國外部分高校財務(wù)預(yù)算管理經(jīng)驗與啟示

【摘要】財務(wù)預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的重要內(nèi)容，切實加強(qiáng)高校預(yù)算管理已經(jīng)成為實現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置和提高資金使用效益的重要任務(wù)。本文在分析美國、澳大利亞、英、德等國外部分高校財務(wù)預(yù)算管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探討對我國高校加強(qiáng)預(yù)算組織機(jī)構(gòu)、程序、監(jiān)控、評價等財務(wù)預(yù)算管理方面的啟示。

【關(guān)鍵詞】國外高校 預(yù)算 經(jīng)驗 啟示

【中圖分類號】D922【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1673-8209(2009)12-00-02

高校財務(wù)預(yù)算是學(xué)校根據(jù)教學(xué)、科研、學(xué)生、生活服務(wù)、基本建設(shè)等事業(yè)發(fā)展的計劃、任務(wù)，對學(xué)校一個會計年度收支規(guī)模的預(yù)計。高等學(xué)校作為一個非盈利組織，預(yù)算管理是高等學(xué)校財務(wù)管理中最重要的管理方式，高等學(xué)校預(yù)算管理工作的好壞將直接關(guān)系到高等學(xué)校各項工作完成情況，直接影響到高等學(xué)校各項資金的使用效益，關(guān)系到高等學(xué)校的發(fā)展?？茖W(xué)財務(wù)預(yù)算能保障學(xué)校各項事業(yè)順利開展，優(yōu)化學(xué)校資源配置，防范學(xué)校財務(wù)風(fēng)險。本文在查閱有關(guān)資料的基礎(chǔ)上分析國外部分高校財務(wù)預(yù)算管理經(jīng)驗，思考對加強(qiáng)我國高校財務(wù)預(yù)算管理的啟示。

1 國外高校財務(wù)預(yù)算管理經(jīng)驗

國外部分高等學(xué)校歷史較長，在長期預(yù)算管理實踐中形成了比較健全的管理體系，而且有些國家和地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，管理制度比較完善，高等學(xué)校在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)方面積累了豐富的經(jīng)驗，因此這些國家和地區(qū)的高等學(xué)校預(yù)算管理的做法對我們有很強(qiáng)的借鑒意義。

1.1 美國高校財務(wù)預(yù)算管理的主要做法與經(jīng)驗

美國高等教育的辦學(xué)模式和管理體制千差萬別，但總的來看，公立大學(xué)的財務(wù)管理尤其是預(yù)算管理比較完善。其主要經(jīng)驗有以下幾方面:

1.1.1 專門設(shè)置預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。

預(yù)算管理機(jī)構(gòu)是預(yù)算辦公室和控制辦公室，預(yù)算辦公室和控制辦公室設(shè)在學(xué)校財務(wù)處，預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)管理學(xué)校的預(yù)算性資源，通過科學(xué)預(yù)算，最有效地利用有限資源，支持學(xué)校的教學(xué)、科研和公共服務(wù)活動;隨時向?qū)W校管理部門提供準(zhǔn)確、及時和有意義的預(yù)算和財務(wù)信息;提供財稅咨詢、財務(wù)政策和實踐以及管理和分析工具、方法;為學(xué)校提供高質(zhì)量的財務(wù)咨詢，管理學(xué)校及各單位預(yù)算的制定過程?？刂妻k公室監(jiān)督、控制、評價預(yù)算執(zhí)行情況。

1.1.2 嚴(yán)格的預(yù)算編制有程序。

美國的高等學(xué)校高度認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，認(rèn)為預(yù)算編制的過程是學(xué)校規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的過程，所以高校預(yù)算有嚴(yán)格的預(yù)算編制程序。與我國高校不同，美國的高校通常以學(xué)年為預(yù)算年度，相應(yīng)也以學(xué)年為會計年度，按編制年度預(yù)算和財務(wù)報告。美國高校預(yù)算年度一般為每年9月1日到次年8月31日，預(yù)算要提前一年編制，即每年4月份開始編制下一年度預(yù)算，層層審查論證，不斷完善，最后報到州長，州長最遲必須在每年6月份確定各高校下一年度預(yù)算。經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算具有嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，各高校必須嚴(yán)格遵守，不得隨意更改。

