行政訴訟第三人制度新解

摘要:行政訴訟第三人是行政訴訟中的一項(xiàng)重要制度，也是極具理論意義和實(shí)踐價(jià)值的一個(gè)重要問題。本文結(jié)合行政訴訟本身的特征來加以分析，根據(jù)訴訟第三人在行政法律關(guān)系中的不同地位，將其劃分為行政主體型、行政相對人型以及行政第三人型，既保證了法律關(guān)系的邏輯連貫性，又便于法官判斷，同時(shí)也有利于訴訟第三人明確訴訟自身權(quán)利，從而更好地完善我國的行政訴訟制度。

關(guān)鍵詞:行政訴訟第三人;行政法律關(guān)系;制度新解

中圖分類號:DF6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)25—0101—03

引言

行政訴訟第三人的有關(guān)問題，大家討論較少，近幾年的實(shí)踐中，對第三人的理解多有分岐。目前，我國有關(guān)行政訴訟第三人的規(guī)定主要集中在《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第27條及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)中。正如學(xué)者所言:“第三人是行政訴訟中一個(gè)十分復(fù)雜的問題。尤其在第三人的特征與范圍的理解上，由于《行政訴訟法》規(guī)定得不很具體，在實(shí)踐中很難把握，容易引起爭議?！盵1]由于立法的過于模糊簡單，在理論界對行政訴訟第三人的范圍一直存在較大的爭議和分歧，且還沒有建立一個(gè)系統(tǒng)完整的理論標(biāo)準(zhǔn);在司法實(shí)務(wù)中，各地的做法也相差頗大。究其原因，還是在于行政訴訟第三人理論上的缺陷，本文試圖從理論上確立界定行政訴訟第三人范圍的原則和客觀標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上對行政訴訟第三人的范圍作一大致劃分。

一、行政訴訟第三人概念

《行政訴訟法》第27條規(guī)定，同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟或由人民法院通知參加訴訟。這是對行政訴訟第三人的直接法律規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，我們可以對其做這樣的定義:行政訴訟第三人是指與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，申請參加或由人民法院通知其參加到行政訴訟中來的公民、法人或其他組織。

二、行政訴訟第三人與行政行為的“利害關(guān)系”

從《行政訴訟法》有關(guān)行政訴訟第三人的立法規(guī)定來看，界定行政訴訟第三人范圍的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)必須牢牢把握“利害關(guān)系”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為在把握利害關(guān)系的內(nèi)涵時(shí)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來認(rèn)識(shí):

1.利害關(guān)系是一種相對獨(dú)立的利害關(guān)系。第三人與具體行政行為的利害關(guān)系相對于原被告之間的利害關(guān)系獨(dú)立存在。行政訴訟第三人是有關(guān)的公民、法人或其他組織因與被訴的具體行政行為有利害關(guān)系，為保護(hù)自己的合法權(quán)益而加入到訴訟中來的。如果有關(guān)的公民、法人或者其他組織同被訴的具體行政行為沒有獨(dú)立的利害關(guān)系，就無法參加到行政訴訟中來，行政訴訟第三人也就不成其為第三人了。因此，行政訴訟第三人與原告和被告有著不同的利害關(guān)系，第三人既不屬于原告也不屬于被告，具有自己獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)。正是因?yàn)檫@種不同于原告和被告的獨(dú)立的利益關(guān)系，才使得第三人成為獨(dú)立于原告和被告之外的參與行政訴訟活動(dòng)的公民、法人和其他組織。

2.利害關(guān)系的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是直接利害關(guān)系。有學(xué)者主張第三人與提起訴訟的具體行政行為必須有直接利害關(guān)系，否則便不能成為第三人。也有學(xué)者認(rèn)為，第三人與提起訴訟的具體行政行為既可以是直接利害關(guān)系，也可以是間接利害關(guān)系。筆者贊同直接利害關(guān)系說，即與提起訴訟的具體行政行為有間接利害關(guān)系的人，不能成為行政訴訟第三人。理由如下:

作為相對一方的公民、法人或者其他組織，在社會(huì)生活中往往是多種法律關(guān)系的主體，承擔(dān)著多層義務(wù)。具體行政行為實(shí)施后，在行政相對方與行政機(jī)關(guān)之間沒立、變更和消滅行政法律關(guān)系，不可避免地要影響到相對一方對其他法律關(guān)系權(quán)利的行使或義務(wù)的履行。如果受到具體行政行為間接影響的人都以第三人身份參加訴訟，則有過度擴(kuò)大第三人范圍的傾向，會(huì)嚴(yán)重影響訴訟效率[2]。

