c(diǎn)和時(shí)間。

征地批復(fù)下達(dá)標(biāo)志著征地進(jìn)入正式實(shí)施階段，法律對被征地農(nóng)民在此階段享有的權(quán)利作出了明確的規(guī)定，要比批復(fù)下達(dá)之前享有的權(quán)利更為具體，如果被征地農(nóng)民的這些權(quán)利受到侵犯，完全可以通過現(xiàn)有的法律程序來維護(hù)自己的權(quán)益。

(三)土地補(bǔ)償知情權(quán)

土地補(bǔ)償知情權(quán)表現(xiàn)為征地前的知情權(quán)和征地后的知情權(quán)。在征地依法報(bào)批前，征地組織機(jī)關(guān)要擬公告，將征用土地的位置、地類、面積，安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式等相關(guān)事宜告知被征地農(nóng)民;同時(shí)，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證，聽取被征地農(nóng)戶意見，這是征地之前被征地農(nóng)民的享有的知情權(quán)。

按照《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定批準(zhǔn)征地之后進(jìn)行“兩公告”是征地后的知情權(quán)。被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征用土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，該公告應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容:(1)征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途;(2)被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積;(3)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑;(4)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日內(nèi)以被征用土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告，該公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:(1)本集體經(jīng)濟(jì)組織被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量;(2)土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式;(3)安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式;(4)地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式;(5)農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑;(6)其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。

還有一種土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的知情權(quán)，即區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(區(qū)片綜合地價(jià))或者統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。雖然該標(biāo)準(zhǔn)沒有廣泛制定并實(shí)施，但是屬于農(nóng)民知情權(quán)的范疇，行政機(jī)關(guān)在制定這些標(biāo)準(zhǔn)前也需要進(jìn)行廣泛的調(diào)查和聽證，并將結(jié)果公布。

二、土地征收中知情權(quán)存在的缺陷

(一)預(yù)征知情權(quán)缺失

在實(shí)際征地過程中，行政機(jī)關(guān)出于多種原因考慮，往往不愿及時(shí)將征地信息告知被征地農(nóng)民，有的甚至在有關(guān)征地批復(fù)下達(dá)以后，被征地農(nóng)民還不知道征地的用途與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。越是如此，被征地農(nóng)民越是疑問重重，反而增加了政府的工作壓力。

另外，就我國相關(guān)立法來看，這種前置性的征地目的性考量權(quán)卻只賦予了政府機(jī)關(guān)。根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》及《征用土地公告辦法》的規(guī)定，國家征收的土地依照法定程序批準(zhǔn)后，由被征地所在地市、縣政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征地用途、范圍、面積及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜扔枰怨?。被征地的所有?quán)人、使用權(quán)人在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到土地行政主管部門辦理補(bǔ)償?shù)怯洝Ｓ纱丝梢钥闯?第一，征地僅僅需要政府通過審批加以確認(rèn)，農(nóng)民完全處于不知情的狀態(tài);第二，政府批準(zhǔn)后的公告，目的僅在于要被征地農(nóng)民配合權(quán)利登記。

因此，如果有關(guān)政府機(jī)關(guān)在實(shí)施征地過程中能充分尊重被征地農(nóng)民的權(quán)利，那么國家的征地工作就會變得更加和諧順暢。

(二)補(bǔ)償知情權(quán)流于形式

法律規(guī)定，土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案。方案確定后，對補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額對象和方式等予以公告，聽取被征地的集體和農(nóng)民的意見。在此環(huán)節(jié)包含了公告和聽取農(nóng)民意見兩種信息溝通方式。公告對于多為初中文化水平的農(nóng)民來說，其了解知悉受到很大局限，進(jìn)而直接影響農(nóng)民意見的形成和表達(dá)。農(nóng)民甚至根本無法就補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、具體操作是否合理合法提出有意義的意見，從而使所謂的“聽取意見”流于形式。這種補(bǔ)償安置方案公告最大的功能僅僅在于通知被征地者到指定地點(diǎn)領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)用，過期責(zé)任自負(fù)。

(三)知情權(quán)救濟(jì)制度保障的缺乏

在僅有的公告和聽取意見的制度安排上，其實(shí)現(xiàn)亦缺乏保障。對于未依法進(jìn)行征地公告或補(bǔ)償安置方案公告的，《征用土地公告辦法》規(guī)定，被征地集體和農(nóng)民以及其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。但是，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民拒絕辦理手續(xù)引發(fā)爭議的，既不會影響征地的效力，又不發(fā)生阻止程序進(jìn)行的效果。這意味著對知情權(quán)的救濟(jì)實(shí)際上不存在。

聽證是全面了解情況和意見交流的有效形式。2004年國務(wù)院頒布的《國土資源聽證規(guī)定》有如下條款:補(bǔ)償安置方案報(bào)批前，應(yīng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。但該規(guī)定及其他法律法規(guī)中均沒有關(guān)于不告知要求聽證權(quán)利的法律后果和行為人責(zé)任。

