西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進與法治環(huán)境建設

摘要:西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進必須要有良好的法治環(huán)境。建設西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進的法治環(huán)境，既要建立《西部開發(fā)促進法》為基本法的法律體系，又要修改完善不適應西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)，更要提高西部地區(qū)領導干部的法律素質。只有這樣，西部大開發(fā)，西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進才會在良好的法治環(huán)境中有序推進。

關鍵詞:空間結構;法治環(huán)境;制度建設

中圖分類號:F270 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)25—0124—05

發(fā)展西部地區(qū)經(jīng)濟必須加快經(jīng)濟空間結構演進。加快西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進離不開良好的法治環(huán)境。建設良好的法治環(huán)境可以確保西部地區(qū)的有序開發(fā)和經(jīng)濟空間結構的優(yōu)化演進。

一、西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構現(xiàn)狀分析

經(jīng)濟空間結構(簡稱空間結構)由點、線、網(wǎng)絡和域面四個基本要素組成?？臻g結構中的點、線、網(wǎng)絡和域面具有特定的經(jīng)濟內涵和相應的功能。點、線、域面之間有不同組合方式，在區(qū)域中最合理的表現(xiàn)為節(jié)點相互依存，通道配套運行，域面協(xié)調發(fā)展，各種空間經(jīng)濟實體的聯(lián)系交錯密集，呈現(xiàn)網(wǎng)絡化系統(tǒng)。

經(jīng)濟空間結構演進是一個從低級向高級提升的過程。演進的動力來自于經(jīng)濟空間結構的內在機制和外部環(huán)境。從內在機制來看，經(jīng)濟空間結構的演進是分工發(fā)展在時間和空間維度上的展開，而分工與市場的相互作用決定了經(jīng)濟空間結構自我演進的進程。經(jīng)濟空間結構的演進也受到外部力量的推動，這種外力通過中央和地方關系及區(qū)際聯(lián)系體現(xiàn)出來，外力對結構變遷的效果則取決于它們對內因變化的影響程度。法治環(huán)境是經(jīng)濟空間結構向上提升的外在動力。

西部地區(qū)經(jīng)濟空間開發(fā)，可以追溯到2000年前，關中地區(qū)、川西地區(qū)、隴西地區(qū)曾是中華民族的發(fā)源地，創(chuàng)造過高度的古代文明。西部地區(qū)在幾百萬年前就有人類活動，云南的元謀猿人至今有170萬年的歷史。在新石器時代，東西部的發(fā)展差距不大，進入文明社會以來，夏商周三個王朝的中心橫跨黃河流域今天的晉、陜、豫、魯?shù)仁。瑬|西差距也不明顯。秦漢以后，不斷開發(fā)、不斷移民，經(jīng)濟社會都有較大的發(fā)展，形成了相對發(fā)達的以關中地區(qū)為極核的西部經(jīng)濟中心。唐宋開始，中國的經(jīng)濟中心逐漸向東南推移，西部地區(qū)逐漸呈現(xiàn)落后的狀態(tài)。京杭大運河的開通就是中國經(jīng)濟中心向東南推移的標志。新中國成立以來，六十年的大規(guī)模經(jīng)濟建設，空間結構得到了優(yōu)化提升。由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的整體水平與東部沿海地區(qū)相比有很大的差距。為了縮小東西部地區(qū)的發(fā)展差距，國家于2000年啟動了西部大開發(fā)。

國家啟動西部大開發(fā)以來，“西部地區(qū)生產(chǎn)總值從2000年的16 655億元增加到2007年的47 455億元，年均增長達到11.6%，超過全國同期經(jīng)濟增長水平，與全國同口徑地區(qū)生產(chǎn)總值增速的差距不斷縮小;全社會固定資產(chǎn)投資年均增長22.9%，比全國平均水平高1.9個百分點;商品進出口貿易總額從172億美元增加到786億美元，年均增長近25%?！盵1]2008年西部地區(qū)生產(chǎn)總值達到58 256.58億元，占全國GDP的17.8%。西部大開發(fā)的九年是西部地區(qū)經(jīng)濟增長最快，發(fā)展質量最好，綜合實力提高最為顯著，城鄉(xiāng)面貌變化最大，人民群眾得到實惠最多的九年。