比如:某建安公司與縣公路局簽定了修筑一座公路橋的行政合同，之后，某建安公司又與某水泥廠簽定了供應(yīng)l 000噸425號水泥的民事合同，明確規(guī)定該水泥將用于前行政合同指稱的公路橋。修橋工程開工后，縣公路局以工程質(zhì)量要求較高為由，不同意建安公司簽定的供貨合同，要求建安公司購買另一水泥廠的名牌425號水泥，建安公司不同意。縣公路局單方面解除行政合同，導(dǎo)致建安公司與某水泥廠的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政訴訟，某水泥廠要求作為第三人參加行政訴訟，理由是縣公路局單方面解除行政合同的行為侵害了其民事合同權(quán)益。法院認(rèn)為，判決結(jié)果將影響民事合同的履行，故準(zhǔn)許了某水泥廠的請求[3]。筆者并不贊同法院的做法。若照此邏輯，試想，假如水泥廠還與某石灰石廠簽訂了買賣合同，因縣公路局單方面解除行政合同，導(dǎo)致水泥廠與某石灰石廠的民事合同亦不能履行，那么，該石灰石廠是否也能申請作為第三人參加訴訟? 如果該石灰石廠又與農(nóng)民工簽訂了勞動(dòng)合同，且因縣公路局單方面解除行政合同，該勞動(dòng)合同亦未能履行，農(nóng)民工是否也能申請作為第三人參加訴訟?倘若如此，必將擴(kuò)大訴訟成本，也不利于法院對案件及時(shí)審結(jié) 。

3.利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。有學(xué)者主張這種利害關(guān)系必須而且只能是被告行政機(jī)關(guān)與第三人之間的行政法律關(guān)系;也有學(xué)者認(rèn)為，利害關(guān)系既有第三人與被告之間的行政法律關(guān)系，也有第三人與原告之間的行政法律關(guān)系，還包括第三人與原告之間的民事法律關(guān)系。筆者認(rèn)為，利害關(guān)系的內(nèi)容應(yīng)包括以下兩項(xiàng):

(1)第三人與被告之間的直接行政法律關(guān)系。這是在被訴具體行政行為以兩個(gè)以上行政相對當(dāng)事人為對象所形成的行政法律關(guān)系中，原告以外的行政相對當(dāng)事人與做出被訴具體行政行為的行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系。例如，因行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛而引起的行政案件中，民事糾紛一方當(dāng)事人作為原告起訴，另一方當(dāng)事人同做出裁決的行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系。(2)被訴具體行政行為直接涉及到的第三人與原告之間的民事法律關(guān)系。這類民事法律關(guān)系之所以與被訴具體行為有利害關(guān)系，是由于被訴具體行政行為直接涉及到了與原告的特定民事法律關(guān)系對方當(dāng)事人的權(quán)利，使這類法律關(guān)系具有雙重性質(zhì)。一方面，它是原告與他人之間的民事法律關(guān)系，正因?yàn)槿绱?，才受到了被訴具體行政行為的牽連;另一方面，被訴具體行政行為直接涉及到與原告的法律關(guān)系對方當(dāng)事人的權(quán)利，而這些當(dāng)事人又沒有被作為行政管理相對一方，是潛在的行政法律關(guān)系。例如行政機(jī)關(guān)把處罰人借用、租用他人的財(cái)物當(dāng)作被處罰人的財(cái)物予以沒收或?qū)⒃O(shè)置抵押權(quán)的財(cái)物當(dāng)作被處罰人的財(cái)物予以扣留等。

三、行政機(jī)關(guān)作為訴訟第三人的分析

對于行政機(jī)關(guān)能否作為行政訴訟第三人學(xué)界有不同的看法和主張。有的學(xué)者就主張《行政訴訟法》第27條規(guī)定的“公民、法人或其他組織”不包括行政主體在內(nèi)，故行政主體不能以行政訴訟第三人的身份參加訴訟[4]。筆者認(rèn)為，行政訴訟第三人應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)，其理由主要有以下幾點(diǎn):

1.行政主體在行政訴訟中也可能存在獨(dú)立的利益，與被訴具體行政行為可能存在某些具體的利害關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種利益群體日趨多元化，不同類型的市場主體有著各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益或其他利益，即使同為國家行政機(jī)關(guān)，也有在國家整體利益一致前提下的地方或部門利益的存在，在每個(gè)人都被假設(shè)為其自身利益的最佳維護(hù)者的前提下，不同的利益主體均具有潛在的第三人資格與能力。行政主體作出的具體行政行為可能使諸多的利害關(guān)系人的合法 權(quán)益受到影響，也可能包括某些具備行政主體身份的行政機(jī)關(guān)。例如城建規(guī)劃部門批準(zhǔn)了居民王某的建房申請，但房屋建成后被水利部門認(rèn)為是違章建筑，妨礙行洪而強(qiáng)制拆除。王某對水利部門的拆房決定不服，起訴到人民法院。人民法院對水利部門具體行政行為的審查和判決不僅關(guān)系到王某的利益，也關(guān)系到城建規(guī)劃部門的利益。

