“影子政策”概念的提出及功能分析

[摘要]“影子政策”沒有形式、不成文字，缺乏政策宣傳環(huán)節(jié)，但對(duì)決策者來說卻心照不宣。中國在轉(zhuǎn)型期確實(shí)存在這類政策，它是“雙刃劍”，應(yīng)認(rèn)清其功能上的利弊，正確運(yùn)用之。

[關(guān)鍵詞]影子政策；創(chuàng)新；功能

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)08-0047-02

筆者在研究中國公共政策分類時(shí)，提出“影子政策”的概念。這類政策處于“不成文”狀態(tài)，但確實(shí)在被政策執(zhí)行者執(zhí)行，人們看不到明確政策的規(guī)定，只能在執(zhí)行環(huán)節(jié)看到其“影子”。如深圳特區(qū)建設(shè)之初決策者在“敢闖敢試”過程中提出的口頭約定、“約法三章”等。對(duì)“影子政策”的提出及其功能進(jìn)行分析研究，無疑對(duì)發(fā)揮這一“政策”現(xiàn)象的正功能。規(guī)避其負(fù)功能有重要意義。

一、“影子政策”的由來

在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)之初，如何建設(shè)特區(qū)，馬克思沒說過，其他社會(huì)主義國家沒干過，深圳的創(chuàng)業(yè)者“只能摸著石頭過河”。面對(duì)姓“資”姓“社”的責(zé)難，原深圳市委書記吳南生回憶，當(dāng)年特區(qū)受到的壓力確實(shí)很大。由于長期的閉關(guān)鎖國和“左”的指導(dǎo)思想的影響，從中央到地方，對(duì)試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，一開始就有不同意見，疑慮很多，阻力很大。到1982年初，寒流滾滾南下，明槍暗箭，紛至沓來，對(duì)廣東尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的壓力，發(fā)展到極為嚴(yán)重的地步。原國務(wù)院副總理谷牧后來回憶，全國各地的非議之詞，“給特區(qū)創(chuàng)辦工作增加了困難，建設(shè)發(fā)展步履維艱。特別是1982年上半年，很有些‘秋風(fēng)蕭瑟’的味道”。面對(duì)各種非議，面對(duì)當(dāng)時(shí)重重阻力和壓力，吳南生和同事們口頭定下了“約法三章”：“只做不說，多做少說，做了再說。”總之就是一句話，要趁那些反對(duì)辦特區(qū)的人糊里糊涂、弄不清楚、看不明白的時(shí)候把經(jīng)濟(jì)搞上去再說。

這里的“約法三章”，筆者稱之為“影子政策”的肇始，這是轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的政策現(xiàn)象。說不清，道不明，但又要“殺開一條血路”，為中國特色社會(huì)主義開路，充當(dāng)“試驗(yàn)田”，難度非常大。理性地分析，傳統(tǒng)的社會(huì)主義模式或者說“斯大林模式”是在特定的歷史時(shí)期產(chǎn)生的，這種模式在很短的時(shí)期內(nèi)使落后的資本主義俄國變成強(qiáng)大的社會(huì)主義工業(yè)國，發(fā)揮了重要作用。就其理論形態(tài)上而言，它是一個(gè)嚴(yán)密的思想理論體系。要突破這種模式，必須從根源上重新審視“什么是社會(huì)主義，怎樣建設(shè)社會(huì)主義”這一帶有根本性的問題，特別是自然資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后、生產(chǎn)力低下的中國如何建設(shè)社會(huì)主義，這種宏大的理論課題就連鄧小平在當(dāng)時(shí)也不是十分清晰。后來小平同志提出著名的如何建設(shè)社會(huì)主義“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，同樣是基于理論上“爭不清”，先讓實(shí)踐說話的務(wù)實(shí)做法。

“只做不說，多做少說，做了再說”就是“影子政策”的形象描述。對(duì)于特區(qū)初創(chuàng)者來說，是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，是一個(gè)變通之途；從觀念變革來說，是一個(gè)創(chuàng)新；從上升到理論層面上來說，是馬克思主義實(shí)踐第一的觀點(diǎn)。在這種理念的統(tǒng)攬下，特區(qū)開創(chuàng)了200多項(xiàng)“中國第一”。如果說“殺開一條血路”是一種決心和勇氣，那么“只做不說，多做少說，做了再說”就是與之緊密聯(lián)系的方法和路徑，是政策創(chuàng)新的一種有效形式。事實(shí)上，深圳從“殺開一條血路”的探索到黨的十四大為標(biāo)志“走出一條新路”的過程，都是在“只做不說，多做少說，做了再說”觀念下的大膽創(chuàng)新。實(shí)際上帶有“試驗(yàn)”性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是在理論上“說不清楚”的情況下的一種穩(wěn)妥做法。這就是“影子政策”產(chǎn)生的重要背景和由來。

二、“影子政策”的正功能

“影子政策”主要是轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物，是在特殊時(shí)期政策創(chuàng)新的一種形式。如特區(qū)建設(shè)之初，針對(duì)項(xiàng)目審批制度的條條框框束縛，采取“先上車后買票”的做法，在當(dāng)時(shí)就是解放思想的一種“大膽地試、大膽地闖”的思想和做法。許多工程“先上馬再倒逼官僚主義工作方式的審批”。在當(dāng)時(shí)，有力地促進(jìn)了特區(qū)建設(shè)的速度，同時(shí)也推進(jìn)了“審批制度”改革的進(jìn)程。再如特區(qū)建設(shè)之初“違反天條”的“土地出租”以“土地有償使用”的形式出現(xiàn)，最后被《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》而確定為顯性的公共政策；“土地拍賣”第一槌的敲響，催生了我國長期以來土地使用權(quán)的模式改革，推動(dòng)了我國憲法在土地使用權(quán)方面的修改。