九年多的西部大開發(fā)，從經(jīng)濟空間結構分析，西部地區(qū)空間結構演進初步形成了西隴?！m新經(jīng)濟帶，長江上游成渝經(jīng)濟帶，南貴昆經(jīng)濟區(qū)，呼包—包蘭—蘭青經(jīng)濟帶，環(huán)西部邊境經(jīng)濟帶;西部各省市區(qū)在經(jīng)濟空間開發(fā)上已初步形成了廣西西江經(jīng)濟帶，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)，昆明—瑞麗經(jīng)濟帶，昆明—景洪經(jīng)濟帶，藏南河谷經(jīng)濟帶，攀西經(jīng)濟帶，甘南經(jīng)濟帶，銀川平原經(jīng)濟帶，河套平原經(jīng)濟帶，青海鹽湖經(jīng)濟帶，天山北坡經(jīng)濟帶，塔里木盆地邊緣經(jīng)濟圈。

西部大開發(fā)，推進西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構日趨合理，但也存在不少的問題:一是區(qū)域差距有擴大的趨勢。西部各省、市、區(qū)之間，與東部地區(qū)特別是沿海發(fā)達地區(qū)之間的差距有進一步擴大的趨勢。西部的西南地區(qū)，西北地區(qū)也存在較大的差距。西北的甘肅、青海、寧夏的發(fā)展差距，明顯大于陜西、內蒙、新疆。西南的四川、重慶的發(fā)展水平明顯高于貴州、云南、廣西。根據(jù)國家統(tǒng)計局2008年地方年度統(tǒng)計公報，按常住人口計算，2008年重慶市的人均GDP是17 952元，貴州的人均GDP只有8 788元，相差9 164元。新疆的人均GDP是19 726元，甘肅的人均GDP只有12 085元，相差5 560元[2]。從人均GDP來看，西部的區(qū)域差距呈U字型狀態(tài)，形成遠西部地區(qū)、近西部地區(qū)高，中西部地區(qū)低的格局。西部地區(qū)與東部地區(qū)相比，東西部地區(qū)的差距在持續(xù)拉大。2000年東部的人均GDP是10 768元，西部是4 606元，相差6 162元;2008年東部的人均GDP是36 658元，西部是15 993元，相差20 665元。若貴州的人均GDP與東部的上海相比，相差8.25倍，2008年上海人均GDP是72 538元。二是城鄉(xiāng)格局難以打破。西部地區(qū)廣闊的落后的農(nóng)村經(jīng)濟與現(xiàn)代的發(fā)達的城市經(jīng)濟并存的格局依然很牢固，并有擴大的趨勢。2008年城鄉(xiāng)居民收入差距超過了6∶1;工農(nóng)業(yè)二元結構強度達到了6倍。西部的城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)業(yè)二元結構強度更大。三是產(chǎn)業(yè)層次低下。西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與東部地區(qū)相比還存在很大的差距，遠沒有形成有特色的產(chǎn)業(yè)，特別突出的是西部地區(qū)一些資源性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品的鏈條不長，深加工的能力不強，難以支撐西部地區(qū)的經(jīng)濟空間結構演進。四是交通遠沒有形成網(wǎng)絡。經(jīng)濟空間結構演進依托的交通網(wǎng)絡還相當薄弱，西部地區(qū)的公路乃至鐵路的路網(wǎng)密度遠不如東部，且通達條件差，西部地區(qū)省與省之間的公路連接，特別是西部地區(qū)與中部地區(qū)和東部地區(qū)公路主干道的連接還存在相當大的差距。五是西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。隨著東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的升級，國內外的部分企業(yè)利用東西部經(jīng)濟實力上的差距，將部分環(huán)境污染大、能耗高的產(chǎn)業(yè)轉入西部，加重西部的生態(tài)環(huán)境惡化。西部地區(qū)資源的開采并沒有給當?shù)貛砀辉?，而帶來的卻是環(huán)境的污染和人民的貧困。六是資源開發(fā)浪費嚴重。西部地區(qū)礦山企業(yè)布局散亂，生產(chǎn)規(guī)模小，大礦小開，回采率極低，資源流失嚴重，浪費嚴重;水資源的污染觸目驚心，長江上游、黃河中上游、塔里木河流域有60 %以上的河段不同程度受到污染，10% 的河段污染嚴重。七是發(fā)展工業(yè)不切實際。西部地區(qū)工業(yè)布局混亂，適合和不適合工業(yè)發(fā)展的區(qū)域都在發(fā)展工業(yè)，都在傾全力招商，浪費了資源，破壞了環(huán)境，也沒有效益。八是合同的履約程度低。市場經(jīng)濟是契約經(jīng)濟，法治精神可視為契約精神，法治精神的精髓是公平正義。參與市場經(jīng)營的主體，都是平等的，靠合同來規(guī)范雙方的交易行為。合同法是變動民事權利義務關系的協(xié)議，是市場經(jīng)濟的共同規(guī)則。由于簽訂合同的雙方都缺失法治精神，合同不兌現(xiàn)的事時常發(fā)生，也難以解決。因此，西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構進一步演進必須建設良好的法治環(huán)境，用完善的法律制度和良好的法治環(huán)境，保障西部大開發(fā)的順利推進和西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構的優(yōu)化演進。