2.行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟第三人有利于司法公正和提高行政審判效率。無論在行政過程還是司法過程中，公正與效率都是一對矛盾，司法的價(jià)值取向理應(yīng)注重公平優(yōu)先，而行政的價(jià)值取向則更為強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先[5]。在上述案例中，城建規(guī)劃部門以行政訴訟第三人參加訴訟，不僅是在維護(hù)自身的合法權(quán)益，同時(shí)其在行政訴訟中要維護(hù)自己的合法權(quán)益必須舉出證據(jù)證明自己行為的合法性和正當(dāng)性，有利于法院聽取各方面的意見，查明案件真實(shí)情況，作出公正裁決，節(jié)約司法成本，提高法院的辦案效率。另外，賦予行政機(jī)關(guān)第三人訴訟地位也有助于保障原告損害賠償?shù)木葷?jì)渠道的暢通。

四、行政訴訟第三人范圍的科學(xué)劃分

(一)行政訴訟第三人的現(xiàn)行分類狀況

我國行政訴訟第三人制度是在借鑒民事訴訟第三人制度的基礎(chǔ)上制定的，但并沒有類似于民事訴訟中有獨(dú)立請求權(quán)第三人與無獨(dú)立請求權(quán)第三人的劃分。行政訴訟第三人制度和民事訴訟第三人制度是兩種不同的訴訟制度，具有自身的特點(diǎn)。行政訴訟第三人參加訴訟的依據(jù)，是他與他人爭議的標(biāo)的與被訴具體行政行為的合法性有直接的利害關(guān)系，他提出的主張有三種可能:一是既不同意原告主張，也不同意被告主張;二是同意原告或被告主張;三是不提出任何主張，當(dāng)他支持的一方當(dāng)事人敗訴后，可能被判決承擔(dān)某種義務(wù)。行政訴訟第三人范圍問題是行政訴訟第三人制度設(shè)計(jì)與操作的核心和關(guān)鍵。一方面，如果行政訴訟第三人范圍定得太小，則不能充分發(fā)揮這一制度的功能，從而會(huì)使其形同虛設(shè);另一方面行政訴訟第三人范圍又不能界定得太大，否則就會(huì)使行政訴訟承擔(dān)本來不應(yīng)由其承擔(dān)的任務(wù)，不利于行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)[6]。

從目前的分類情況看，主要有以下幾種分類方式:有的學(xué)者根據(jù)與行政訴訟利害關(guān)系的密切程度將行政訴訟第三人分為直接利害關(guān)系第三人和間接利害關(guān)系第三人[7]。有的學(xué)者根據(jù)利害關(guān)系的內(nèi)容，將其分為權(quán)利關(guān)系第三人、義務(wù)關(guān)系第三人以及事實(shí)關(guān)系第三人[8]。有的學(xué)者根據(jù)訴訟第三人在訴訟中的法律地位，將其分為五類:處于原告地位的第三人、處于被告地位的第三人、支持原告訴訟請求的第三人、支持被告請求的第三人、與本訴原告和被告訴訟請求相獨(dú)立的第三人[9]。

筆者認(rèn)為，馬懷德先生的權(quán)利、義務(wù)、事實(shí)三分法是符合類型化要求的， 在訴訟中也是可行的，但法學(xué)上的類型化標(biāo)準(zhǔn)并不是唯一的，只要是能夠滿足上述幾個(gè)特征的劃分方式，應(yīng)當(dāng)說都是有積極意義的。因此，筆者力圖從其他角度入手，來對行政訴訟第三人的類型作一個(gè)劃分，以期為司法實(shí)踐提供一種新的思路。

(二)從行政法律關(guān)系的角度劃分訴訟第三人

筆者認(rèn)為，根據(jù)訴訟第三人在行政法律關(guān)系中的地位對訴訟第三人的類型進(jìn)行劃分，將行政訴訟第三人分為主體型、相對人型以及第三人型三種類型。

1.行政主體作為訴訟第三人。在訴訟實(shí)務(wù)中主要有三種情況。第一，幾個(gè)行政主體聯(lián)合作出行政行為，行政相對人對其中的一個(gè)行政主體起訴，法院建議將其他行政主體列為被告，原告不同意的，法院將其他行政主體確定為第三人加入訴訟。第二，經(jīng)復(fù)議起訴的行政案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，作出原行政行為的行政主體為訴訟第三人。第三，行政主體因?yàn)槲薪M織的行為被起訴的，受委托組織作為行政行為的實(shí)際作出者以第三人身份參加訴訟。這一類訴訟第三人都參與了受訴行政行為的作出，與被告關(guān)系密切，雖然不用像被告一樣承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，但一旦該行政行為被確認(rèn)違法，對第三人而言，也等于是對其所作行政行為合法性的否定，與敗訴并無兩樣。因此，該第三人必須在訴訟中進(jìn)行積極的舉證，協(xié)助被告證明受訴行政行為的合法性。

