美國(guó)金融監(jiān)管改革新方案的剖析與啟示

摘要:美國(guó)政府對(duì)導(dǎo)致本次危機(jī)的根源進(jìn)行了反思，推出了金融監(jiān)管改革新方案，并據(jù)此提出五大關(guān)鍵目標(biāo)，分別為加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、建立對(duì)金融市場(chǎng)的全方位監(jiān)管、保護(hù)消費(fèi)者和投資者不受不當(dāng)金融行為損害、賦予政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)所必需的政策工具以及建立國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并促進(jìn)國(guó)際合作。本文分析了方案出臺(tái)的背景，解讀了方案要點(diǎn)，討論了社會(huì)各界對(duì)方案的爭(zhēng)議，最后闡述了該方案所產(chǎn)生的影響及對(duì)完善我國(guó)金融監(jiān)管的啟示。

關(guān)鍵詞:美國(guó)金融監(jiān)管改革新方案;美聯(lián)儲(chǔ);消費(fèi)者保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào):F831 獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 章編號(hào):1003-9031(2009)10-0060-03

一、引言

2009年6月17日，美國(guó)政府正式公布了20世紀(jì)30年代大蕭條以來(lái)最大規(guī)模的金融監(jiān)管改革方案白皮書(shū)，期望以此恢復(fù)公眾投資者對(duì)美國(guó)金融體系的信心。美國(guó)政府對(duì)導(dǎo)致本次危機(jī)的根源進(jìn)行了反思，并據(jù)此提出五大關(guān)鍵目標(biāo)，分別為加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、建立對(duì)金融市場(chǎng)的全方位監(jiān)管、保護(hù)消費(fèi)者和投資者不受不當(dāng)金融行為損害、賦予政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)所必需的政策工具以及建立國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并促進(jìn)國(guó)際合作。最核心部分為兩項(xiàng):一是將美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)打造成“超級(jí)監(jiān)管者”，全面加強(qiáng)對(duì)大金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管;二是設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)署，賦予其超越目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。決心主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是彌補(bǔ)金融體系監(jiān)管漏洞，將那些曾經(jīng)處于監(jiān)管盲點(diǎn)的機(jī)構(gòu)乃至具體業(yè)務(wù)置于公開(kāi)監(jiān)管的框架之下;二是提高對(duì)消費(fèi)類(lèi)金融行業(yè)的監(jiān)管質(zhì)量，保護(hù)在金融體系中處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者;三是提高金融監(jiān)管效果，特別是改革現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架。本文分析了方案出臺(tái)的背景，解讀了方案要點(diǎn)，討論了社會(huì)各界對(duì)方案的爭(zhēng)議，最后闡述了該方案所產(chǎn)生的影響及對(duì)完善我國(guó)金融監(jiān)管的啟示。

二、美國(guó)金融監(jiān)管改革新方案要點(diǎn)解讀

由于缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，任何單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)都欠缺監(jiān)控市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所必備的信息與權(quán)威，現(xiàn)有金融監(jiān)管部門(mén)之間在應(yīng)對(duì)威脅金融市場(chǎng)穩(wěn)定的重大問(wèn)題時(shí)缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制。而功能性監(jiān)管是對(duì)證券、銀行和保險(xiǎn)實(shí)施重復(fù)的分類(lèi)監(jiān)管，也缺乏針對(duì)金融活動(dòng)和金融消費(fèi)者的統(tǒng)一監(jiān)管和保護(hù)。[1]針對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管體系的這些缺陷，此次改革的方案要點(diǎn)如下。

1.美聯(lián)儲(chǔ)將獲得新的授權(quán)。新授權(quán)下，美聯(lián)儲(chǔ)可以對(duì)那些一旦倒閉便可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和危害的大型金融機(jī)構(gòu)及其附屬機(jī)構(gòu)包括所有大型控股公司和金融企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)還擁有監(jiān)督金融市場(chǎng)支付、結(jié)算和清算系統(tǒng)的權(quán)力。除銀行控股公司外，對(duì)沖基金、保險(xiǎn)公司等也將被納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍。對(duì)于具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)將嚴(yán)于其他普通機(jī)構(gòu)，例如實(shí)施更高的資本充足率要求和更嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)撥備，限制其高風(fēng)險(xiǎn)投資和過(guò)多地提高杠桿率等。

金融市場(chǎng)發(fā)展至今，一些大型金融機(jī)構(gòu)的行為，不僅影響到自身的存續(xù)和發(fā)展，而且影響到整個(gè)金融系統(tǒng)的健康。金融危機(jī)的教訓(xùn)在于，投資銀行在證券化的發(fā)展下承擔(dān)了類(lèi)似商業(yè)銀行的角色。在信貸證券化出現(xiàn)后，證券業(yè)和商業(yè)銀行業(yè)務(wù)很難劃清界限，分業(yè)監(jiān)管在高度發(fā)展的金融體系中難以有效實(shí)施。而使金融業(yè)重新回到完全分業(yè)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，既不現(xiàn)實(shí)，也不符合現(xiàn)代金融發(fā)展潮流。解決弊病的方法是對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)新局面強(qiáng)化跨行業(yè)、領(lǐng)全局的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