二、西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進必須建設良好的法治環(huán)境

西部地區(qū)良好的法治環(huán)境對于西部大開發(fā)的有序推進，西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進，具有極其重要作用。法學家夏勇說，講西部開發(fā)的法律問題，最關鍵、最核心的一點，就是要講法治(the rule of law)。第一，西部開發(fā)是一種主要由政府主導和推動的現(xiàn)代意義上的區(qū)域開發(fā)，所以要特別強調循法守則。第二，西部開發(fā)亟需建立合理的開發(fā)與發(fā)展的秩序;第三，西部開發(fā)急需營造良好的法治環(huán)境。在國家財政支持有限、西部人才大量流失的情況下，怎樣才能夠使資金和人才源源不斷地流向西部?市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。法律是市場交易的準則，投資安全的保障，政府行為的尺度。依法辦事是引進資金、技術和人才的最佳信用。法治環(huán)境乃是最佳的投資環(huán)境。如果說資本、技術和人才的輸入是“輸血”，那么，法治環(huán)境就是“活血”機制。如果一個地區(qū)的法律意識薄弱，政策隨意變動，稅外收費苛繁，合同難以履行，那么，該地區(qū)的資本、技術和人力市場就不會有可靠的利益預期和利益安全，就不會產(chǎn)生任何體現(xiàn)價值最大化意義上的效率，海內外投資者也就會望而卻步。對于成熟的市場主體來講，尤其是對那些想到西部發(fā)展的有商業(yè)遠見和事業(yè)心的客商來講，毫無疑問，法治環(huán)境要比臨時的、短期的甜頭更具有吸引力[3]。

2000年國家啟動西部大開發(fā)時要求西部大開發(fā)必須統(tǒng)一規(guī)劃、部署、協(xié)調、組織，所有的規(guī)劃、方針、政策要用法律的穩(wěn)定性和強制力來保障。西部大開發(fā)是在市場調節(jié)和國家調控有機結合的框架下啟動的。市場配置資源的基礎性作用的充分發(fā)揮必須以法治保障下的國家宏觀調控為前提。西部地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟社會利益的增長，不僅需要充分釋放市場活力，更要根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的總體狀況，運用法律規(guī)范和制度引導資源的流向，實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟由點到面、由局部到整體的擴展，最終形成一體化的經(jīng)濟空間開發(fā)格局。

西部大開發(fā)九年來主要依靠的還是國家宏觀調控，法治保障作用還沒有顯示出來。由于缺少法治的保障，西部大開發(fā)中不可避免出現(xiàn)了盲目、無序和浪費的現(xiàn)象。這在自然資源開發(fā)中特別嚴重，有資料顯示，長江上游的小水電開發(fā)，由于技術力量薄弱，支流的開發(fā)近乎掠奪性開發(fā)。不少流域由于投資主體不同，造成流域開發(fā)缺乏整體規(guī)劃;梯級電站之間無法協(xié)調，既造成了流域資源的嚴重浪費，又使開發(fā)利用效率低下，影響了西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

國家確定的西部大開發(fā)的戰(zhàn)略重點是基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展[4]。重點建設的基礎設施，主要集中在公路、鐵路、機場、輸氣管道干線、電站、電網(wǎng)、信息傳輸設施、市政基礎設施、水利基礎設施的建設，這也是西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進的載體。基礎設施建設，固定資產(chǎn)投資巨大，具有極強的公益性，需要立法確認和規(guī)范，才可能達到市場主體經(jīng)濟利益和社會公共利益共生共進的均衡，奠定西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進的堅實基礎。

西部地區(qū)是國家的生態(tài)屏障。西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和建設的任務十分艱巨。由于歷史和自然的原因，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)十分脆弱。自1978年以來，尤其20世紀90年代以來，我國環(huán)境資源立法明顯加快，可以說，在森林、草原、礦藏、河流、土地、環(huán)保、水土保持等主要領域已經(jīng)基本上有法可依，但存在執(zhí)法不嚴，違法不究的現(xiàn)象。產(chǎn)生的原因很多，其中一個重要的原因，就是不能有效遏制地方和部門在自我利益的驅使下破壞生態(tài)環(huán)境，不斷出現(xiàn)“一邊治理，一邊破壞;一方治理，多方破壞”的現(xiàn)象。西部大開發(fā)必須處理好環(huán)境資源的利用與保護的關系，自然資源要在保護中利用，在利用中保護，找到自然資源的開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的均衡點。這就需要從制度上解決生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)功能修復的問題，需要建立利益平衡的制度機制并使之規(guī)范化、法律化，以充分調動各類利益主體保護生態(tài)環(huán)境的積極性和主動性。西部地區(qū)環(huán)境承載能力弱，有了相應的法律、法規(guī)的調整，落后地區(qū)人口的無限制增長、經(jīng)濟建設帶來的資源和能源的枯竭、生態(tài)環(huán)境的破壞、企業(yè)和政府的短期行為，才有可能得到有效控制。

