運(yùn)用長期建設(shè)國債資金規(guī)范和創(chuàng)新地方融資平臺的可行思路探討

[摘要]日前新啟動的這一輪財(cái)政政策擴(kuò)張，再次使地方融資平臺問題凸顯。本文結(jié)合我國具體國情和有關(guān)實(shí)踐，探討了規(guī)范和創(chuàng)新地方融資平臺的可行思路與方案。

[關(guān)鍵詞]地方融資；規(guī)范；思路

[中圖分類號]F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)08-0009-03

為應(yīng)對金融危機(jī)沖擊，我國實(shí)行擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策。今明兩年將以1.18萬億元左右的財(cái)政資金，拉動社會資金配套形成4萬億元左右的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一大特點(diǎn)是需要耗用大量中長期資金，而就我國現(xiàn)狀而言，地方政府在籌集中長期建設(shè)資金方面存在融資渠道狹窄、規(guī)范化程度低等突出問題。1998-2003年的那一輪政策擴(kuò)張中，雖有中央發(fā)行長期建設(shè)國債轉(zhuǎn)貸給地方使用的實(shí)踐，以及地方發(fā)展融資平臺的探索，但總體而言尚未加入足夠的推進(jìn)投融資體制改革和創(chuàng)新地方融資平臺的內(nèi)容。目前新啟動的這一輪政策擴(kuò)張，再次使地方融資平臺問題凸顯，如何提升地方融資平臺的能力與規(guī)范性，已成為當(dāng)務(wù)之急。

我們認(rèn)為，這一問題的處理需要兼顧短期和長期目標(biāo)，不僅應(yīng)在當(dāng)前特殊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下有效配合政策操作保增長擴(kuò)內(nèi)需調(diào)結(jié)構(gòu)，而且還應(yīng)結(jié)合投融資體制改革和配套改革，使擴(kuò)張政策的實(shí)施有利于形成一種規(guī)范化的制度安排，逐步構(gòu)建地方政府的“陽光融資”機(jī)制，提高財(cái)政資金帶動社會資金的效能和社會資金配置效率。

本文結(jié)合我國具體國情和有關(guān)實(shí)踐，簡要探討規(guī)范和創(chuàng)新地方融資平臺的可行思路與方案。

一、構(gòu)建融資平臺的啟動資金來源選擇

目前，在構(gòu)建地方融資平臺的啟動資金來源方面的建議有：發(fā)行中期票據(jù)、整合地方性建設(shè)收費(fèi)以及使用國債資金等幾類，簡析如下：

(一)發(fā)行中期票據(jù)融資。

這一建議的要點(diǎn)在于，以允許地方大型投資集團(tuán)發(fā)行中期票據(jù)的方式融入資金，作為其啟動資金，對地方建設(shè)項(xiàng)目發(fā)揮資金配套作用，從而發(fā)展成為地方融資平臺。這一建議的可肯定之處，是地方企業(yè)發(fā)行中期票據(jù)(企業(yè)債)獲得啟動資金來源是幾乎完全市場化的，政府不必直接參與其中，市場可以發(fā)揮對融資主體經(jīng)營情況的約束作用。但這一做法在發(fā)揮作用上具有明顯的局限性，主要表現(xiàn)在：

一是中期票據(jù)的期限主要分布在3-5年之間，而地方政府的融資需求大多是長期性的，一般至少在5年以上，存在資金期限的不匹配。

二是這一融資方式屬于債務(wù)融資，地方企業(yè)中只有一小部分確有資質(zhì)的可望取得這種債務(wù)資金，而且只有在該企業(yè)資金所投入的項(xiàng)目屬于“4萬億”具體覆蓋范圍之內(nèi)時，對于此輪政府?dāng)U張的操作才具有項(xiàng)目配套融資意義。

三是中期票據(jù)存在信用風(fēng)險(xiǎn)問題，在目前發(fā)行主體以央企為主的情況下，中期票據(jù)的信用風(fēng)險(xiǎn)尚處于可控范圍，如果較大范圍地?cái)U(kuò)展到地方企業(yè)，其信用風(fēng)險(xiǎn)問題難以回避，會約束其融資規(guī)模。而且債券市場投資者可能對這樣的發(fā)行主體認(rèn)同度低，從而很可能導(dǎo)致票據(jù)發(fā)行利率高企，加大地方企業(yè)的融資成本。

