社會(huì)保險(xiǎn)立法“難產(chǎn)”

8月24日，十一屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議如期召開，但原計(jì)劃在此次會(huì)議上三審的《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》未出現(xiàn)在議程中。

此次延期并不出人意料。8月初即有消息表示，礙于目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不明朗，為避免加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》將推遲審議。但延期最主要的原因，仍在于社會(huì)保險(xiǎn)制度本身不成熟，缺乏完整理念，相關(guān)細(xì)節(jié)存有大量爭(zhēng)議，無法以立法形式加以確定。無論是個(gè)人賬戶的存廢、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)、社保費(fèi)用的征收體制，還是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營模式，都未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，也無成熟的制度設(shè)計(jì)。

縱觀《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法歷程，14年的蹣跚前行，三度上報(bào)國務(wù)院終得通過。但至2008年底接受全國人大常委會(huì)第二次審議時(shí)，仍有不少代表、學(xué)者提出“立法時(shí)機(jī)不成熟”，建議《社會(huì)保險(xiǎn)法》暫緩出臺(tái)。與此相對(duì)的，卻是社會(huì)上“亟需社會(huì)保險(xiǎn)基本法”的呼聲。正是由于綜合性社會(huì)保險(xiǎn)基本法的缺失，令中國目前的社會(huì)保險(xiǎn)立法缺乏合理的立法理念和明確的價(jià)值取向。法律法規(guī)數(shù)量少、層級(jí)低，立法分散，難以形成體系，且對(duì)有關(guān)部門或企事業(yè)單位履行社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)也缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制約束力。上海社保案的發(fā)生，更為社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的規(guī)范化敲響了警鐘。

在此種情況下，《社會(huì)保險(xiǎn)法》再次延續(xù)立法“宜粗不宜細(xì)”的理念，在二審稿中留下了數(shù)十個(gè)授權(quán)條款，將關(guān)鍵細(xì)節(jié)都交給了國務(wù)院和相關(guān)部門“另行規(guī)定”。這不僅使基本法的“含金量”大打折扣，又為法律的適用性、操作性埋下了新的障礙。

多年來，中國國內(nèi)立法一直遵循“宜粗不宜細(xì)”的原則。所謂“粗”，即指法律法規(guī)僅作原則性規(guī)定，條文空泛、字義模糊，自由裁量權(quán)過多;同時(shí)大量的授權(quán)條款，將操作細(xì)節(jié)交予實(shí)施細(xì)則等行政法規(guī)，法律本身缺乏操作性。

此種立法思想，是改革開放初期不得已之選擇。彼時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)急劇轉(zhuǎn)型，國家法制層面出現(xiàn)大量空洞，立法需求緊迫。1988年，全國人大常委會(huì)為適應(yīng)形勢(shì)之需，提出要加強(qiáng)立法工作的計(jì)劃性，出臺(tái)了五年立法規(guī)劃，明顯加快立法步伐。

2002年，中共十六大明確提出，要在“2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系”。以此為目標(biāo)，每年年初，全國人大常委會(huì)都要根據(jù)需要和可能，制定本年度審議法律草案的安排意見，對(duì)每次常委會(huì)會(huì)議審議哪些法律草案作出具體部署，對(duì)列入立法規(guī)劃的法律草案的起草實(shí)行“定任務(wù)、定班子、定時(shí)間”的“三落實(shí)”措施。

但按計(jì)劃立法往往難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化。日程已排定，法案自身卻不成熟，因而審議一拖再拖的情況并不罕見，例如，按原計(jì)劃將于8月上會(huì)的《精神衛(wèi)生法(草案)》，此次亦未出現(xiàn)在議程中。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國現(xiàn)行有效的法律已有229件，行政法規(guī)近600件，地方性法規(guī)7000多件。2008年3月8日，全國人大常委會(huì)委員長吳邦國在第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上表示，“中國特色社會(huì)主義法律體系”已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的各個(gè)方面已基本做到有法可依。然而，要健全“中國特色社會(huì)主義法律體系”，立法質(zhì)量仍有待進(jìn)一步提高?！?/p>