特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進的支撐。西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，關鍵是產(chǎn)業(yè)結構不合理。西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構具有典型的資源型、初級化特征，缺乏核心競爭力，且產(chǎn)業(yè)結構嚴重趨同，過分追求小而全的發(fā)展模式，沒有形成特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。因此，西部大開發(fā)應根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟、文化發(fā)展的現(xiàn)狀，充分考慮自然條件和經(jīng)濟條件的限制，通過政府有效的宏觀政策調控和市場機制的作用，調整和優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構，加強資源的綜合開發(fā)利用，促進資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢。解決區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構趨同的問題，選擇以市場為導向的西部特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、集約化農(nóng)業(yè)、農(nóng)牧產(chǎn)品深加工、旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，建立能源、冶金、石化、機電一體化、稀有金屬材料、航空航天等主導產(chǎn)業(yè)群，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的效率最大化。西部地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，必須要有相關的法律法規(guī)來調節(jié)，建立相關的法律法規(guī)，為西部不同區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。

西部大開發(fā)，國家配套了一系列優(yōu)惠政策。優(yōu)惠政策意在通過權利與義務的重新配置，發(fā)揮市場機制的作用，促進西部地區(qū)的迅猛發(fā)展。地方的優(yōu)惠政策應該尊重市場規(guī)則，遵守國家法律，不得損害國家利益和當?shù)厝嗣竦睦?。目前，不少地方為了招商引資，已經(jīng)出現(xiàn)了亂給優(yōu)惠，不惜血本，惡性競爭的不良現(xiàn)象。國家應該從法律上明確優(yōu)惠的原則、權限、程序、范圍和時限，盡可能用法定優(yōu)惠替代行政優(yōu)惠。凡需要給予西部與現(xiàn)行法律規(guī)定不同的優(yōu)惠政策，必須經(jīng)過立法明確規(guī)定之后，再予推行。國家應加快制定統(tǒng)一的優(yōu)惠原則，并根據(jù)各地區(qū)和行業(yè)的具體情況，制定分層次的優(yōu)惠幅度，各地不得自行突破。凡出臺的地方性優(yōu)惠政策必須經(jīng)上級政府和同級人大批準后公布實施。條件成熟后，應盡量將優(yōu)惠政策上升為法律，保證西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進有一個公平的投資環(huán)境。

西部地區(qū)地域廣袤，有685萬平方公里，占全國土地面積的71.4%。西部地區(qū)地形也很復雜，高原、盆地、沙漠、草原相間，主要有青藏高原、黃土高原、云貴高原、柴達木盆地、塔里木盆地、準噶爾盆地和四川盆地。沙漠地貌主要集中分布在西部地區(qū)。國家可考慮西部未利用的國有土地實行特殊的開發(fā)制度。在西部地區(qū)，城市和已經(jīng)開墾的農(nóng)村土地仍然堅持現(xiàn)行土地法律和政策，但對于數(shù)量巨大的未利用荒地、沙漠，可考慮在憲法和法律確立的土地公有制的前提下，運用法律機制，通過授予開發(fā)者更明確、更長久、更穩(wěn)定、更充分的土地權利來加以治理和利用。據(jù)有關資料顯示，西部十二個省、市、區(qū)僅適宜開發(fā)的農(nóng)用土地約6.3億畝，占全國農(nóng)用后備土地的一半以上。政府可考慮將一定面積待開發(fā)治理的土地以低價、無償或先期注入資金扶持的方式，承包給個人，在治理開發(fā)的前期給予貸款、補貼、貼息、雇傭工人工資、醫(yī)療保障等政策，規(guī)定100年不變(因為黨的基本路線100年不動搖)，承包者擁有充分的土地使用、轉讓、經(jīng)營管理權。還可鼓勵一部分人長期甚至一生以植樹種草、治理土地為業(yè)，等到土地治理開發(fā)產(chǎn)生明顯經(jīng)濟效益時，政府可通過經(jīng)濟手段將承包者所得利潤用于土地更大面積的治理開發(fā)，形成土地開發(fā)的良性循環(huán)。國家還可考慮，建立一種允許開發(fā)者享有的土地承包經(jīng)營權在承包權期滿后自動順延的制度。承包者在承包期滿后，如果沒有法律規(guī)定的撤銷承包權的情形，則其權利自動順延，以此鼓勵西部地區(qū)土地的生態(tài)開發(fā)和利用。