(二)整合地方性交通收費(fèi)。

這一建議的要點(diǎn)是：通過將地方政府擁有的一些有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收費(fèi)和現(xiàn)存的地方政府道路、橋梁收費(fèi)權(quán)進(jìn)行整合，為從事地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)集團(tuán)公司融入資金。

在過去，地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，有不少是以其征收的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收費(fèi)比如公路養(yǎng)路費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)等進(jìn)行的，或者是以這些收費(fèi)為擔(dān)保融資的，形成了客觀存在的“融資平臺”，即以這些公路和橋梁的未來收費(fèi)現(xiàn)金流為來源，償還有償使用的建設(shè)資金本息。

但自2009年1月1日起，我國結(jié)合成品油價(jià)稅費(fèi)改革，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一取消公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)，并將逐步取消地方二級公路收費(fèi)，地方政府雖然能夠獲得燃油稅返還，但已無法以這些費(fèi)用為擔(dān)保融入資金，那部分一時尚未取消的二級公路收費(fèi)，因有“取消”前景，也在很大程度上喪失了原有的“融資平臺”功能。而且，以收費(fèi)權(quán)方式融資形成的企業(yè)規(guī)模不會太大，而如果對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模合并，可能發(fā)展出來的股權(quán)關(guān)系又過于復(fù)雜，也很難形成統(tǒng)一的地方融資平臺。

(三)使用長期建設(shè)國債資金。

這一建議的要點(diǎn)是：通過發(fā)行長期建設(shè)國債，將其作為專項(xiàng)資金下?lián)艿降胤?，選擇(或組建)合適的企業(yè)集團(tuán)等法人實(shí)體作為資本金投入，進(jìn)而可形成該法人實(shí)體以獲得銀行貸款等方式籌集社會資金的再融資平臺，既完成國債專項(xiàng)資金的建設(shè)任務(wù)，并承擔(dān)國債資金的還本付息，又在現(xiàn)階段構(gòu)建了有一定規(guī)范性、功能較強(qiáng)大、適應(yīng)投融資制度改革和長期發(fā)展需要的地方融資平臺。

這一方式的好處是，通過使用國債資金注資入股地方性企業(yè)集團(tuán)，形成或增加其資本金，能夠進(jìn)而吸引銀行貸款或者是發(fā)行債券融資，發(fā)揮財(cái)政政策應(yīng)追求的“乘數(shù)效應(yīng)”，利用我國儲蓄率明顯偏高而形成的銀行巨量“存差”和社會可用財(cái)力，建立較為順暢的融通資金機(jī)制和較規(guī)范的長期性地方融資平臺，獲得持續(xù)不斷的建設(shè)資金。同時，由于財(cái)政資金的使用都有明確的監(jiān)督辦法，財(cái)政部門和國資管理部門可以及時對所注資地方企業(yè)使用資金的狀況進(jìn)行審查、監(jiān)督，防止地方企業(yè)的內(nèi)部人控制和督促國債資金的還本付息。

這一建議所存在的局限性，主要是啟動資金的獲得和使用完全是政府行為，對項(xiàng)目選擇、法人實(shí)體與融資平臺構(gòu)建的決策科學(xué)性要求較高，如果作為地方政府融資平臺的法人公司出現(xiàn)較大問題，將會面臨日益發(fā)展的公共財(cái)政績效考評框架下的問責(zé)壓力。

二、重慶建設(shè)地方性融資平臺的探索

現(xiàn)實(shí)生活中，我國地方政府在構(gòu)建地方融資平臺方面已有不少探索和各具特色的經(jīng)驗(yàn)(也有教訓(xùn))。很多地方性集團(tuán)公司的融資運(yùn)作已有若干年。當(dāng)然，離建立合理、規(guī)范的地方融資平臺的要求還存在不小差距，但包含著漸進(jìn)改革和由不夠規(guī)范向較為規(guī)范的發(fā)展過程中值得重視的啟示。據(jù)我們了解，重慶市在這一方面可以看作是一個進(jìn)行了有益嘗試的案例，有一定的借鑒意義。

