政府管制與公共服務(wù)的關(guān)系研究

摘要:管制與服務(wù)是兩種基本的政府管理模式，不同時(shí)期由于行政目標(biāo)和政府職能的轉(zhuǎn)變，管制與服務(wù)的地位和作用不同。明確政府管制與公共服務(wù)的關(guān)系，摒棄重管理、輕服務(wù)的行政理念，是我們構(gòu)建服務(wù)型政府的一個(gè)理論前提。管制是服務(wù)的補(bǔ)充手段，以服務(wù)為依歸;服務(wù)體系中包含管制，管制只是服務(wù)的一種。

關(guān)鍵詞:政府管制;公共服務(wù);關(guān)系

中圖分類號(hào):K312 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)25—0035—02

近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情明確提出“服務(wù)型政府”的概念，并進(jìn)行了相關(guān)研究。此后，“服務(wù)型政府”作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理創(chuàng)新的目標(biāo)模式，開始在學(xué)界和政界得到廣泛傳播和運(yùn)用，建設(shè)服務(wù)型政府逐漸成為我國(guó)政府改革的戰(zhàn)略選擇。與傳統(tǒng)管制型政府相對(duì)，服務(wù)型政府是一種新的執(zhí)政模式，以公共服務(wù)為基本職能。但這并不意味著服務(wù)型政府不要管制，事實(shí)上，政府管制存在于任何類型的政府中，只是這種管制應(yīng)是有限度的，受法律嚴(yán)格約束，有固定的范圍、程序和明確責(zé)任機(jī)制的，是為服務(wù)而管制，而非為管制而管制。政府管制與公共服務(wù)體現(xiàn)了不同的行政理念，在政府管理中的地位和作用亦有輕有重，弄清管制與服務(wù)的關(guān)系，是創(chuàng)建服務(wù)型政府的一個(gè)理論前提。

一、政府管制的內(nèi)涵

管制(regulation)，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)概念，產(chǎn)生于西方兩大經(jīng)濟(jì)流派的交替更新的背景下，即自由放任理論和國(guó)家干預(yù)理論。管制是政府直接干預(yù)市場(chǎng)主體活動(dòng)的一種行為方式，政府管制屬于政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能。

政府管制是指政府為達(dá)到一定的目的，憑借其法定的權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所施加的某種限制和約束，其宗旨是為市場(chǎng)運(yùn)行及企業(yè)行為建立相應(yīng)的規(guī)則，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，確保微觀經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。根據(jù)管制對(duì)象和實(shí)施手段的不同，政府管制可分為經(jīng)濟(jì)性管制與社會(huì)性管制。在20世紀(jì)70年代以前，國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管制及其研究主要集中于經(jīng)濟(jì)性管制，但這之后，由于經(jīng)濟(jì)管制領(lǐng)域出現(xiàn)了放松管制的改革運(yùn)動(dòng)，社會(huì)性管制日益得到加強(qiáng)。我國(guó)政府也已融入到這一浪潮中，一方面調(diào)整經(jīng)濟(jì)職能，規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，使政府角色從“越位”向“定位”轉(zhuǎn)變;另一方面，加強(qiáng)政府社會(huì)性管制職能，使政府角色由“缺位”向“到位”轉(zhuǎn)變。

在我國(guó)，政府管制的歷史由來(lái)已久，不僅僅表現(xiàn)為單純的經(jīng)濟(jì)管制，而且滲透到社會(huì)生活的方方面面。新中國(guó)建立以來(lái)，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的政府行政管理，是一種非常獨(dú)特的管理類型，政府不僅是經(jīng)濟(jì)管理的主體，更是整個(gè)社會(huì)管理的主體。政府管制主要是以行政強(qiáng)制為基礎(chǔ)，以法律為保障，對(duì)社會(huì)和公民進(jìn)行管理和控制。