三、西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進的法治環(huán)境建設

建設西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進的法治環(huán)境要多管齊下:既要立法，而且立法要適度超前，又要修改完善不適應西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)，還要提高西部地區(qū)領導干部的法律素質。

1.加快立法進程，規(guī)范西部地區(qū)開發(fā)秩序。立法開發(fā)在西部大開發(fā)啟動時有關專家、學者就多次提出過。用成文法律規(guī)范區(qū)域開發(fā)行為，帶動區(qū)域協(xié)調發(fā)展是發(fā)達國家區(qū)域開發(fā)的重要經(jīng)驗和普遍做法。美國在19世紀為開發(fā)西部出臺了《鼓勵西部植樹法》、《沙漠土地法》等法律，極大推動了西部開發(fā)的進程;20世紀60年，又相繼頒布《地區(qū)再開發(fā)法》、《加速公共工程法》、《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》等一系列重要法律，引導西部地區(qū)的開發(fā)進入新的階段。德國1969年頒布實施了《改善區(qū)域經(jīng)濟結構共同任務法》。兩德統(tǒng)一后，確定了區(qū)域經(jīng)濟促進區(qū)，東部五個州全部劃為區(qū)域經(jīng)濟促進區(qū)。統(tǒng)一后短短五年時間，東部與西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距就縮短了1/3，現(xiàn)在基本達到了一體化發(fā)展。日本在開發(fā)北海道過程中，制定頒布《北海道開發(fā)法》、《國土綜合開發(fā)法》，并從1952—1997年連續(xù)實施了五期綜合開發(fā)計劃。中國開發(fā)西部可以借鑒西方國家的成功經(jīng)驗，結合西部地區(qū)的實際，加快西部地區(qū)的立法進程。通過立法把西部大開發(fā)的指導方針、戰(zhàn)略目標、重點任務、組織領導機構、開發(fā)資金渠道、開發(fā)與保護的關系、中央政府與地方政府的責任、開發(fā)主體的權利和義務等等，用法律的形式確定下來，保證西部大開發(fā)有序推進，以體現(xiàn)科學發(fā)展觀的內在精神。西部大開發(fā)是由國家頒布政策率先啟動的，2000年12月國務院頒布的《關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》(國發(fā)[2000]33號)和國務院辦公廳轉發(fā)的《國務院西部開發(fā)辦關于西部大開發(fā)若干政策措施實施意見的通知》(國辦發(fā)[2001]73號)以及2004年3月國務院頒布的《關于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》(國發(fā)[2004]6號)及其國家相關部委頒發(fā)的配套文件。這些文件歷經(jīng)九年仍然在發(fā)揮作用。國務院在《關于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》中提出“要借鑒世界發(fā)達國家開發(fā)欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，結合我國西部開發(fā)的實踐，本著注重實效、突出重點、逐步完善的原則，加快西部開發(fā)法制建設步伐，為西部大開發(fā)提供法律保障。抓緊起草《西部開發(fā)促進法》和《西部開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督條例》等法律法規(guī)，逐步建立和完善西部開發(fā)法律法規(guī)體系?！?/p>

西部開發(fā)法律法規(guī)體系應由三個部分構成:第一部分應是作為基本法的《西部開發(fā)促進法》。2004年3月國務院提出“抓緊起草《西部開發(fā)促進法》”時，全國人大就把制定《西部開發(fā)促進法》列入全國第十屆人大五年立法規(guī)劃，由西部開發(fā)辦牽頭，成立了“西部開發(fā)促進法”起草領導小組和起草工作小組，并形成征求意見稿。據(jù)2005年7月28日《法制日報》報道的信息，《西部開發(fā)促進法》著重從生產(chǎn)力布局調整、運用經(jīng)濟杠桿、人才培養(yǎng)和環(huán)境資源保護等方面進行規(guī)定，并于2005年底提交國務院審查[5]?？焖哪炅?，《西部開發(fā)促進法》應盡快頒布，作為規(guī)范西部大開發(fā)的基本法。

