集體林權(quán)制度改革與森林警官培訓面臨的課題及思考

摘要:以集體林權(quán)制度改革為背景，以分析在集體林改條件下要求森林警官處理、應對私人權(quán)屬林地管理、金融犯罪偵破、鄰里糾紛解決、環(huán)保案件處理等應該具備的能力素質(zhì)為基礎，提出了森林公安非?？赡艹砷L為環(huán)保領域的武裝執(zhí)法力量;森林公安應走與國際接軌的國際化發(fā)展道路;森林公安必須加強職能建設;根據(jù)不同區(qū)位森林公安工作的實際需要針對性的培養(yǎng)提高森林警官的能力素質(zhì)等關于中國森林警官教育培訓的幾點相關思考。

關鍵詞:集體林改 森林警官 教育培訓

中圖分類號:C975文獻標識碼:A文章編號:1673-8209(2009)10-0087-02

中國的森林公安隊伍，是一支隸屬于國家林業(yè)部門和公安機關雙重領導的具有武裝性質(zhì)的可以獨立行使刑事偵察與治安處罰權(quán)力的行政刑事司法和治安行政的專門執(zhí)法力量?，F(xiàn)在，隨著中國特色社會主義建設總體布局的快速發(fā)展和不斷完善，生態(tài)文明建設已由與政治文明建設、經(jīng)濟文明建設、文化文明建設和社會文明建設的同等地位，被明確為中國特色社會主義建設總體布局中的基本領域之一、總?cè)蝿罩?、主要目標之一，即“五位一體”之一。應該認識到，這一重大變化將使生態(tài)文明建設的理論和戰(zhàn)略地位更加凸顯，將對林業(yè)和森林公安工作提出更高標準和更嚴要求。因為林業(yè)是生態(tài)文明建設的主體(處于生態(tài)文明建設的首要地位)，森林公安是森林資源和林區(qū)治安的忠誠衛(wèi)士。所以從中國特色社會主義建設總體布局的高度來看，林業(yè)和森林公安都肩負著復雜、艱巨、緊迫的任務，承擔著重大的責任與義務。堅持科學發(fā)展觀，繼續(xù)深化對林業(yè)工作重要性的認識，不斷增強使命感，更進一步謀劃好林業(yè)的科學發(fā)展，是總體布局也是時代進步和客觀現(xiàn)實對廣大林業(yè)和森林公安工作者提出的基本要求。因此，本文選題基于集體林權(quán)制度改革背景下的森林警官教育培訓問題研究，應是直接關系到中國林業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全的重要內(nèi)容之一。

1 關于集體林權(quán)制度改革

集體林權(quán)制度改革，是黨中央、國務院高度關注的繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后中國農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大變革，也是解放林業(yè)生產(chǎn)力、增加農(nóng)民收入、解決“三農(nóng)”問題和推動社會主義新農(nóng)村發(fā)展的迫切需要，其核心任務是解決森林資源危機和林營資金危困，逐步改變農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料——山林被擱置，農(nóng)民守著綠色銀行過著窮日子，森林資產(chǎn)沒有成為林農(nóng)的財產(chǎn)和致富的平臺，林農(nóng)創(chuàng)業(yè)資金缺乏，經(jīng)營林業(yè)的積極性不高，林業(yè)經(jīng)營效益低下等這一制約林農(nóng)致富和阻礙農(nóng)村發(fā)展的狀況。