2.全面監(jiān)管金融衍生品的場(chǎng)外交易，增強(qiáng)衍生品市場(chǎng)的透明度和有效性。首先，出售資產(chǎn)支持證券(Asset-backed Security，ABS)的機(jī)構(gòu)必須向購(gòu)買(mǎi)者提供更為詳細(xì)的產(chǎn)品信息，使投資者充分了解所購(gòu)產(chǎn)品所涵蓋的投資內(nèi)容;其次，對(duì)于每份售出的ABS打包產(chǎn)品，出售方需保留至少5%的份額，即在損失發(fā)生時(shí)承擔(dān)至少5%的損失，對(duì)于這部分產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖操作也將受到嚴(yán)格限制;最后，負(fù)責(zé)發(fā)貸的機(jī)構(gòu)員工及承銷(xiāo)商不能一次性獲得績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，而是逐漸收取報(bào)酬，一旦相關(guān)貸款出現(xiàn)違約，則其報(bào)酬也相應(yīng)減少。

3.計(jì)劃創(chuàng)立一個(gè)新的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)——消費(fèi)者金融保護(hù)署。該機(jī)構(gòu)在信用卡、儲(chǔ)蓄、房貸等銀行交易中保護(hù)消費(fèi)者利益，防止各種損害消費(fèi)者權(quán)益的行為。次貸危機(jī)暴露出舊的監(jiān)管體系對(duì)消費(fèi)者與投資者保護(hù)不足。投資者對(duì)復(fù)雜金融衍生品的構(gòu)造與風(fēng)險(xiǎn)理解不足，從而只能被動(dòng)依賴(lài)外部獨(dú)立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提供的信用評(píng)級(jí)去購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品。次級(jí)抵押貸款借款者沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到可調(diào)整利率貸款一旦利率重設(shè)后可能帶來(lái)還款壓力劇增的風(fēng)險(xiǎn)，從而陷入了“掠奪性貸款”(Predatory Lending)圈套。破解這一難題的要領(lǐng)，就是將目前分散在美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)集中到新成立的消費(fèi)者金融保護(hù)署(Consumer Financial Protection Agency，CFPA)。該署將擁有與負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行健康的監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣的權(quán)力，包括規(guī)則制定、從事檢查、實(shí)施罰款等懲戒措施。CFPA還有權(quán)制止那些“不公平的條款和交易”，并對(duì)相關(guān)違規(guī)公司實(shí)施處罰。此外，新機(jī)構(gòu)還有權(quán)改革美國(guó)的抵押房貸法律，確保消費(fèi)者獲得清晰全面的信息，并了解各種抵押貸款產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)和收益狀況;要求所有放貸人必須向借貸人提供標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)單的貸款合同，應(yīng)用簡(jiǎn)潔的語(yǔ)言讓消費(fèi)者明白其投資決定的真實(shí)后果;對(duì)于那些條款復(fù)雜的貸款要進(jìn)行嚴(yán)格的審查。

4.賦予政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)所必需的政策工具。為了避免政府為是否應(yīng)救助困難企業(yè)或讓其破產(chǎn)而左右為難，方案擬建立新機(jī)制，使政府可以自主決定如何處理發(fā)生危機(jī)、并可能帶來(lái)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的非銀行金融機(jī)構(gòu)。但要求美聯(lián)儲(chǔ)在行使緊急授權(quán)、提供資金救援陷入困境的銀行之前，須獲得財(cái)政部長(zhǎng)書(shū)面許可。

5.提高國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和改善國(guó)際協(xié)作。在金融全球化時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)貿(mào)易、投資甚至心理等渠道進(jìn)行跨國(guó)傳遞，一個(gè)國(guó)家的金融系統(tǒng)出了問(wèn)題會(huì)影響到其它國(guó)家金融系統(tǒng)，因此國(guó)際監(jiān)管合作至關(guān)重要。依靠每個(gè)國(guó)家單獨(dú)的金融救助很難及時(shí)遏制危機(jī)的傳遞與擴(kuò)展，加強(qiáng)國(guó)際金融組織對(duì)全球金融市場(chǎng)的聯(lián)合監(jiān)管，以及各主要國(guó)家間的危機(jī)救援，是抗擊全球性金融危機(jī)的必然選擇。美國(guó)金融控股公司大多是跨國(guó)機(jī)構(gòu)，對(duì)這些機(jī)構(gòu)實(shí)施接管、破產(chǎn)和清算需要緊密的國(guó)際合作。具體舉措包括制定相似的信用衍生產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)定，在對(duì)大型跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管方面簽署跨境協(xié)議，以及與海外監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行更好地合作。