第二個部分單行法。《西部開發(fā)促進法》頒布實施后，國家應根據(jù)西部地區(qū)的開發(fā)需要以及立法條件和時機的成熟度，制定相關的單行法律。在投資方面，應盡快制定《西部投資法》，規(guī)定資金的籌措，國家投資的比例，資金的管理，使用程序;依法鼓勵和保護投資主體的利益，有序推進西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應盡快制定《西部工業(yè)布局法》，調整西部開發(fā)中經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構不合理的問題，通過法律措施促進市場主體的培育，使工業(yè)成為西部地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，以縮小東西差距，解決產(chǎn)業(yè)布局東輕西重、北重南輕的格局，將工業(yè)發(fā)展逐步從發(fā)達地區(qū)引向西部，確定用技術含量高的產(chǎn)業(yè)帶動落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，并確定在邊遠地區(qū)大力創(chuàng)辦大學和科研機構，摧生一批高新技術產(chǎn)業(yè)。在邊境開發(fā)方面，西部地區(qū)有2萬公里的邊境線，與十三個國家接壤，我國的五十六個民族有三十多個民族在西部地區(qū)六個省、區(qū)的邊境線上跨境而居，有共同的語言、文化、習俗、宗教信仰。國界線內側依次緊靠發(fā)展水平不同的經(jīng)濟區(qū)域，有貧困地區(qū)、較發(fā)達地區(qū)、發(fā)達地區(qū)。邊境開發(fā)有他的特殊性，應盡快制定《西部邊境地區(qū)開發(fā)法》明確規(guī)定邊境地區(qū)開發(fā)的地域范圍、目標、任務、原則和手段，明確西部邊境地區(qū)開發(fā)的程序、法律責任、政府作用、職能分工以及開發(fā)資金的籌措和使用，促進西部邊境地區(qū)和諧發(fā)展。在人才培養(yǎng)方面，應盡快制定《西部人力資源開發(fā)法》，明確規(guī)定西部地區(qū)人才培養(yǎng)、人才使用、人才流動、人才引進的優(yōu)惠政策，知識產(chǎn)權的保護，教育投資的比例，高等院校、科研院所的配置，鼓勵各類人才向西部流動，尤其要利用西部地區(qū)已有的人才資源，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，帶動西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構升級換代和經(jīng)濟空間結構的演進。在生態(tài)環(huán)境保護方面，應盡快制定《西部生態(tài)環(huán)境保護法》，著重從自然資源的開發(fā)利用、天然林保護、退耕還林、封山綠化、水土保持、修渠灌溉、土壤改造、生態(tài)功能修復作出規(guī)定。正在制定的《西部地區(qū)環(huán)境保護監(jiān)督條例》要盡快頒布實施，并結合西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際，補充、修改、完善，上升為法律。在流域開發(fā)方面，應盡快制定《長江流域管理法》、《黃河流域管理法》、《塔里木河流域管理法》，統(tǒng)籌全流域水資源和河流開發(fā)的活動，規(guī)范各地區(qū)和各部門的具體行為，將流域的水能開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、森林保護、生態(tài)修復等納入立法保護范圍，形成大生態(tài)，綠河川的開發(fā)格局，更好地造福人類。

第三個部分地方法規(guī)。根據(jù)我國憲法、地方組織法和立法法的有關規(guī)定，省級人大及其常委會、省會市的人大及其常委會和較大市的人大及其常委會，以及民族自治州、自治縣的人大享有立法權，可以制定地方法規(guī)，依法引導地方發(fā)展。四川省人大及其常委會就可制定岷江、雅礱江等省域河流的開發(fā)條例，規(guī)范開發(fā)行為，確保流域資源的綜合開發(fā)，獲得最佳邊際收益。國務院各部門也可根據(jù)西部開發(fā)的實際需要，制定相應的部門法規(guī)，依法引導西部地區(qū)的有序開發(fā)。

建立西部開發(fā)法律法規(guī)體系是一個過程，既要加快速度，也要講求質量?！段鞑块_發(fā)促進法》從提出到列入全國人大立法規(guī)劃到起草送審，已是九年有余了。九年來靠政策推動的西部大開發(fā)力度在減輕，各方支持的力量在減小，發(fā)展速度也在放慢，人才仍然留不住。僅就人才而言，西部地區(qū)待遇低，條件艱苦，與東部地區(qū)人才的收入相比，相差有的超過10倍。國家完全可以加快西部地區(qū)人才開發(fā)的立法進程，就像芬蘭一樣，把在邊遠地區(qū)創(chuàng)辦大學和科研機構納入立法范圍，吸引、培植一大批人才到邊遠地區(qū)創(chuàng)業(yè)，形成用高新技術產(chǎn)業(yè)帶動西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。在立法的方式上改變過去由部門立法再送國務院審查后送國家人大批準的方式，可采取招標的方式由法學專家組成起草小組，根據(jù)西部開發(fā)的實際需要，充分考慮國家利益和地方利益，找到各方開發(fā)主體利益的均衡點，避免國家利益部門化，部門利益壟斷化，壟斷利益?zhèn)€人化，個人利益法律化的傾向。一些法律法規(guī)制定出來，無法實施，最重要的原因就在于沒有從國家利益出發(fā)，沒有體現(xiàn)科學發(fā)展觀，更多地保護了部門利益，這是部門立法的必然結果。比如，我國現(xiàn)行的有關水資源保護的法律主要有四部:《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》。這四部法律對我國的水資源保護問題已作出了全面的規(guī)定，但實際上在立法理念與實踐中，這四部法律本身及其相互之間沒有找到利益的均衡點，以致于在河流出現(xiàn)嚴重污染時，現(xiàn)行法律無法發(fā)揮作用。國家通過招標立法，既可以提高立法的質量又可加快立法的速度，更便于實施。

