軍事賠償立法芻議

摘要:為了貫徹憲法精神、保障權(quán)利救濟、推動依法治軍和弘揚優(yōu)良傳統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)將軍事賠償納入國家賠償?shù)姆秶?。我國國民?jīng)濟、軍事法制的發(fā)展以及國外立法的借鑒業(yè)已為這一制度的構(gòu)建提供了必要的基礎(chǔ)。經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)，由國務(wù)院和中央軍事委員會制定專門的法律文件，不失為當(dāng)前實現(xiàn)此目標(biāo)的較為可行的做法。

關(guān)鍵詞:軍事賠償;必要性;可行性

中圖分類號:DF6 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)25—0097—02

軍事賠償是指軍事機關(guān)及其工作人員行使軍事職權(quán)，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害，國家依法承擔(dān)的賠償責(zé)任。對于軍事賠償是否列入國家賠償范圍，在1994年《國家賠償法》起草過程中，存在三種意見。一種意見認為國家賠償應(yīng)當(dāng)包括軍事賠償，其理由是，我國憲法第41條規(guī)定的國家機關(guān)包括軍事機關(guān)，國家賠償立法不應(yīng)將其例外，且事實上也存在著軍事機關(guān)違法行為。第二種意見主張將軍事機關(guān)歸入行政賠償中。第三種意見認為在我國政治體制中，軍事不屬行政，軍事行為與行政行為是兩個不同的概念，因此，不應(yīng)將軍事賠償納入行政賠償范疇，而應(yīng)由軍隊內(nèi)部自己制定特別法予以規(guī)范[1]。最終以上三種意見均未被立法所采納，“軍事賠償”也仍然只是一個學(xué)術(shù)用語?，F(xiàn)在，《國家賠償法》的修訂工作正在進行之中，我們有必要重新審視這一問題。

一、將軍事賠償納入國家賠償范圍的必要性

1.貫徹憲法精神。我國《憲法》明確規(guī)定，“由于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。” “一切國家機關(guān)都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！薄叭珖髯迦嗣瘛⒁磺袊覚C關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。”將軍事賠償納入國家賠償范圍，是維護憲法尊嚴(yán)，保證憲法的原則和精神得到實施的題中應(yīng)有之義。

2.保障權(quán)利救濟。保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，已經(jīng)成為民主憲政制度的重要標(biāo)志，是各個法律部門的共同任務(wù)。將軍事賠償納入國家賠償范圍，是完善國家賠償法律制度，健全公民權(quán)利保障法律體系的客觀需要。一方面，“具有權(quán)利救濟作用的方法和手段固然不止國家賠償一種，但當(dāng)公民和組織的合法權(quán)益受到國家公務(wù)行為的違法損害時，不實行國家賠償，公民、組織受到損害的合法權(quán)益就不可能得到充分有效的救濟?！盵2]另一方面，以鞏固和提高軍隊?wèi)?zhàn)斗力為目標(biāo)的軍隊組織管理活動深入軍隊建設(shè)方方面面，而“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵3] 僅僅從軍事職權(quán)本身所具有的操縱性和支配性以及最終來實現(xiàn)這種操縱和支配的軍事機關(guān)工作人員所必然具有的主觀局限性出發(fā)，就不難得出這樣的結(jié)論，即行使軍事職權(quán)違法與侵權(quán)不可避免。

3.推動依法治軍?！耙婪ㄖ诬娋褪且管婈牭母黜椆ぷ髦鸩郊{入到法制之中，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！痹诋?dāng)前實踐中，軍事機關(guān)及其工作人員違法行使軍事職權(quán)，侵犯干部、戰(zhàn)士、群眾合法權(quán)益的事例時有發(fā)生，不僅嚴(yán)重影響了部隊的正常工作秩序，還使部隊背上了沉重的軍事賠償負擔(dān)。由于沒有賠償方面的明確法律規(guī)定，實際賠償時，缺乏相應(yīng)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常出現(xiàn)部隊被無理要求，不斷糾纏，而部隊為照顧大局，維護“軍民關(guān)系”，很多時不得不作出賠償?shù)淖尣?。將軍事賠償納入國家賠償法規(guī)定的規(guī)則中，有利于維護軍隊的正常活動，糾正“敲”國家“大頭”的壞風(fēng)氣[4]。