三、美國(guó)金融監(jiān)管改革新方案存在的爭(zhēng)議

奧巴馬的改革方案，引起美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)兩方面的廣泛爭(zhēng)議:一是對(duì)于美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管職能的過(guò)分授權(quán);二是過(guò)度監(jiān)管可能帶來(lái)的消極后果。[2]

(一)對(duì)于美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職能是否存在過(guò)分授權(quán)

美聯(lián)儲(chǔ)的低利率政策引發(fā)了美國(guó)房地產(chǎn)泡沫，進(jìn)而釀成金融危機(jī)。美聯(lián)儲(chǔ)過(guò)去未成功擔(dān)負(fù)起銀行控股公司監(jiān)管者的角色，干預(yù)房地產(chǎn)泡沫和阻止次貸危機(jī)的發(fā)生，對(duì)于金融危機(jī)的爆發(fā)難辭其咎。再擴(kuò)大其監(jiān)管權(quán)限，必然招致反對(duì)意見(jiàn)。同時(shí)，擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管權(quán)限會(huì)影響其作為中央銀行的獨(dú)立性，與美聯(lián)儲(chǔ)保持低通貨膨脹的目標(biāo)發(fā)生沖突。此外，美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)政部必要時(shí)可接管大型金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定將加大道德風(fēng)險(xiǎn)。一方面，大型金融機(jī)構(gòu)可能不再關(guān)心風(fēng)險(xiǎn)、效率與效益;另一方面，中小金融機(jī)構(gòu)則可能拼命想做大企業(yè)，以求達(dá)到“大到不能倒”的境界。規(guī)模足夠大的金融機(jī)構(gòu)，由于有政府撐腰，可在市場(chǎng)上取得不公平的地位，享有在資金借貸的成本和規(guī)模上的優(yōu)勢(shì)待遇，不會(huì)有徹底破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而違背自由和公正、公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，最終傷害金融市場(chǎng)和整體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

為了形成制衡，政府將設(shè)立一個(gè)由美國(guó)證監(jiān)會(huì)(SEC)、商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)、聯(lián)邦住房金融管理局(FHFA)及其他銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)所組成的金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)(FSOC)。該委員會(huì)的主要功能是甄別哪些金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和全球業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度已經(jīng)“大到不能倒”的規(guī)模，并建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)行更嚴(yán)格的監(jiān)管。然而，該委員會(huì)無(wú)權(quán)反對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)做出的決定。

(二)過(guò)度監(jiān)管是否會(huì)帶來(lái)消極后果

金融監(jiān)管是一柄“雙刃劍”。金融監(jiān)管雖有助于維護(hù)金融穩(wěn)定，防范金融危機(jī)，確保金融和經(jīng)濟(jì)安全，但監(jiān)管過(guò)度則會(huì)扼制金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力和金融體系效率，形成新的尋租空間，降低金融消費(fèi)者的福利水平。有人擔(dān)心方案實(shí)施后，一些不必要的監(jiān)管會(huì)使已經(jīng)遭受危機(jī)重創(chuàng)的美國(guó)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)進(jìn)一步喪失活力，從而削弱美國(guó)金融體系的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

由于衍生品市場(chǎng)最容易成為金融危機(jī)的發(fā)源地與放大器，如果衍生品市場(chǎng)能夠因此得到規(guī)范，重復(fù)衍生的現(xiàn)象能因此得到規(guī)制，將有助于降低未來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的監(jiān)管改革糾正的正是目前最突出的金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新相脫節(jié)的問(wèn)題。然而，如果矯枉過(guò)正，可能會(huì)影響未來(lái)抵押貸款及其它貸款的融資流。如消費(fèi)者金融保護(hù)署的設(shè)立雖然受到多數(shù)消費(fèi)者歡迎，但許多金融企業(yè)則明確表示反對(duì)。他們認(rèn)為，改革會(huì)限制其盈利空間，使企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。對(duì)此，索羅斯認(rèn)為政府不應(yīng)從放任市場(chǎng)的極端，轉(zhuǎn)變成過(guò)度監(jiān)管的極端。并提出了美國(guó)金融改革應(yīng)遵循的三個(gè)原則:防止經(jīng)濟(jì)泡沫過(guò)大，控制信貸流通程度，重新定義市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、美國(guó)金融監(jiān)管改革新方案的影響與啟示

(一)美國(guó)金融監(jiān)管新方案的重要影響

奧巴馬的金融監(jiān)管改革方案，表明了美國(guó)政府堵塞監(jiān)管體系漏洞、完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架、重建美國(guó)金融業(yè)穩(wěn)定機(jī)制和全球信賴(lài)基礎(chǔ)的鮮明態(tài)度，其對(duì)美國(guó)乃至全球金融業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