作為一種管理模式，政府管制具有以下特點(diǎn):第一，管制的主體是政府。政府是“從社會(huì)中產(chǎn)生又自居于社會(huì)之上”的獨(dú)立存在，完全不受其他組織的干涉和影響，起主導(dǎo)作用。它是社會(huì)的資源分配中心、信息發(fā)布中心和權(quán)威輻射中心[1]。第二，管制是一種自上而下單向運(yùn)行的權(quán)力運(yùn)動(dòng)。命令與控制是政府實(shí)行管制最常用的手段。第三，管制意味著社會(huì)中一切資源、一切活動(dòng)都必須受政府的調(diào)配，按照管理者主觀意志來(lái)設(shè)定框架體系，使它們始終處于可控制的范圍。

二、公共服務(wù)的內(nèi)涵

公共服務(wù)的概念是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)公共需求不斷增長(zhǎng)，要求政府提供公共產(chǎn)品予以滿足的社會(huì)背景下產(chǎn)生的。公共服務(wù)理論研究大體經(jīng)歷了三個(gè)歷史發(fā)展階段，分別是社會(huì)政策與公法研究階段、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究階段和新公共管理研究階段[2]。19世紀(jì)后半葉，德國(guó)社會(huì)政策學(xué)派的杰出代表瓦格納初步提出了公共服務(wù)的概念。1912年，法國(guó)公法學(xué)者萊昂·狄驥明確提出“公共服務(wù)”概念并將其作為現(xiàn)代公法的基礎(chǔ)。狄驥認(rèn)為，“對(duì)一項(xiàng)公共服務(wù)可以給出如下定義:任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過(guò)政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征。”[3]后來(lái)，隨著公共經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出“公共產(chǎn)品”概念，公共服務(wù)的研究成為了整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)的主流和基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代前后，公共行政學(xué)的研究受到公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重大影響，經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法成為公共行政學(xué)研究的重要方法，公共服務(wù)成為當(dāng)代新公共管理研究的主要內(nèi)容。

公共服務(wù)是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念。一般而言，公共服務(wù)具有三層含義:其一是國(guó)家是公共服務(wù)型國(guó)家，其所作所為都是提供公共服務(wù)。其二是政府是公共服務(wù)型政府，其所作所為都是提供公共服務(wù)。其三是公共服務(wù)是政府的主要職能之一，有其具體的內(nèi)容和特殊的形式，并且可與政府的其他職能相區(qū)分。所謂公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。按照公共支出的領(lǐng)域來(lái)劃分，政府公共服務(wù)主要包括經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而直接進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)投資的服務(wù)，如投資經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼等;社會(huì)性公共服務(wù)是指政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支持對(duì)教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目提供的公共服務(wù)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家政府職能演變的規(guī)律是:政府職能從以經(jīng)濟(jì)性服務(wù)為主，逐步擴(kuò)展到以社會(huì)性公共服務(wù)為主。

在我國(guó)，政府管理正面臨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心向公共服務(wù)為重心的轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)階段，政府的根本任務(wù)是為社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，培育和壯大社會(huì)力量，并逐漸將公共權(quán)力回歸社會(huì)。它應(yīng)該是一個(gè)對(duì)人民高度負(fù)責(zé)、全心全意為人民服務(wù)的服務(wù)型政府。正如胡錦濤同志所指出的，“建設(shè)服務(wù)型政府，首先要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)?！盵5] 可見，公共服務(wù)是政府的重要職能之一。作為一種新的管理模式，公共服務(wù)有以下特點(diǎn):首先，政府的權(quán)力來(lái)自人民，為人民服務(wù)是政府應(yīng)有的職責(zé)，公共服務(wù)體現(xiàn)了現(xiàn)代行政管理公眾性的特點(diǎn);其次，公共服務(wù)主要是提供和滿足公共需求的服務(wù)，包括公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共信息等;再次，公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利。