同時(shí)，農(nóng)村特殊的社會狀況對知情權(quán)實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了制約。一方面，在我國的鄉(xiāng)村治理格局中，村干部的地位極為特殊，其濫用權(quán)力的現(xiàn)象普遍存在，而法律對其規(guī)制卻乏力，地方政府在征地中普遍存在的口袋政策，加之從中央到省、縣一直到村的漫長公文旅行中的“信息過濾”，使得農(nóng)民信息失真在所難免。另一方面，農(nóng)民知識缺乏，信息處理能力有限，對于一些名目繁多的法規(guī)和政策難以理解，而且對各項(xiàng)補(bǔ)償金換算公式也不知如何計(jì)算，從而難以合理合法地維護(hù)自己的權(quán)益。知情權(quán)的重要地位使其制度建設(shè)尤為重要。但現(xiàn)行法律制度缺陷，加之農(nóng)村特有政治生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民自身知識、能力不足等因素的制約，導(dǎo)致農(nóng)民知情權(quán)處在十分尷尬的境地。

三、完善土地征收中的知情權(quán)制度

(一)拓寬知情的范圍

在確立知情權(quán)的范圍時(shí)，首先，應(yīng)將關(guān)系到農(nóng)民對自身權(quán)益的保護(hù)和公權(quán)力的監(jiān)督的事項(xiàng)均列為知情權(quán)的對象，包括征收目的、征地用途、征收范圍及面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法乃至社會保障諸多方面。其次，從征地環(huán)節(jié)上看，土地征收是一個(gè)過程，包括申請、審批、公告、補(bǔ)償方案及其落實(shí)等一系列環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)之間密切聯(lián)系，構(gòu)成了征地制度體系。從征地程序的啟動直到補(bǔ)償安置落實(shí)的整個(gè)過程，都應(yīng)該全面賦予被征地農(nóng)民知情權(quán)，以保障信息的完整性，從而使農(nóng)民獲悉整個(gè)征地過程的真實(shí)情況。

(二)完善公告與聽證制度

在我國當(dāng)前的征地制度中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民知情權(quán)的渠道主要是公告和聽證制度。首先，與征地有關(guān)的信息必須及時(shí)送達(dá)農(nóng)民才發(fā)生告知的效力，以送達(dá)回證作為效力證明。公告雖然面向大眾，但它并不能夠確保信息的到達(dá)。如果被征地農(nóng)民沒有訂閱公告報(bào)紙，沒有留意張貼，甚至不識字，或者由于公告所指不明，那么就很可能事前對征地全然不知，導(dǎo)致自己主張權(quán)利的期限被耽擱甚至喪失。為此，立法應(yīng)將公告的送達(dá)方式從“發(fā)送主義”改變?yōu)椤暗竭_(dá)主義”。違反相關(guān)的送達(dá)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為程序違法。同時(shí)，土地管理部門的消息送達(dá)還應(yīng)遵循及時(shí)原則，在合理的時(shí)間內(nèi)提前告知集體和農(nóng)民相關(guān)情況，使其有充足的時(shí)間了解、調(diào)查和做出應(yīng)對準(zhǔn)備。

其次，被征地的農(nóng)民代表應(yīng)參與聽證。由于與土地征收有關(guān)的法律規(guī)范和具體的執(zhí)行細(xì)節(jié)相當(dāng)復(fù)雜，并且農(nóng)民往往不知道自己不了解這些方面，因此參與是確保全面知悉的最好的知情方式。因此，法律宜規(guī)定征地應(yīng)在被征地農(nóng)民中間選取代表直接參與到征地的整個(gè)過程中去?！巴恋卣魇罩黧w必須保障農(nóng)民代表的有效參加，并認(rèn)真聽取農(nóng)民的意見和建議，對被征地農(nóng)民提出的有關(guān)問題給予合法合理的解答”。

最后，把土地征收的聽證制度與公告制度結(jié)合起來。批準(zhǔn)征地后，擬定征地補(bǔ)償安置方案時(shí)，應(yīng)確保農(nóng)民能夠啟動聽證程序，將聽證程序直接規(guī)定為法定的強(qiáng)制程序，并且增添其他的告知渠道。

(三)強(qiáng)化知情權(quán)的保障措施

對于侵犯農(nóng)民知情權(quán)的行為，應(yīng)采取相關(guān)強(qiáng)制措施，以確保知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。例如，對于征地公告和征地補(bǔ)償安置公告，沒有進(jìn)行公告和告知的，其批準(zhǔn)一律應(yīng)確認(rèn)為無效。對批準(zhǔn)后未公告的，應(yīng)明確其程序阻隔作用?！皩τ跊]有進(jìn)行聽證的，也應(yīng)確認(rèn)同樣的法律后果。對于損害農(nóng)民知情權(quán)的行政機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人，還應(yīng)該進(jìn)行行政處分”。此外，如果被征地農(nóng)民對有關(guān)政府未履行告知義務(wù)的證據(jù)進(jìn)行了保全，也可以通過法律程序?qū)π姓C(jī)關(guān)“不作為”提起訴訟。

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