其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在:(1)被動(dòng)性。此類訴訟第三人本應(yīng)作為行政訴訟的被告出現(xiàn)，卻因?yàn)榉N種原因沒有被列為被告，但由于其掌握大量與案件相關(guān)的證據(jù)，為了便于查清案件的事實(shí)而由法院依職權(quán)通知參加訴訟。(2)協(xié)助性。因?yàn)樵擃惖谌酥苯訁⑴c了行政行為的作出，所以有較強(qiáng)的舉證能力。雖然不用承擔(dān)舉證責(zé)任，但為了證明受訴行政行為的合法性，必須積極協(xié)助法院查清案件事實(shí)，以期作出有利于自身的判決。(3)預(yù)決性。如果被訴的具體行政行為被撤消或者宣布違法，則第三人所作的行政行為的效力也同時(shí)被否定，如果原訴行政行為被維持，則第三人不承擔(dān)任何權(quán)利義務(wù)。換言之，第三人行為是否合法也同時(shí)由判決間接地予以決定。另外，在實(shí)踐中還有一種特殊的情況，即兩個(gè)沒有隸屬關(guān)系的行政主體，對同一相對人作出了相互矛盾的兩個(gè)具體行政行為，如一個(gè)主體的批準(zhǔn)行為導(dǎo)致了另一個(gè)主體的處罰行為，一旦判定一個(gè)行為違法，則另一個(gè)行為可推定為合法，反之亦然。在審判中，可以將被告之外的另一個(gè)行政主體列為第三人參加訴訟[10]。

2.行政相對人作為訴訟第三人。此類訴訟第三人發(fā)生在被訴具體行政行為有兩個(gè)以上相對人的時(shí)候，如果其中一個(gè)或幾個(gè)起訴，則其他相對人被列為第三人，主要包括下面幾種情況。(1)行政處罰中的共同被處罰人，如果其中一部分被處罰人提起訴訟，則剩余被處罰人不愿起訴的，應(yīng)作為第三人參加訴訟。(2)行政許可中，許可爭議人起訴的，則被許可人可作為第三人參加訴訟。(3)行政確權(quán)案件中，一方當(dāng)事人不服提起訴訟的，則另一方當(dāng)事人作為第三人參加訴訟。(4)行政裁決案件中，一方當(dāng)事人不服裁決提起訴訟的，則另一方當(dāng)事人作為第三人參加訴訟。

3.行政第三人作為訴訟第三人。行政第三人，是指“與已經(jīng)作出的行政行為有利害關(guān)系，受行政權(quán)作用或約束的，在行政法律關(guān)系中潛在的或暗示的公民、法人或其他組織?！盵11]在訴訟實(shí)踐中常見的情形主要有:(1)行政處罰案件中的受害人;(2)對行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政行為所指向的客體享有民法上的權(quán)利者;(3)認(rèn)為具體行政行為 影響其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)者。 根據(jù)《解釋》的相關(guān)規(guī)定行政第三人首先可以作為原告提起行政訴訟，還可以作為第三人參加訴訟，或者由法院通知參加訴訟。因此，此類第三人享有的訴訟權(quán)利與原告基本一致，主要表現(xiàn)在: (1)未被通知時(shí)主動(dòng)申請參加訴訟。由于行政第 三人的潛在性和間接性決定的，法院在審理案件時(shí)不可能通知到所有的第三人。未被通知的第三人可以在 法定時(shí)間內(nèi)自行提出申請，要求加入到行政訴訟中。 (2)不承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。第三人，只需要證明被訴行政行為侵犯到其合法權(quán)益即可，主要的舉證責(zé)任仍然由被告承擔(dān)。

結(jié)論

對于行政訴訟第三人的確定將會(huì)嚴(yán)重影響到行政訴訟的公平與效率問題，對于現(xiàn)行的訴訟第三人的分類方法，我們必須意識(shí)到其存在著嚴(yán)重的問題，只有正確認(rèn)識(shí)到行政訴訟第三人劃分的關(guān)鍵問題和標(biāo)準(zhǔn)，才有可能界定出一種符合我國行政訴訟要求與特點(diǎn)的訴訟第三人分類方法，從而破解我國行政訴訟上的一大難題。

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(責(zé)任編輯/ 吳鳳華)