重慶市領(lǐng)導(dǎo)層基于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程建設(shè)不能全靠財(cái)政直接投入的認(rèn)識。著意培育和壯大相應(yīng)的投融資主體。為此。前些年相繼組建了重慶市城市建設(shè)投資公司、重慶市開發(fā)投資有限公司、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)、重慶市水務(wù)控股(集團(tuán))有限公司、重慶高速公路發(fā)展有限公司、重慶交通旅游集團(tuán)、重慶市水利投資集團(tuán)、重慶能源投資集團(tuán)等八大建設(shè)性投資集團(tuán)。

為了充實(shí)八大投融資平臺的資本金，重慶采取了“五大注入”措施：一是國債注入，即把分散到全市各區(qū)縣200多億元的幾百個國債項(xiàng)目的資金所有權(quán)統(tǒng)一收上來。并按項(xiàng)目性質(zhì)歸口注入相應(yīng)的投資集團(tuán)。二是規(guī)費(fèi)注入，即將路橋費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、部分城市維護(hù)費(fèi)等作為財(cái)政專項(xiàng)分別歸口注入投資集團(tuán)。三是土地集團(tuán)收益權(quán)注入，即重慶市政府賦予部分投資集團(tuán)土地儲備功能，并將土地增值部分作為對投資集團(tuán)的資本金注入。四是存量資產(chǎn)注入，即將重慶市過去幾十年形成的上百億元存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、水廠等，劃撥給相應(yīng)的投資集團(tuán)，從而成為投資集團(tuán)的固定資產(chǎn)。五是稅收返還，即通過對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投資實(shí)施施工營業(yè)稅等方面的稅收優(yōu)惠，將其作為資本金返還給投資集團(tuán)。“五大注入”總體上給八大投資集團(tuán)帶來了700多億元的資本金，并且先后獲得銀行2500多億元授信額度和1000多億元實(shí)際貸款，發(fā)揮了可觀的再融資平臺功能。

為了防止可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，重慶市通過“三不原則”和“三大平衡”等保障措施來規(guī)范八大投資集團(tuán)良性運(yùn)行。

“三不原則”：一是重慶財(cái)政決不為投資集團(tuán)作擔(dān)保，使政企之間保持嚴(yán)格界限，防止財(cái)政債務(wù)危機(jī)。二是投資集團(tuán)之間不能互相擔(dān)保，避免出現(xiàn)連環(huán)災(zāi)難。三是財(cái)政撥付給各投資集團(tuán)專項(xiàng)資金的使用范圍受財(cái)政掌控，必須專款專用，不準(zhǔn)交叉使用、互相挪用。

“三大平衡”：一是八大投資集團(tuán)的資產(chǎn)負(fù)債率要控制在50％左右，實(shí)現(xiàn)凈資產(chǎn)與負(fù)債的平衡。二是八大投資集團(tuán)必須保證現(xiàn)金需求和供給的基本平衡，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流的良性周轉(zhuǎn)。三是各投資集團(tuán)在接受政府部門下達(dá)的具體投資建設(shè)任務(wù)時，要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場原則，必須要有特定的盈利模式以保證投放與產(chǎn)出平衡。

對于投資集團(tuán)投資的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)暫時虧損的，重慶市政府的解決方式也有三個：其一，在相應(yīng)時間內(nèi)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，“以時間換空間”彌補(bǔ)損失；其二，以政府補(bǔ)助和收費(fèi)提高相結(jié)合，確保投融資集團(tuán)的利益；其三。以投融資集團(tuán)經(jīng)營性收入彌補(bǔ)公益性虧損。