1.1.3 科學(xué)分配經(jīng)常費(fèi)預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。

高校預(yù)算分經(jīng)常費(fèi)預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，分別編制，以確保高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。經(jīng)常費(fèi)預(yù)算有一套復(fù)雜的計算公式，主要參考依據(jù)是以高校所開設(shè)專業(yè)的學(xué)分小時的單價為標(biāo)準(zhǔn)計算，同時也考慮學(xué)校招生人數(shù)的多少。建設(shè)性預(yù)算根據(jù)項目申報，州議會要根據(jù)州財政狀況和高校實際逐一審批。在建設(shè)性預(yù)算方面體現(xiàn)優(yōu)先保障原則，即預(yù)算中要優(yōu)先體現(xiàn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)年學(xué)校優(yōu)先發(fā)展和保證的重點(diǎn)項目要給予優(yōu)先保障，從而使有限資金發(fā)揮出最大的效益，促進(jìn)學(xué)校發(fā)展。

1.1.4 完整的預(yù)算體系。

美國有些高校既按收支對象、功能編制學(xué)?？傤A(yù)算，又按校級各位領(lǐng)導(dǎo)(校長、教務(wù)長、副校長)管理控制的權(quán)限分別編制收入預(yù)算，還按校級各位領(lǐng)導(dǎo)分管的部門、院系及項目分別編制分部支出分配預(yù)算，從而構(gòu)成一套預(yù)算體系。這種預(yù)算體系，對于明確學(xué)校預(yù)算管理職責(zé)，嚴(yán)格預(yù)算管理，強(qiáng)化支出控制，都是有益的嘗試。

1.1.5 預(yù)算控制嚴(yán)格。

學(xué)校財務(wù)處下設(shè)專門的控制辦公室，校內(nèi)部預(yù)算單位均設(shè)置預(yù)算員，負(fù)責(zé)執(zhí)行本單位的預(yù)算，任何單位都不得突破預(yù)算。大學(xué)校長盡管掌握一定的機(jī)動資金，但無權(quán)動用，這些機(jī)動資金是保證在特殊情況下經(jīng)校董會同意后方可動用。美國的高校都對支出實行嚴(yán)格的預(yù)算控制，除非極其特殊情況，支出不得超過預(yù)算控制數(shù)額。在預(yù)算收支不平衡，收入無法滿足支出情況下，不得不采取裁減員工、專業(yè)，壓縮減少招生規(guī)模等辦法。

1.2 澳大利亞、新西蘭高校財務(wù)預(yù)算管理的主要做法與經(jīng)驗

澳、新高等學(xué)校都十分重視學(xué)校的預(yù)算管理。他們認(rèn)為編制學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算的過程，實際上是落實學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的重要步驟，也是進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)校資源配置的過程。其預(yù)算管理具有以下特點(diǎn):

1.2.1 預(yù)算程序嚴(yán)格。

學(xué)校財務(wù)部根據(jù)以往年度預(yù)算執(zhí)行情況和下一年度事業(yè)發(fā)展需求提出新年度預(yù)算的初步方案，由主管副校長(也稱預(yù)算執(zhí)行主席或?qū)W校財政委員會執(zhí)行主席)組織，分別召集學(xué)校學(xué)術(shù)委員會和預(yù)算委員會，對學(xué)校財務(wù)部提出的預(yù)算草案進(jìn)行廣泛的討論和征求意見，提交校委會討論通過。

