試論我國的糧食安全

[摘 要] 面對國內(nèi)外糧食安全形勢發(fā)生的新變化，重新認(rèn)識我國的糧食安全問題，積極采取應(yīng)對措施，保證經(jīng)濟(jì)、社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 糧食安全 風(fēng)險意識 防范措施

進(jìn)入21世紀(jì)以來，饑餓這個與人類文明共存千年的幽靈不但未曾離開，反以令人憂慮的速度在全世界蔓延。在2009年的世界銀行和國際貨幣基金組織春季年會上，“新的糧食和農(nóng)業(yè)危機(jī)正在形成”已成為共識。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和我國加入WTO，我國的糧食安全問題與國際糧食市場聯(lián)系更加緊密，國際市場糧食數(shù)量、價格變化對我國糧食市場都有較大影響。全球糧食危機(jī)警示中國這個世界上最大的糧食消費(fèi)國，確保自身糧食安全是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大問題，是避免受制于人的惟一途徑。面對危機(jī)，我們應(yīng)該及早準(zhǔn)備，盡快采取措施，竭盡全力扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民種糧效益，以避免世界糧食危機(jī)的困擾和影響。

一、糧食安全概念及其完善

聯(lián)合國糧農(nóng)組織1974年11月于羅馬的第一次世界糧食首腦會議上第一次提出“糧食安全”的問題。幾經(jīng)演變，現(xiàn)在的表述是“所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了糧食安全”。這其中有三個含義，一是糧食供應(yīng)量要有保證，二是保證大家要有能力買，三是買的糧食是符合食品衛(wèi)生要求的。

具體來說，包括以下6個方面的內(nèi)涵:

1.用通俗的語言來說，糧食安全是指糧食“供得夠、送得到、買得起、吃得好”。具體來說:

“供得夠”，即能夠提供滿足市場需求的糧食供給量，能夠解決糧食的供給來源問題;

“得到”，即能否有效地將糧食送達(dá)給居民，這里的“有效”有兩個基準(zhǔn):一是便捷性，即居民能以較小的成本獲得糧食;二是穩(wěn)定性，即居民面對的糧食價格是相對平穩(wěn)的;

“買得起”，即居民應(yīng)有足夠的購買能力來獲得所需要的糧食;

“吃得好”，即居民要吃得飽、吃到健康、安全的糧食。

2.從國家角度而言，糧食安全是指國家依靠經(jīng)濟(jì)和法律等多種間接管理手段，同時結(jié)合必要的直接行政干預(yù)，對糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)進(jìn)行調(diào)控，以防止和避免糧食生產(chǎn)大起大落，保持糧食供求總量和結(jié)構(gòu)的基本平衡，保持全國糧食供應(yīng)和價格基本穩(wěn)定，確保國家糧食安全。這里包括糧食的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)等安全。其中糧食的經(jīng)濟(jì)安全是糧食安全的核心，它包括糧食總量安全、質(zhì)量安全、結(jié)構(gòu)安全、空間安全等。

3.從動態(tài)角度而言，糧食安全的內(nèi)涵不斷深化。由數(shù)量安全到質(zhì)量安全，由國家糧食安全到家庭糧食安全，由營養(yǎng)安全到可持續(xù)安全，糧食安全的內(nèi)涵不斷充實。

(1)數(shù)量保證。我國人口眾多，社會經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步，保障糧食安全的首要標(biāo)準(zhǔn)是為社會提供足夠數(shù)量的糧食供給。

(2)質(zhì)量保證。必須以人為本，保證食物的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)安全，確保一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而且應(yīng)具備足夠的營養(yǎng)價值。

(3)生產(chǎn)能力。為了實現(xiàn)可持續(xù)的糧食安全，必須保證有足夠和穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)能力，其中包括科技力量的足夠支持、穩(wěn)定的糧食播種面積、合理的農(nóng)業(yè)和糧食結(jié)構(gòu)，以及糧食生產(chǎn)所必需的資源保障和配套設(shè)施。