美國(guó)金融監(jiān)管改革方案不僅著眼于本國(guó)，而且旨在推動(dòng)制定更高的全球性金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以確保全球金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)實(shí)行的監(jiān)管高標(biāo)準(zhǔn)相一致。作為金融市場(chǎng)最發(fā)達(dá)、金融監(jiān)管制度最完備、金融創(chuàng)新最活躍的國(guó)度，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)美國(guó)都是發(fā)展中國(guó)家效仿的榜樣。特別是在世界銀行、國(guó)際貨幣基金等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織和本國(guó)精英的大力推崇下，美國(guó)的制度和方式已成為發(fā)展中國(guó)家建設(shè)本國(guó)金融市場(chǎng)和金融監(jiān)管體制的典范。盡管次貸危機(jī)動(dòng)搖了投資者對(duì)美國(guó)金融業(yè)的信心，但由于美國(guó)在國(guó)際金融體系中的特殊地位，其改革措施自然也受到了包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)金融當(dāng)局的高度關(guān)注。

在美國(guó)推出金融改革方案兩天后，即2009年6月19日，歐盟峰會(huì)便響應(yīng)美國(guó)通過(guò)了一項(xiàng)改革方案，擬成立一個(gè)名為“歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”的新機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)整個(gè)歐盟金融市場(chǎng)上可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)出預(yù)警并在必要情況下提出應(yīng)對(duì)建議。與此同時(shí)，歐盟還將成立主要由成員國(guó)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表組成的三個(gè)監(jiān)管局，分別負(fù)責(zé)加強(qiáng)成員國(guó)在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)。

(二)對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管的重要啟示

奧巴馬方案雖然是針對(duì)美國(guó)金融業(yè)的監(jiān)管改革安排，但對(duì)我國(guó)的金融監(jiān)管也有著重要的啟示意義。

1.監(jiān)管方式應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)的變化。任何一個(gè)國(guó)家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展與開(kāi)放的階段相適應(yīng)。沒(méi)有永恒不變的最優(yōu)制度模式，而正是由于經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)的迅速發(fā)展才促使金融監(jiān)管體制不斷改革。無(wú)論監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，杜絕金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上的真空，從而最大限度地減少由于金融市場(chǎng)不斷發(fā)展而帶來(lái)更嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。

混業(yè)經(jīng)營(yíng)是金融業(yè)發(fā)展到一定階段后的必然結(jié)果。金融危機(jī)的爆發(fā)表明，在金融業(yè)高度混業(yè)經(jīng)營(yíng)并快速發(fā)展的背景下，分業(yè)監(jiān)管的制度安排無(wú)法有效監(jiān)管金融市場(chǎng)，甚至有可能因?yàn)槠鋬?nèi)部的協(xié)調(diào)和分工不明確而延誤化解金融風(fēng)險(xiǎn)的有利時(shí)機(jī)，致使金融體系風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步累加形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，最終釀成危機(jī)。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下的美國(guó)金融監(jiān)管改革方案雖然力度不足，但已經(jīng)實(shí)實(shí)在在觸及了該問(wèn)題。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，目前中國(guó)涌現(xiàn)出越來(lái)越多的金融控股公司，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)方興未艾，如果我們不能順應(yīng)形勢(shì)革新求變，仍然固守“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管模式，必然會(huì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)及導(dǎo)致錯(cuò)配，無(wú)法實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定運(yùn)行的監(jiān)管目標(biāo)。

2.金融監(jiān)管中應(yīng)注重消費(fèi)者利益保護(hù)。消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品的持續(xù)購(gòu)買(mǎi)能力和日益增長(zhǎng)的、多樣化的金融消費(fèi)需求，是推動(dòng)金融總量擴(kuò)張和金融結(jié)構(gòu)優(yōu)化的不竭動(dòng)力。金融監(jiān)管只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求而忽視了對(duì)消費(fèi)者利益的切實(shí)保護(hù)，可能挫傷消費(fèi)者的金融消費(fèi)熱情，使金融業(yè)發(fā)展失去廣泛的公眾基礎(chǔ)和社會(huì)支持。目前，中資銀行消費(fèi)信貸發(fā)展迅猛，信用卡發(fā)卡量快速增長(zhǎng)，信貸消費(fèi)的安全與金融穩(wěn)定緊密相連。因此，必須對(duì)消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，確保其透明、公平、合理，使消費(fèi)者能夠獲得充分的有關(guān)金融產(chǎn)品與服務(wù)信息。奧巴馬方案中建立專(zhuān)門(mén)的消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)的措施，值得我國(guó)借鑒?！?/p>

參考文獻(xiàn):

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