據(jù)中新社、新華社和人民日報等新聞媒體報道，中國的集體林權(quán)制度改革浙江省走在了全國的前列，麗水市走在了浙江省的前列。據(jù)調(diào)查，浙江省麗水市通過出臺《關于推進森林資源資產(chǎn)抵押貸款業(yè)務發(fā)展的意見》、《森林資源資產(chǎn)抵押管理辦法》、《關于推進森林資源流轉(zhuǎn)工作的意見》、《國有和集體森林、林木、林地流轉(zhuǎn)招標拍賣掛牌辦法》等政策法規(guī);組建成立林權(quán)管理機構(gòu)、森林資源收儲中心和森林資產(chǎn)評估機構(gòu);創(chuàng)新信貸方式，發(fā)放林權(quán)抵押貸款;推行森林火災保險為主的林業(yè)政策性保險，實行統(tǒng)一保險和理賠;公示木材采伐分配指標，鼓勵個人、法人或其他經(jīng)濟組織，跨行政區(qū)、跨所有制、跨行業(yè)投資造林或參與其他林業(yè)開發(fā);普及松散型、半緊密型和緊密型的林權(quán)流轉(zhuǎn)合作經(jīng)濟組織，推廣如“林保姆”樣的新型流轉(zhuǎn)方式;減免相關稅費，從采伐到銷售實現(xiàn)“零”收費，緩征育林基金和更新改造資金等一系列的措施做法，基本“盤活了”森林資產(chǎn)，初步形成了“人人有山，但不需要人人經(jīng)營山”、“不是人人經(jīng)營山林，但人人都可從中受益”的預期格局;基本“盤活了”森林資本，活樹變成了活錢、資源變成了資本、葉子變成了票子，夯實了物質(zhì)基礎，開辟了林農(nóng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的廣闊空間。

因此，集體林權(quán)制度改革被看作是繼新中國建立之初的土地革命和改革開放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后的農(nóng)村經(jīng)營制度的又一次重大變革。它不僅是林業(yè)生產(chǎn)體制機制的一大突破，也是農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展的一大舉措。

2 集體林改條件下森林警官培訓面臨的課題

集體林權(quán)制度改革，是一個包括了林業(yè)生產(chǎn)體制機制改革和農(nóng)村金融創(chuàng)新的龐大的系統(tǒng)工程。保障這個龐大的系統(tǒng)工程安全和系統(tǒng)運行安全，森林公安首當其沖、責無旁貸。因此，森林警官教育培訓應是集體林權(quán)制度改革中必須加緊研究的重大攻關課題，迫在眉睫、刻不容緩。

2.1 國家與個人的利益沖突可能激活潛在不安定因素

關于這一點，在國家天保工程區(qū)表現(xiàn)的最為突出。據(jù)資料，在湖北省天保工程區(qū)412.61萬hm2的森林面積中，所有權(quán)屬于農(nóng)村集體的約占33.56%(138.48萬hm2)。也就是說，集體林改必將導致在國家的天保工程區(qū)內(nèi)出現(xiàn)一家一戶分散經(jīng)營的林地。但是，林農(nóng)卻并不能從這些確權(quán)的林地獲取多少收入，短期內(nèi)甚至根本就沒有收入。因此在天保工程區(qū)特別是輪伐期較長(20年以上)的如神農(nóng)架林區(qū)等，就出現(xiàn)了如何保障確權(quán)后的林地管護、防火和病蟲害防治?在依法轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓或其它方式的流轉(zhuǎn)過程中，怎樣要求林農(nóng)保證它原來承擔的保護這一片國土生態(tài)安全的責任等一系列問題。而由此可能引發(fā)的國家、集體和個人三者間的沖突，雖說大多基于經(jīng)濟但卻可能波及政治，稍稍處置不當即有可能被利用或被激化，成為導致影響穩(wěn)定與發(fā)展事(案)件的誘因。因此，集體林改客觀的對森林警官提出了新的要求，如在各種利益沖突中，森林警官應何時、何地、以何種方式方法介入?應如何提前介入并落實預防工作?怎樣保證國家、集體和個人的三方利益?對領取了公益林補償金卻又疏于管理、并造成病蟲害或火災等嚴重后果的事件如何處理?等等，無疑都對森林警官的能力素質(zhì)提出了新的標準和要求，應是迫切要求攻關的重大研究課題。