1.2.2 合理分配預(yù)算。

各學(xué)校一般可將經(jīng)費(fèi)分為人員經(jīng)費(fèi)和非人員經(jīng)費(fèi)。澳、新高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算中65%-75%的經(jīng)費(fèi)為人員經(jīng)費(fèi)，25%-35%為公用經(jīng)費(fèi)，兩者有效的調(diào)整系數(shù)為1.5%-1.9%。非工資性的支出主要有教學(xué)支出、科研支出、學(xué)術(shù)活動支出、設(shè)備支出、獎學(xué)金支出、管理費(fèi)支出、公共服務(wù)費(fèi)支出等。根據(jù)歷年的支出情況分析，各項支出在預(yù)算中都占有相對固定的比例，形成了經(jīng)費(fèi)分配的相對穩(wěn)定性和科學(xué)性。各學(xué)校在下達(dá)院系經(jīng)費(fèi)指標(biāo)時采取的預(yù)算辦法也比較科學(xué)，主要依據(jù)是學(xué)生數(shù)，同時考慮培養(yǎng)成本系數(shù)。比如悉尼大學(xué)在分配各院系教育經(jīng)費(fèi)時，除按照學(xué)生人頭數(shù)來計算外，還根據(jù)不同專業(yè)的不同培養(yǎng)成本，將全校不同專業(yè)的培養(yǎng)成本分作7個等級系數(shù)，最高與最低之間相差較大。如表1所示:

這種按學(xué)生培養(yǎng)成本分配經(jīng)費(fèi)的辦法體現(xiàn)了不同學(xué)科的特色，也使學(xué)校對各院系的預(yù)算分配更為科學(xué)合理。

1.2.3 預(yù)算透明度高。

學(xué)校的預(yù)算草案出臺后必須向全校公布，廣泛征求意見。每個教職工和學(xué)生都可以對學(xué)校的預(yù)算發(fā)表意見。預(yù)算正式通過后，也必須向全校公布，便于全校教職工監(jiān)督執(zhí)行。

1.2.4 預(yù)算約束性強(qiáng)。

學(xué)校的預(yù)算經(jīng)學(xué)校議會討論通過后，由學(xué)校財務(wù)管理部門嚴(yán)格執(zhí)行，任何人都無權(quán)隨意增減，如遇特殊情況確實需要調(diào)整預(yù)勢，必須按法定的程序辦理。

1.2.5 預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控嚴(yán)格。

學(xué)校預(yù)算的制定主要是預(yù)算委員會，預(yù)算的執(zhí)行主要是學(xué)校財務(wù)部，而預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控除了要受預(yù)算執(zhí)行委員會、財政委員會和廣大教職工的制約之外，還要受到社會上的會計師事務(wù)所等監(jiān)督審計部門的監(jiān)管。學(xué)校的年度決算必須詳細(xì)說明學(xué)校經(jīng)費(fèi)收入和支出的數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行情況，分析經(jīng)費(fèi)使用的效果，闡明結(jié)余和赤字原因，交會計師事務(wù)所等社會部門審計。

1.3 英、德、荷蘭等國家高校財務(wù)預(yù)算管理的主要做法與經(jīng)驗

英國、德國、荷蘭在高等學(xué)校預(yù)算管理的一個共同特點(diǎn)，是編制綜合財務(wù)預(yù)算比較規(guī)范，有一定的原則和內(nèi)容，也有法定的審批程序。同時，綜合財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行也相當(dāng)嚴(yán)格。

1.3.1 規(guī)范的財務(wù)預(yù)算編制的程序。

校長、行政副校長或會計代理人會同財務(wù)處，在征求學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)及系、所領(lǐng)導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，主要考慮上年度計劃執(zhí)行情況和本年度預(yù)測收入，以及歷來的經(jīng)驗和現(xiàn)時的需要，提出綜合財務(wù)計劃的初步方案。初步方案須經(jīng)學(xué)校董事會討論審定，然后報政府主管部門審批，形成正式方案。

1.3.2 嚴(yán)格的財務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制。

學(xué)校財務(wù)處按照年度財務(wù)計劃，將經(jīng)費(fèi)指標(biāo)分解到各學(xué)院及教學(xué)系、研究所，形成學(xué)院的財務(wù)預(yù)算。學(xué)校財務(wù)計劃一經(jīng)下達(dá)，各級組織必須按計劃執(zhí)行，絕對不允許超計劃開支。如遇特殊情況，確需增加開支，可在學(xué)校每年6～7月調(diào)整計劃時提出，經(jīng)校董事會審批后，方可實施。學(xué)校調(diào)整計劃，增加支出，必須在收入增加的情況下才有可能批準(zhǔn)。