總之，重慶地方性融資平臺建設(shè)適應(yīng)了貫徹政府發(fā)展戰(zhàn)略的需要，已有值得重視的較為成功的運(yùn)作實(shí)踐。被世界銀行稱為“重慶國有投資集團(tuán)模式”。八大集團(tuán)的總資產(chǎn)規(guī)模，已由2002年成立之初的200多億元上升到2007年底的2300多億元，其在重慶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投融資能力相當(dāng)可觀。

三、對此次實(shí)施積極財(cái)政政策過程中以國債資金注資構(gòu)建和發(fā)展地方融資平臺的思考

根據(jù)上述簡要分析考察，我們認(rèn)為，在當(dāng)前亟需以積極財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)并借助地方融資平臺產(chǎn)生放大效應(yīng)(“乘數(shù)效應(yīng)”)的情況下，為了更好地提高長期建設(shè)國債資金的使用效率，可以考慮借鑒重慶等地的經(jīng)驗(yàn)，在建立地方融資平臺的模式選擇時，注重積極運(yùn)用以建設(shè)國債資金用作資本金注資的方式，同時允許和指導(dǎo)各地方政府積極探索，結(jié)合實(shí)際情況，建立一套投融資管理運(yùn)作的操作標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的制度流程，用一些標(biāo)準(zhǔn)程序、客觀指標(biāo)來規(guī)范作為融資平臺的地方法人實(shí)體的融資行為。增強(qiáng)其在管理運(yùn)作方面的透明程度和風(fēng)險(xiǎn)防范與控制水平。

注重在構(gòu)建地方融資平臺時充分發(fā)揮國債資金的注資作用，基本思路是在保持國債資金投向的同時實(shí)現(xiàn)其集中性投入，作為資本金來打造有一定規(guī)范性約束與利益激勵的地方融資平臺，從而增強(qiáng)國債資金對社會資金的引導(dǎo)作用和對銀行信貸資金的帶動作用。

這樣構(gòu)建出來的較規(guī)范的地方融資平臺，有利于促進(jìn)國家投融資體系改革，滿足地方政府的融資需求，提高國債資金的使用效率，促進(jìn)儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化和優(yōu)化相關(guān)機(jī)制。具體來看，這些主要表現(xiàn)在：

一是能夠滿足把政策擴(kuò)張與促進(jìn)投融資制度改革相結(jié)合的需要，在提升地方性融資平臺的規(guī)范化水平的同時放大其功能來貫徹宏觀政策。這種模式可拓展中央引導(dǎo)下地方政府參與國家投融資體系建設(shè)和“調(diào)動兩個積極性”貫徹宏觀政策的空間，其投資運(yùn)作的規(guī)范化導(dǎo)向，也將有助于提升其他地方性融資平臺建設(shè)的規(guī)范化水平。

二是能夠滿足市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下相關(guān)市場主體商業(yè)化運(yùn)作的需要，有效地拉動社會資金。形成較規(guī)范的融資平臺以市場化方式融資，可較有效地吸引銀行放貸和民間資本跟進(jìn)，把短期政策調(diào)控與利用社會資金與民間資本的長期機(jī)制構(gòu)建兩方面的要求較好結(jié)合。

三是能夠滿足防控風(fēng)險(xiǎn)和對國債資金與地方融資平臺運(yùn)作建立績效評價(jià)機(jī)制的需要。地方融資平臺借助于國債資金的集中使用獲取融資的同時，也要按照市場化方法對國債資金及其再融資的資金進(jìn)行運(yùn)作，從而提高資金的使用效率，并且由于具備了基本的透明度和規(guī)范性，有利于加強(qiáng)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)的防范、控制，管理主體可以通過這一體系，在國債資金的地方性融資平臺的投資運(yùn)作中實(shí)行績效評價(jià)，從而增強(qiáng)績效、問責(zé)機(jī)制建設(shè)與實(shí)施力度。

四是能夠滿足我國金融深化與儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的需要。這種融資平臺通過對國債資金的集中性資本性使用，可以形成合力，推進(jìn)金融深化和政策性金融體系建設(shè)，增強(qiáng)各融資平臺的信用評級，有利于在經(jīng)濟(jì)下滑環(huán)境中活躍銀行信貸體系，提高儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化速度。

責(zé)任編輯 于朝霞