(4)調(diào)節(jié)能力。國家必須具備足夠的調(diào)控力量，以保持必要的年度間平衡，避免國內(nèi)糧食市場價格出現(xiàn)劇烈波動。

(5)區(qū)域安全。中國幅員遼闊，糧食產(chǎn)銷區(qū)不對稱，必須保證全國各地，包括邊遠(yuǎn)銷區(qū)，能夠得到充足、及時的糧食供給。

(6)應(yīng)急供應(yīng)。國家要具有應(yīng)對突發(fā)事件的能力，包括保證糧食儲備及時轉(zhuǎn)換為成品糧，并供應(yīng)城鄉(xiāng)居民需要的能力。

4.從保障體系角度而言，糧食安全是包括糧食安全保障的組織機(jī)構(gòu)、目標(biāo)、原則、方式、機(jī)制等內(nèi)容。糧食安全保障體系的建立應(yīng)適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，符合我國的國情和糧情，有利于充分發(fā)揮市場對糧食資源的基礎(chǔ)性配置作用，確保實現(xiàn)國家糧食安全。

5.從品種角度而言，糧食安全包括:(1)口糧安全、飼料糧安全、工業(yè)用糧安全;(2)谷物糧食安全、薯類糧食安全、雜糧安全;(3)全面糧食品種的安全與重點糧食品種的安全。

6.從空間層次而言，可以分為地方糧食安全、區(qū)域糧食安全、國家糧食安全、全球糧食安全。2009年胡錦濤主席在聯(lián)合國大會提出了新的安全觀念，即“應(yīng)堅持互信、互利、平等、協(xié)作的新安全觀，既維護(hù)本國安全，又尊重別國安全關(guān)切，促進(jìn)人類共同安全”，如果將其應(yīng)用到糧食安全的領(lǐng)域，就是不以一國的糧食安全來損害他國糧食安全，這是最高層次的糧食安全理念，當(dāng)前世界糧食安全離這一目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)。

二、當(dāng)前我國糧食安全面臨的問題

從我國糧食供求總量看，在國家支農(nóng)惠農(nóng)政策作用下，2008年我國糧食生產(chǎn)連續(xù)5年豐收，但仍未達(dá)到1998年的水平。當(dāng)前，國際糧荒雖然遠(yuǎn)未波及中國，但我國糧食需求占世界糧食需求總量18.5%，糧食缺口不斷擴(kuò)大，過去10年我國糧食缺口占總需求的0.9%，比世界同期高了0.7%。從我國國情分析，中國的糧食安全依然是脆弱的，糧食安全的制約因素還很多。

首先，糧食繼續(xù)增產(chǎn)面臨諸多制約因素，存在“五個不可逆轉(zhuǎn)”、“四個日益”、“三個投入不足”的問題。

“五個不可逆轉(zhuǎn)”因素影響糧食發(fā)展:一是人口越來越多。2008年已達(dá)13.2億，按5.178‰的自然增長率推算，今后每年增加近700萬人口，直接推動了糧食需求總量的剛性增長，將使我國本已偏緊的糧食產(chǎn)需形勢在相當(dāng)一段時期內(nèi)更趨嚴(yán)峻。二是耕地越來越少。1998年我國耕地總面積為19.51億畝，到2008年底，已降為18.27億畝，10年間凈減少1.24億畝，人均耕地面積已降到1.39畝，全國已有666個縣(區(qū))人均耕地低于聯(lián)合國確定的人均0.8畝的警戒線。從長遠(yuǎn)看，耕地減少的趨勢仍難以扭轉(zhuǎn)。三是消費(fèi)快速增長。人們由過去吃粗糧向吃細(xì)糧或粗糧細(xì)做的方向發(fā)展，肉蛋奶明顯增加。四是一定時期內(nèi)的農(nóng)業(yè)仍“靠天吃飯”。我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，2008年全國耕地中有較完善灌溉設(shè)施的水澆地為8.25億畝，僅占耕地總面積的45%，難以抵御較大的自然災(zāi)害。五是耕地荒蕪現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)比較效益低，棄田不耕日趨普遍，這給中國糧食安全罩上了陰影。