2.修正完善法律法規(guī)，引導西部地區(qū)可持續(xù)開發(fā)。西部大開發(fā)是一項規(guī)模宏大的系統(tǒng)工程，需要幾十年，上百年的時間。國家要在創(chuàng)制新的法律、法規(guī)的同時對不適應市場經(jīng)濟規(guī)律和不利于西部大開發(fā)的法律、法規(guī)、規(guī)章要及時修正完善。當前尤其要盡修正完善《礦產(chǎn)資源法》。礦產(chǎn)資源是稀缺的不可再生資源，必須在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，盡最大努力延續(xù)使用期。我國礦產(chǎn)資源總量大，但人均少、稟賦差，大宗、支柱性礦產(chǎn)不足。中國經(jīng)濟正處于起飛階段，資源的供需矛盾日益突出。據(jù)《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008—2015年)》的測算，“到2020年，我國煤炭消費量將超過35億噸，2008—2020年累計需求超過430億噸;石油5億噸，累計需求超過60億噸;鐵礦石13億噸，累計需求超過160億噸;精煉銅730～760萬噸，累計需求將近1億噸;鋁1 300～1 400萬噸，累計需求超過1.6億噸。如不加強勘查和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，屆時在我國45種主要礦產(chǎn)中，有19種礦產(chǎn)將出現(xiàn)不同程度的短缺，其中11種為國民經(jīng)濟支柱性礦產(chǎn)，石油的對外依存度將上升到60%，鐵礦石的對外依存度在40%左右，銅和鉀的對外依存度仍將保持在70%左右?！盵6]中國西部地區(qū)的礦產(chǎn)資源特別豐富，占全國儲量的50.45%，45種主要礦產(chǎn)資源儲量的50.81%集中在西部地區(qū)。西部地區(qū)富集了64%的煤炭資源，53%的石油和83%的天然氣資源以及主要的稀有金屬礦藏。但西部地區(qū)在礦產(chǎn)資源的開發(fā)上秩序混亂，亂采濫挖、采富棄貧、低回采率問題特別嚴重。

造成礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂最關鍵的原因，是缺乏嚴厲的法律規(guī)定。有序、和諧開發(fā)礦產(chǎn)資源，必須修正完善《礦產(chǎn)資源法》?！兜V產(chǎn)資源法》是1986年3月19日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的，后又于1996年作了一次重大修改。隨著我國改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，《礦產(chǎn)資源法》在某些方面存在明顯的局限性，其中的一些規(guī)定與當前的新形勢不相適應，必須作相應的修正?！兜V產(chǎn)資源法》應作六個方面的修正:一是應明確礦產(chǎn)資源必須集中統(tǒng)一管理。既要明確主管部門的職能，又要處理好與協(xié)同管理部門的關系，尤其要明確規(guī)定稀有金屬礦藏的開采、加工、儲備、出口審批程序，未經(jīng)法定部門審批，不得勘探、開采、加工、出售、出口稀有金屬礦產(chǎn)品，違反必須承擔法律責任，確保戰(zhàn)略資源的永續(xù)利用;規(guī)定西部地區(qū)已查明的鎢、錫、銻、稀土等稀有金屬礦藏實行保護性開采，建立特定礦種的礦產(chǎn)地儲備基地。二是要有環(huán)境保護的規(guī)定。開采礦產(chǎn)資源不可避免對地質環(huán)境造成破壞，應增加礦山地質環(huán)境保護條款，以法律條文的形式，確保礦山企業(yè)自覺履行保護、治理礦山地質環(huán)境的義務，使礦山企業(yè)的開采行為更加規(guī)范，避免只注重經(jīng)濟效益，忽視地質環(huán)境的保護和治理。三是對礦業(yè)用地要有復墾的強制性規(guī)定。礦區(qū)范圍內的土地不能按一般的建設用地的管理辦法來管理，必須要有特殊規(guī)定?？碧胶筒傻V中造成的土地破壞要有復墾的強制性規(guī)定。四是對尾礦利用應作出明確規(guī)定，對礦山固體廢料資源要有依法管理、有序開發(fā)的條款，明確尾礦的所有權和開發(fā)權。五是對礦產(chǎn)資源勘查要有明確規(guī)定。礦產(chǎn)資源是國有資源，是全中國人民的共同財富，可由國家壟斷開發(fā)，收益由全中國人民共享，不是誰有錢就可以取得探礦權，就可以取得采礦權。中國已有強大的經(jīng)濟實力和充足的財政收入，可以支撐礦產(chǎn)資源的勘查費用。國家應每年拿出足夠的資金用于地質勘查及重要礦種和重點成礦區(qū)帶的勘查，有計劃地贖回涉及國家安全的重要戰(zhàn)略礦藏的外資礦山、私有礦山。六是對國家儲備稀缺礦藏的地方政府給予相應的補償，使其在保護期間，經(jīng)濟上得到足夠的補償，保證經(jīng)濟社會能夠穩(wěn)定發(fā)展，國家最終得到邊際開發(fā)和邊際收益的均衡。