1.3.3 實行預(yù)算管理的強(qiáng)約束機(jī)制。

阿姆斯特丹大學(xué)為了管好、用好預(yù)算資金，實行了預(yù)算管理的強(qiáng)約束機(jī)制。首先，每年確定預(yù)算時，依據(jù)國家下達(dá)的預(yù)算撥款數(shù)額，給各系部下達(dá)預(yù)算指標(biāo)草案;其次，各系部在充分討論的基礎(chǔ)上編制本系部預(yù)算并上報校財務(wù)中心;再次，校財務(wù)中心結(jié)合學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源及實際情況，匯總編制全校的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并呈交校務(wù)委員會研究審批。校務(wù)委員會由30人組成。其中，10人為有學(xué)術(shù)成就的著名教授，10人為行政管理和教輔人員，10人為學(xué)生代表。校務(wù)委員會每四年改選一次(學(xué)生代表可提前)。全校的每年度預(yù)算必須經(jīng)過校務(wù)委員會討論通過方能有效。若預(yù)算一旦討論通過，誰也無權(quán)進(jìn)行變更或調(diào)整。如預(yù)算支出遇到特殊原因可能超支時，財務(wù)主管，分管財務(wù)的副校長乃至校長都無權(quán)做出調(diào)整預(yù)算的決定，必須經(jīng)過校務(wù)委員會研究批準(zhǔn)。

2 國外部分高校財務(wù)預(yù)算管理對我國的啟示與思考

2.1 落實財務(wù)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)責(zé)任

國外高等學(xué)校一般都有專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，專門行使預(yù)算編制職能。我國高校要科學(xué)設(shè)置預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，并且切實履行責(zé)任，發(fā)揮實效。學(xué)校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組(或預(yù)算委員會、學(xué)校黨政班子聯(lián)席會、黨委常委會等)是學(xué)校預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，審查、批準(zhǔn)學(xué)校預(yù)算，對預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算實行監(jiān)督。學(xué)校教職工代表大會和紀(jì)委、審計處對學(xué)校民主理財和預(yù)算實行監(jiān)督。學(xué)校教職工代表大會在預(yù)算管理中具有審議學(xué)校預(yù)算、決算草案，提出質(zhì)詢和修改意見，供學(xué)校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組參考。紀(jì)委、審計處對學(xué)校預(yù)算管理和執(zhí)行部門的預(yù)算違法、違規(guī)行為，向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)提出報告，并進(jìn)行調(diào)查處理。學(xué)校財務(wù)部門是學(xué)校預(yù)算管理的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)編制學(xué)校的預(yù)算，決算草案;編制預(yù)算調(diào)整方案;具體負(fù)責(zé)學(xué)校預(yù)算中的控制、監(jiān)督和會計核算;定期向上級主管部門和校財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組報告預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況和決算。各經(jīng)費(fèi)主管部門負(fù)責(zé)編制本部門(單位)的經(jīng)費(fèi)需求預(yù)算、決算、組織和監(jiān)督本部門(單位)預(yù)算執(zhí)行，按規(guī)定向?qū)W校財務(wù)部門提交預(yù)算安排和決算情況。

2.2 提高財務(wù)預(yù)算編制水平

國外高校重視財務(wù)預(yù)算編制的水平和質(zhì)量。學(xué)校資金有限，資金分配應(yīng)有重點(diǎn)，傾向優(yōu)先發(fā)展項目，最大發(fā)揮資金的效益，財務(wù)預(yù)算編制思路與學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)相一致，堅持重點(diǎn)性原則，先重點(diǎn)、急需項目，后一般項目。財務(wù)預(yù)算根據(jù)不同學(xué)院和部門特點(diǎn)，科學(xué)合理分配資金。隨著高校多種經(jīng)濟(jì)成分的日益復(fù)雜，預(yù)算涉及的內(nèi)容更加多樣化，在安排各部門預(yù)算時，應(yīng)改革傳統(tǒng)的上年基數(shù)只增不減的慣例，要先對各部門全年的經(jīng)費(fèi)計劃作全面調(diào)查，綜合運(yùn)用、靈活選擇基數(shù)預(yù)算法、定額預(yù)算法、零基預(yù)算法等編制方法，增強(qiáng)預(yù)算的規(guī)范性、科學(xué)性和合理性。財務(wù)預(yù)算編制是一項系統(tǒng)工程，財務(wù)預(yù)算編制人員要對學(xué)校運(yùn)行、建設(shè)發(fā)展與預(yù)算的關(guān)系進(jìn)行研究，對學(xué)校內(nèi)外部影響預(yù)算因素進(jìn)行經(jīng)常、系統(tǒng)、廣泛的搜集和分析整理，為學(xué)校財務(wù)預(yù)算管理提出細(xì)致可靠的依據(jù)。在預(yù)算編制中，預(yù)算編制人員需要對高校紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動及變化情況有比較全面的認(rèn)識，縝密的科學(xué)論證，從而保證科學(xué)合理編制財務(wù)預(yù)算。