“四個日益”:一是土地質(zhì)量日益下降。我國中低產(chǎn)田占耕地總面積的三分之二。據(jù)有關(guān)部門對10個省的調(diào)查分析，目前土壤有機(jī)質(zhì)含量比上世紀(jì)90年代初下降0.35個百分點，土地質(zhì)量每年以0.6%的幅度下降。澳大利亞等國家為了保護(hù)土地質(zhì)量，采取耕地輪休制，而我國目前還做不到。二是淡水資源日益短缺。目前我國人均淡水資源為1945立方米，不足世界人均水平的四分之一，且水資源的時空分布極不均衡。三是氣候影響因素日益嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，我國因災(zāi)年均損失糧食在1000億斤左右，相當(dāng)于每年產(chǎn)量的十分之一。去年雪災(zāi)的受災(zāi)面積達(dá)到1.78億畝，其中成災(zāi)8000多萬畝，絕收2000多萬畝;截止去年4月10日，全國耕地受旱面積2.59億畝，威脅糧食安全。特別是四川地震，對我國糧食生產(chǎn)有一定影響。四是糧食政策激勵作用日益降低，種糧成本日益加大。去年生產(chǎn)資料價格上漲了30%，勞動力價格上漲了25%，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品價格都比上年貴20%以上，而且國際米價還上漲了兩倍多，而去年國家出臺的糧食保護(hù)價只比上年提高了9%，種糧比較效益仍是最低的，故政策對種糧農(nóng)民的激勵作用在逐年下降。

“三個投入不足”:一是中央財政投入不足，發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)的投入一般占財政總支出的20%～50%，發(fā)展中國家亦為10%～20%，而我國只有8%～11%;二是糧食主產(chǎn)區(qū)是“吃飯財政”，往往是產(chǎn)糧大省、大市卻是財政窮省、窮市，故對農(nóng)業(yè)投入嚴(yán)重不足;三是因種糧效益低下，導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入下降。

其次，結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。這主要表現(xiàn)在:一是受人口增長、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)快速發(fā)展的影響，糧食需求總量一直呈穩(wěn)定增長態(tài)勢。我國糧食消費(fèi)總量2007年為9954億斤，2008年為10160億斤，兩年缺口分別是275億斤和211億斤。糧食供求偏緊，適當(dāng)進(jìn)口將是相當(dāng)長時期的總體格局。二是玉米供求形勢發(fā)生重大變化。近幾年食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級帶動養(yǎng)殖業(yè)較快增長，能源消耗增加推動生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)迅猛擴(kuò)張。以玉米為例，2008年，我國玉米出口同比減少60%以上，這種趨勢發(fā)展下去，玉米產(chǎn)需缺口將迅速拉大。三是大豆對國際市場的依賴進(jìn)一步加深。1995年以前，中國一直是大豆凈出口國，2007年中國大豆凈進(jìn)口2827萬噸，是國內(nèi)產(chǎn)量的1.77倍，進(jìn)口依存度高達(dá)64%，2008年中國凈進(jìn)口超3000萬噸大豆。大規(guī)模進(jìn)口大豆，導(dǎo)致中國糧食自給率僅略高于90%，已危及中國的糧食安全。

第三，流通瓶瓶制約加劇。目前糧食流通總體上呈現(xiàn)出“北糧南運(yùn)”、“中糧西運(yùn)”的格局。據(jù)國家糧食局調(diào)查，目前年度跨省流通量高達(dá)2000億斤～3000億斤。而我國糧食市場和物流體系建設(shè)滯后，糧食“散存、散儲、散運(yùn)、散卸”技術(shù)應(yīng)用水平不高，糧庫倉儲設(shè)施簡陋，中間流通環(huán)節(jié)繁多，最終運(yùn)輸環(huán)節(jié)鐵路運(yùn)力緊張、水運(yùn)開發(fā)不夠。這對糧食快速中轉(zhuǎn)和供應(yīng)能力構(gòu)成障礙，并成為制約我國糧食綜合供給能力的瓶頸。