三、政府管制與公共服務(wù)的關(guān)系

政府管制與公共服務(wù)是政府施政的兩種基本手段，在不同的社會(huì)和國(guó)家，管制和與服務(wù)的地位和作用不同。面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征和日益突出的新矛盾，我們應(yīng)從根本上推進(jìn)政府管理模式由以“管制”為主向以“服務(wù)”為主導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化政府服務(wù)職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，卻又不能忽視政府的現(xiàn)代管制職能:其一，政府管制是為了維護(hù)社會(huì)的安定，保證社會(huì)的公平正義，保障公民的權(quán)利，以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展;其二，政府管制依據(jù)于一套完整的法律和法規(guī)，而法律和法規(guī)是通過(guò)嚴(yán)密程序制定的，它體現(xiàn)的是公民的意志;其三，政府管制有固定的范圍，內(nèi)容明確;其四，政府管制有固定的程序和方式方法，一切“循規(guī)蹈矩”;其五，政府管制承擔(dān)著后果責(zé)任，并且有一套糾錯(cuò)機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制和后果追究機(jī)制。如果發(fā)生管制失誤并產(chǎn)生不良后果時(shí)，有相關(guān)的法律法規(guī)予以約束。政府履行管制職能，這是不言而喻的。為了滿足日益增長(zhǎng)的公共需求，需要更加重視研究社會(huì)性管制問(wèn)題。政府管制應(yīng)立足于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，并將其置于公共服務(wù)體制的基本框架之下，提高管制效率。但是，政府管制不可過(guò)度。當(dāng)前，放松管制是創(chuàng)建服務(wù)型政府的舉措，也是行政改革的重要內(nèi)容。建設(shè)服務(wù)型政府需要轉(zhuǎn)變重管制、輕服務(wù)的行政理念。溫家寶總理說(shuō):“寓管理于服務(wù)之中”，這句話精辟地指出了管制與服務(wù)的關(guān)系:服務(wù)是個(gè)大概念，而管制只是服務(wù)的一種，即我們所說(shuō)的間接服務(wù)。任何政府都會(huì)有管制，服務(wù)型政府只是把管制作為政府管理的一種手段。奧斯本和蓋布勒在《政府改革》一書的附錄A中，就列舉了包括管制在內(nèi)的三十六種可供選擇的提供服務(wù)的方式[4]。由此， 服務(wù)并不是不要管制，相反，管制是服務(wù)的補(bǔ)充手段，服務(wù)體系中包含管制，政府管制在目標(biāo)上與公共服務(wù)是一致的。管制就是服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了有效的政府管制才能徹底完成服務(wù)的任務(wù)。

目前，我國(guó)正處在由計(jì)劃向市場(chǎng)全面轉(zhuǎn)型的時(shí)期，傳統(tǒng)的管制型政府模式在理論上受到了日益廣泛的抨擊，在實(shí)踐中也暴露出了越來(lái)越多的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)政府建設(shè)的主要任務(wù)。這里需要明確的是，服務(wù)型政府并不是要否定政府管理社會(huì)事務(wù)的傳統(tǒng)作用，而是摒棄那種重管理、輕服務(wù)，以行政機(jī)關(guān)為主體、以權(quán)力為中心的單一的公共管理模式。明確服務(wù)型政府中管制與服務(wù)的關(guān)系，把管制納入服務(wù)體系當(dāng)中去，以服務(wù)為依歸，是我們建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)理論前提。與此同時(shí)，我們必須要有充分的思想準(zhǔn)備，建設(shè)服務(wù)型政府將是一場(chǎng)深刻的“政府革命”。要大力推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共服務(wù)體系:首先，要推進(jìn)公共服務(wù)觀念的創(chuàng)新，堅(jiān)持以人為本，樹立公共服務(wù)的意識(shí)，切實(shí)把公共服務(wù)作為政府的一項(xiàng)基本職責(zé)，努力建設(shè)好服務(wù)型政府。其次，要推進(jìn)公共服務(wù)體制的創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的制度化、公共化和社會(huì)化。再次，要推進(jìn)公共服務(wù)的技術(shù)創(chuàng)新，綜合運(yùn)用多種手段提供公共服務(wù)。最后，要加大公共服務(wù)的管理創(chuàng)新，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。制定政府公共服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，以公共財(cái)政體制為保障，以完善基礎(chǔ)性公共服務(wù)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。

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