2.3 強(qiáng)化財務(wù)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度

國外財務(wù)預(yù)算管理中強(qiáng)化預(yù)算控制。預(yù)算編制后，若不進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，那做的預(yù)算就形同虛設(shè)，完全失去了意義。這就需要在高等學(xué)校內(nèi)部建立一套以財務(wù)部門為中心，上通學(xué)校決策層，下聯(lián)院系部處辦的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。如復(fù)旦大學(xué)研制的專門用于高校預(yù)算管理的復(fù)旦天翼信息管理系統(tǒng)，在高等學(xué)校廣泛應(yīng)用。有了高校預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)，可以通過權(quán)限劃分，密碼控制，實現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)算經(jīng)費(fèi)查詢。一方面，可對整個學(xué)校及下屬各部門的預(yù)算計劃及執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)控，嚴(yán)格控制資金流向，一旦發(fā)現(xiàn)超預(yù)算或無預(yù)算用款現(xiàn)象，系統(tǒng)立刻自動提出預(yù)警或禁止信息。另一方面，可以及時將學(xué)校及其下屬各部門的預(yù)算執(zhí)行情況傳遞給學(xué)校決策者和責(zé)任單位，使他們能及時了解信息，盡快做出相應(yīng)決策，以保證預(yù)算計劃的順利完成。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的分析，發(fā)揮財務(wù)預(yù)算管理的先導(dǎo)作用，真正做到“決策未來、監(jiān)控過程、關(guān)注結(jié)果”。以往的經(jīng)驗表明，預(yù)算編制作得很好，就是執(zhí)行不了，關(guān)鍵的問題就出在對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控不力。

2.4 建立財務(wù)預(yù)算執(zhí)行績效評價與激勵機(jī)制

學(xué)校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組下應(yīng)設(shè)業(yè)績考核委員會，負(fù)責(zé)對預(yù)算執(zhí)行情況按季度和年度進(jìn)行評估，堅持績效性原則，建立績效考評制度，對預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實行全面的追蹤問效，不斷提高預(yù)算資金的使用效益。根據(jù)學(xué)校實際，制定切實可行的預(yù)算評估考核及獎懲機(jī)制，結(jié)合對各部門預(yù)算執(zhí)行情況的考核，制定相應(yīng)的配套獎懲措施，對積極增收節(jié)支、預(yù)算執(zhí)行情況良好、資金效益高的部門給予一定的獎勵。對浪費(fèi)資金、預(yù)算超支、預(yù)算執(zhí)行情況不好、資金使用效益低下的部門處以一定的懲罰，這樣可以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性，避免虛報項目，盲目爭取資金不辦事現(xiàn)象，充分調(diào)動學(xué)校內(nèi)部各方面預(yù)算管理的積極性，使財務(wù)預(yù)算管理工作進(jìn)入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的軌道。其次是建立完整的預(yù)算執(zhí)行考核制度，明確考核內(nèi)容、指標(biāo)，將預(yù)算執(zhí)行考核作為績效考核的重要內(nèi)容，考核各學(xué)院、部門預(yù)算執(zhí)行的真實性、合法性、科學(xué)性和效益性等，發(fā)揮教職工的積極性與創(chuàng)造性，促進(jìn)預(yù)算管理水平與效益的不斷提高，更好地做好高校的財務(wù)預(yù)算管理工作。

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