第四，宏觀調(diào)控任務(wù)加重。糧食市場放開后，購銷主體多元化，購銷行為也發(fā)生較大變化。除了國有糧食購銷企業(yè)外，糧食加工企業(yè)的購銷行為對糧食市場的影響也逐漸增強(qiáng)。有的地方加工企業(yè)收購量超過國有糧食企業(yè)，農(nóng)民賣糧的風(fēng)向標(biāo)從原來“看糧站”變?yōu)椤翱醇庸S”。如何充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，培育和鼓勵多元市場主體參與糧食收購和交易;如何科學(xué)掌握儲備糧吞吐、進(jìn)出口調(diào)節(jié)、最低收購價政策及其它應(yīng)急措施的調(diào)控力度、時機(jī)和節(jié)奏，這些都是糧食宏觀調(diào)控面臨的新問題。

第五，國際市場的影響日益深刻。我國自加入WTO以來，與全球經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系進(jìn)一步加深，與國際糧食市場的聯(lián)系也日益緊密。這不僅表現(xiàn)在國際市場的波動對國內(nèi)市場影響程度日益加深，而且跨國糧商對國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)鏈條滲入的步伐正在加快。此外，縣級儲備普遍不足。

三、保障我國中長期糧食安全的政策建議

一是創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)在農(nóng)村承包地、林地、住宅地產(chǎn)權(quán)主體虛置，農(nóng)民的資產(chǎn)“符號化”，不能有效地將資產(chǎn)變?yōu)橘Y本。當(dāng)前我國以賦予農(nóng)村土地資產(chǎn)屬性為重點的新一輪產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)蓄勢待發(fā)。因此，應(yīng)盡快深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，盡早實現(xiàn)耕者有其田，以調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地地積極性。

二是堅持不斷完善惠農(nóng)政策。實行糧食直補(bǔ)和產(chǎn)量掛鉤的激勵政策，并考慮建立糧食補(bǔ)貼穩(wěn)定增長機(jī)制，根據(jù)國家財力增長和糧食生產(chǎn)成本的增加，逐步追加糧食直接補(bǔ)貼、良種免費(fèi)供應(yīng)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等。繼續(xù)對重點地區(qū)、重點糧食品種實行最低收購價政策，適時適度提高最低收購價水平，在恰當(dāng)時機(jī)讓市場決定糧價，不再人為壓低糧價，以增加農(nóng)民收入。

三是加大對農(nóng)業(yè)的資金扶持。農(nóng)業(yè)本身是一種弱勢產(chǎn)業(yè)，加之長期的城鄉(xiāng)二元體制和“剪刀差”的壓榨，中國農(nóng)業(yè)已缺乏自我發(fā)展的能力，必須通過外部輸血來恢復(fù)元氣。一方面，政府應(yīng)把對“三農(nóng)”的投入比重由目前的10%盡快提升到20%左右，以縮小城鄉(xiāng)差距，增強(qiáng)農(nóng)村的自我發(fā)展能力;另一方面，政府應(yīng)該改變當(dāng)前對農(nóng)業(yè)發(fā)展極端不利的金融政策，提高農(nóng)民的信用額度，對農(nóng)資貸款進(jìn)行補(bǔ)貼和擔(dān)保，為農(nóng)業(yè)投資提供優(yōu)惠待遇，以促進(jìn)外部資金向農(nóng)業(yè)的流入，緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資金緊張問題。

四是堅持依靠科技進(jìn)步轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)發(fā)展方式。當(dāng)今的農(nóng)業(yè)已從勞動密集型、資本密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，提高糧食產(chǎn)量的主要途徑是科技進(jìn)步。在2005年～2008連續(xù)4年的糧食增產(chǎn)中，播種面積擴(kuò)大的貢獻(xiàn)率為40%，單產(chǎn)提高的貢獻(xiàn)率為60%。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織預(yù)測，未來世界糧食增產(chǎn)總量約20%來自播種面積的增加，約80%來自單產(chǎn)的提高。所以，我們應(yīng)把工作重點放到大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步上，提高單產(chǎn)，提高復(fù)種，提高品質(zhì)。

五是加快糧食流通體制改革速度，完善糧食儲備政策和調(diào)節(jié)機(jī)制。

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