“影子政策”規(guī)避了公共政策的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際是政策過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。現(xiàn)在有人戲稱某些領(lǐng)導(dǎo)干部決策時(shí)“拍腦袋”、政策執(zhí)行是“拍胸脯”，政策失敗“拍屁股走人”，所謂“三拍干部”。但也不能否認(rèn)有遠(yuǎn)見卓識(shí)、智慧超群領(lǐng)導(dǎo)人的“頭腦風(fēng)暴”。拍出了“好政策”。另一方面。在提倡決策科學(xué)化、民主化時(shí)代，只靠體制內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)入“拍腦袋”往往造成政策打架、影響政策效果，甚至適得其反，影響政府的公信力。如果能在重大政策出臺(tái)前，通過“影子政策”形式運(yùn)行一段時(shí)間，在一地一區(qū)范圍內(nèi)取得政策效果后完善政策內(nèi)容，不失為規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)的好方法。特別是當(dāng)代中國處于“后發(fā)狀態(tài)”轉(zhuǎn)型時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)“趕超”和“跨越”的目標(biāo)，就不能不規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，否則一旦失敗，必然影響整個(gè)國家現(xiàn)代化的進(jìn)程。特區(qū)作為“試驗(yàn)田”，中央要求“大膽地試”、“大膽地闖”，就是賦予特區(qū)實(shí)施“影子政策”的權(quán)利，也正是特區(qū)“試驗(yàn)田”的成功，才有力地推動(dòng)了中國特色社會(huì)主義的進(jìn)程。事實(shí)上，從宏觀來看，就是使中國這條社會(huì)主義大船規(guī)避了“擱淺”的風(fēng)險(xiǎn)。

三、“影子政策”的負(fù)功能

作為“影子政策”而言，它有其兩面性，是一把“雙刃劍”。在特定的時(shí)期和區(qū)域用好了能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展。深圳特區(qū)在建設(shè)之初的實(shí)踐充分證明了這一點(diǎn)。但這種做法一旦進(jìn)人常態(tài)社會(huì)，其弊端就會(huì)逐步顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)如下：

“影子政策”是決策者逃避決策失誤避免責(zé)任追究的方法。因?yàn)椤坝白诱摺碧幱凇安怀晌摹睜顟B(tài)，一旦政策失敗，會(huì)給黨和人民造成重大損失，但卻無從追究其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。常態(tài)社會(huì)要求決策科學(xué)化、民主化，政策必須公開透明，人民群眾要有知情權(quán)。缺少政策宣示環(huán)節(jié)，使決策民主化流于形式，老百姓只能追究執(zhí)行者的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)層的決策失誤往往被老百姓認(rèn)為基層執(zhí)行者“胡作非為”，由基層領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任。這就是基層領(lǐng)導(dǎo)常說的，“上面生病，要下面吃藥”現(xiàn)象，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策失誤卻要基層領(lǐng)導(dǎo)“背黑鍋”。長此以往，只會(huì)使上下級(jí)關(guān)系、干群關(guān)系惡化。

“影子政策”是政策執(zhí)行環(huán)節(jié)對(duì)抗上級(jí)政策的有效工具。公共政策是利益調(diào)整的重要工具。有些地方政府決策者為了地方利益、部門利益故意曲解政策，或者有選擇性地執(zhí)行政策。此所謂“上有政策，下有對(duì)策”。但作為一級(jí)組織，絕對(duì)不敢明目張膽地對(duì)抗上級(jí)政策，而是采取心照不宣的“影子政策”加以對(duì)抗。甚至有些領(lǐng)導(dǎo)把“影子政策”作為經(jīng)驗(yàn)之談，說“有些政策，要只說不做；有些政策要只做不說”，只有當(dāng)政策對(duì)己、對(duì)部門或地方有利的話，才能“又說又做”。

“影子政策”為少數(shù)腐敗分子提供了可乘之機(jī)。用人的腐敗是最大的腐敗。在提拔任用干部方面的一些“影子政策”危害尤甚。最近，某省省委書記約見網(wǎng)友，并通過網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)友對(duì)話，在談到選拔任用干部問題時(shí)，他坦言“雖然盡可能按照德才兼?zhèn)浜汀幕瘶?biāo)準(zhǔn)，但也不可否認(rèn)‘潛規(guī)則’的作用，不承認(rèn)這一點(diǎn)，不是唯物主義者?！边@也充分說明，“影子政策”在干部選拔任用中確實(shí)存在。最可怕的是少數(shù)腐敗分子把“潛規(guī)則”奉為提拔任用干部的圭臬。這樣提拔起來的干部只能給黨的事業(yè)和人民利益帶來嚴(yán)重危害。

綜上所述可以看出，“影子政策”，作為一種“不成文”的形態(tài)，是客觀存在的。它在轉(zhuǎn)型時(shí)期、某一階段是政策運(yùn)行的常態(tài)，是政策創(chuàng)新的一種主要形式，是決策者規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)的好方法，也是和平時(shí)期國家安全及外交戰(zhàn)線政策運(yùn)行的重要形式。而一旦進(jìn)人常態(tài)社會(huì)。其弊端就會(huì)逐漸顯露出來。顯然，在實(shí)踐中必須規(guī)避這一政策現(xiàn)象的負(fù)面功能。作為一種政策工具，主要還是看什么人用、什么時(shí)候用、為什么用，其結(jié)果大不一樣。

責(zé)任編輯 余 巖