4.弘揚優(yōu)良傳統(tǒng)。我軍是人民的軍隊，全心全意為人民服務(wù)是我軍的唯一宗旨。毛澤東同志在紅軍創(chuàng)建初期，就對部隊提出對群眾說話和氣，買賣公平、損壞東西要賠償?shù)纫蟆?928年紅軍在井岡山時，毛澤東同志親自規(guī)定的“三大紀(jì)律、六項注意”就包括了“借東西要還，損壞東西要賠”。后經(jīng)長期施行發(fā)展成為著名的“三大紀(jì)律，八項注意”。1947年10月10日，中國人民解放軍又以訓(xùn)令的形式重新頒布全軍施行?！皳p壞東西要賠償”這一重要原則，以黨的政策和軍隊紀(jì)律的方式長期灌輸于全軍，深入軍心民心，成為我軍的優(yōu)良傳統(tǒng)。在過去艱苦的戰(zhàn)爭年代和經(jīng)濟極端困難的條件下，我軍尚且能做得如此之好，在國家賠償法已經(jīng)頒布的今天，就更有必要盡快建立和完善軍事賠償制度，并以法律形式把它固定下來[5]。

三、將軍事賠償納入國家賠償范圍的可行性

1.國民經(jīng)濟顯著提升。經(jīng)濟實力的發(fā)展和國家財政支付能力的提高，是國家賠償制度得以實施并不斷完善的根本保障。我國《國家賠償法》實施之初，經(jīng)濟發(fā)展水平還相對落后，國家財力非常有限，為了緩解國家財政壓力而對國家賠償范圍作出適當(dāng)限制是必要的。隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，在正常社會狀態(tài)下，國家財力不應(yīng)再是限制國家賠償范圍的理由。例如，根據(jù)2008年《最高人民法院工作報告》顯示，2003—2007年人民法院共審結(jié)國家賠償案件1.3萬件，涉及賠償金額1.8億元。而2008年全國財政收入已達61 316.9億元，比2007年增加9 995.12億元，增長19.5%。因此，即使考慮到現(xiàn)行國家賠償法在賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)上的不足，以及實踐中有些案件沒有進入到國家賠償程序中等因素，也可以肯定在平時國家完全有能力支付必要的軍事賠償?shù)葒屹r償費用。

2.軍事立法長足發(fā)展。軍事賠償是一種職務(wù)侵權(quán)損害賠償，如果沒有法律對軍事職權(quán)的授予或控制，這一制度的建立只能是空中樓閣。與之相對應(yīng)的是，近年來，我國軍事立法體制逐步完善，軍事立法工作取得了顯著成效。截至2008年12月，全國人大及其常委會制定國防和武裝力量建設(shè)方面的法律及有關(guān)法律問題的決定15件，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合制定的軍事行政法規(guī)94件，中央軍委制定的軍事法規(guī)215件，各總部、軍兵種、軍區(qū)和武警部隊制定的軍事規(guī)章(含規(guī)范性文件)3 000多件[6]。盡管目前軍事行政復(fù)議制度、軍事行政訴訟制度還未真正建立，但這并不會成為實施軍事賠償?shù)母菊系K?！秶屹r償法》第3條第3項、第 4項、第 5項以及第4條第2項列舉的受害人可以請求國家賠償?shù)氖马?，即表明對于行政賠償，立法者也并不是將其限定在行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍內(nèi)。并且，這也并不妨礙參照《行政訴訟法》的立法模式，在將來制定的軍事行政訴訟以及軍事行政復(fù)議等法律文件中對一定范圍的軍事賠償一并作出規(guī)定。