3.大力提高西部地區(qū)領導干部的法律素質，依法推動西部開發(fā)。西部大開發(fā)需要制定和修改若干法律，更要遵守和運用現(xiàn)行法律。與東部相比，西部地區(qū)領導干部的法律知識在總量、結構和獲取方式上存在明顯差距，法治觀念也相對淡薄，加快西部大開發(fā)步伐，推進西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進，必須提高領導干部的法律素質。法律素質是指領導干部依法辦事、依法行政、依法律己的一種能力。提高西部地區(qū)領導干部法律素質，可從五個方面著力:一要認真學習法律知識。領導干部必須學會運用法律手段進行領導，改變過去那種單純用政策手段、行政手段、經(jīng)濟手段的做法，克服“以言代法”，“以權代法”的錯誤做法。領導干部學習法律知識，既是適應領導工作和管理工作的需要，也是帶領廣大干部群眾學法、用法和自覺遵守法律的需要。因此，領導干部在實際工作中，既要注重法律知識的學習，更要注重法治理論的培育，打好法律知識的功底。二要注重更新法治觀念。由于西部的部分地區(qū)從奴隸社會過渡到社會主義社會，有的地區(qū)曾是中華文明的發(fā)源地，有厚重的封建文化的積淀，也由于我們過去實行了多年的高度集中的計劃經(jīng)濟體制，習慣于按領導人意見辦事，以致有的領導干部法治觀念淡薄。依法推進西部大開發(fā)，必須清除不適合西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)觀念，特別是人治思想的長期影響，使法治思想在領導干部的頭腦中扎下根來，超出法律許可的特權，必須受到法律的約束。三要注重法制的宣傳教育。加強法制宣傳教育，是提高全民法律素質的有效途徑，也是建設良好法治環(huán)境的重要因素。領導干部應高度重視法制宣傳教育工作，采取積極可行的措施，加大法制宣傳教育的力度，普遍提高人民群眾的法律素養(yǎng)。四要注重在實踐中改進工作方法。領導干部在實際工作中要注重改進工作方式，從運用行政手段，經(jīng)濟手段推動工作轉移到運用行政、經(jīng)濟、法律手段并舉推動工作上來，特別要突出法律手段的運用，不斷提高依法管理、依法行政的能力。五要注重培育法律至上信仰。領導干部要有忠于人民、忠于法律、忠于事實、大公無私、廉潔奉公和有以身殉法的精神，更要在心目中樹立法律至上的權威，敬畏憲法和法律，使權力的運作受制于法律的引導[7]。

開發(fā)西部，加快西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進，必須加強法治環(huán)境建設，不但需要公正執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，修改不適應市場經(jīng)濟規(guī)律和不利于西部大開發(fā)的法律、法規(guī)、規(guī)章，而且還需要制定一系列有利于促進西部大開發(fā)的法律、法規(guī)、規(guī)章。只有這樣，西部大開發(fā)，西部地區(qū)經(jīng)濟空間結構演進才會和諧推進，有序運行。

參考文獻:

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[6]國土資源部.全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008—2015)[Z].國土資發(fā)[2008]309號.

[7]吳大華.營造西部大開發(fā)良好的法治環(huán)境[J].中國法學，2004，(1):6.(責任編輯/ 姜超)