3.國外立法可供借鑒。從法國1873年權(quán)限爭議法庭在“布郎戈案件”的判決中確立國家賠償?shù)娜椈驹瓌t開始，軍事賠償就已經(jīng)初見萌芽。如今，世界上的多數(shù)國家都構(gòu)建了自己的軍事賠償制度，對軍事機關(guān)及其工作人員違法行使軍事職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的情形給予賠償[7]。盡管受法律傳統(tǒng)等因素的影響，各國關(guān)于軍事賠償?shù)囊?guī)定存在一定差異，但將其納入國家賠償范圍的做法是趨于一致的。這對我國軍事賠償法律制度建立與完善具有積極的借鑒意義。

四、將軍事賠償納入國家賠償范圍的立法模式

在《國家賠償法》頒布之初，即有學(xué)者認為，將軍事賠償納入國家賠償是十分必要的，但由于軍事賠償較為復(fù)雜，有必要進行單獨立法[8];有學(xué)者認為，鑒于《國家賠償法》剛剛頒布，不可能在短時間內(nèi)修改完善，所以，對軍事賠償可以待將來時機成熟時，再納入《國家賠償法》之中，或者制定單行的《軍事賠償條例》[9]。有同志進一步指出，要解決軍事賠償問題，首先必須從其立法模式上找到突破口，具體而言有三種模式可資參考:對《國家賠償法》加以改造，增加軍事賠償制度;在《侵權(quán)責(zé)任法中》加入有關(guān)軍事賠償?shù)囊?guī)定;制定專門的《軍事賠償法》。相比較而言，制定專門的《軍事賠償法》立法效果最佳[10]。雖然國家賠償與民事賠償都是旨在為公民、法人和其他組織的合法權(quán)益予以救濟，但國家賠償又有它特殊的規(guī)則、內(nèi)容和形式，難以完全適用民事侵權(quán)責(zé)任的法律規(guī)定。各個國家紛紛制定并實施專門的國家賠償法已經(jīng)充分說明了這一點。在《國家賠償法》中增加軍事賠償制度，無疑有利于國家賠償立法的統(tǒng)一，但就當(dāng)前實際狀況而言，構(gòu)建與行政賠償和司法賠償同等完備的軍事賠償制度的條件尚不具備。

由于獲得國家賠償權(quán)屬于公民基本權(quán)利的范疇，因此包括軍事賠償在內(nèi)的國家賠償?shù)牧⒎?quán)歸屬于國家最高權(quán)力機關(guān)。這在理論上又有以下幾種具體模式:(1)國家權(quán)力機關(guān)單獨立法，即由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定專門的軍事賠償法。(2)特別授權(quán)立法，即經(jīng)全國全國人民代表大會常務(wù)委員會特別授權(quán)，由國務(wù)院和中央軍事委員會聯(lián)合制定軍事賠償條例。(3)先在《國家賠償法》中體現(xiàn)基本精神并作出授權(quán)性觀點，然后由國務(wù)院和中央軍事委員會制訂軍事賠償條例。第一種模式與在《國家賠償法》中增加軍事賠償制度相似，亦要求具有系統(tǒng)性、完整性，目前缺乏可行性。第二種模式與第三種模式都是授權(quán)立法，并無實質(zhì)差異，考慮到《國家賠償法》正處于修訂之中，由其對軍事賠償作出原則性及授權(quán)性規(guī)定，既有利于立法的經(jīng)濟性，又有利于認識的統(tǒng)一。

參考文獻:

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[10]何斌.軍事賠償制度的立法定位.國家武裝力量的新職能與多樣化軍事任務(wù)——以改革開放三十年來中國軍事法治發(fā)展為背景[Z]，2009:120.(責(zé)任編輯/ 吳鳳華)