2.2 確權(quán)林地的經(jīng)濟價值可能成為兩類金融犯罪目標

集體林改賦予了個人擁有的“林地經(jīng)營權(quán)”和“林木所有權(quán)”以實實在在的經(jīng)濟價值和確確實實的經(jīng)濟價格，確權(quán)后的林地不僅可以“折價”(即折算成經(jīng)濟價值)也可以“變現(xiàn)”(即兌換成現(xiàn)金)，因此它既可以作為標的物抵押給銀行貸款，也可以作為標的物向保險公司投保?；陬A防犯罪學的思考角度，實際上在確權(quán)后的“林地”可以當作抵押貸款和投保標的物的同時，也就現(xiàn)實地提出了森林公安應否增添預防和打擊騙貸、騙保等金融違法犯罪工作內(nèi)容的問題。雖然對森林公安來說涉及金融方面的犯罪預防、偵破等并不是強項，也許還可合情合理的把這類案件偵破排除在森林公安工作范疇之外推交地方公安，但是，如果接到此類警情怎么辦?如何迅速甄別案情性質(zhì)?如果移送地方公安需要經(jīng)過哪些程序?怎樣發(fā)揮森警熟悉森林的特長協(xié)助地方公安破案?如果立案查處應該具備什么樣的知識結(jié)構(gòu)，等等，顯然有效處理這些問題的能力，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和集體林改革的不斷深入，終將成為要求廣大森林警官必須具備的基本能力之一。

2.3 個人權(quán)屬林地可能成為黃賭毒犯罪選擇的新?lián)c

依法流轉(zhuǎn)林權(quán)，是集體林權(quán)制度改革賦予林農(nóng)的權(quán)利之一。因此分散的林地通過租賃、轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓等方式逐步向大戶集聚，正在成為一個新的經(jīng)營特點。而這種經(jīng)營大戶，隨著經(jīng)營林地面積的不斷增加——十幾畝、幾十畝、上百畝、幾百畝甚至更多，山高林密、私人的“領地”和專門的管、護人員等，難免會有產(chǎn)生新“林場主”的可能。顯然，林場主和林場既可能成為犯罪分子的目標，自身也有轉(zhuǎn)化成為新犯罪分子的可能。因此，森林公安怎樣依法介入“私人領地”的監(jiān)督與管理?怎樣依法查處、有效預防黃、賭、毒等的不法經(jīng)營?怎樣徹底杜絕密林深處成為毒品的源頭或基地?怎樣不斷提高森警自身的政治素養(yǎng)，防止因腐敗而墜落成為不法經(jīng)營者的幫兇?等等，在集體林權(quán)制度改革逐步深入的新形勢下，妥善處理和靈活應對這些問題的能力應是森林警官具備的基本素質(zhì)，教育培訓必須面對的課題。

2.4 圍繞林地產(chǎn)生的鄰里糾紛明顯增多并呈上升趨勢

據(jù)對浙江麗水等地的集體林權(quán)制度改革情況調(diào)查，在集體林權(quán)制度改革的具體實施過程中，由于歷史遺留下來的“林地界限不明”等原因，張家的東邊是李家、李家的西邊是張家等樣的林地確界，在目前的每一分每一厘林地和每一棵林木每一珠林苗都已具有實實在在的經(jīng)濟價值、價格的情況下，鄰里糾紛呈現(xiàn)出明顯的高發(fā)態(tài)勢。雖說究其根源大多可以歸結(jié)到“經(jīng)濟”方面，但處理和解決糾紛的技術技巧卻多種多樣、奧妙無窮。因為這些表面看起來是那樣的雞毛蒜皮、那樣的微不足道的“小事”背后，往往卻會隱藏著誘發(fā)惡性案件的關鍵因素。如果采取的處置行為稍有不當，即有可能激活這些因素，釀成本來完全可以避免的嚴重后果。換言之，也就是說警察針對此類事件所采取的處置行為，將直接影響甚至決定著事態(tài)發(fā)展的走向與結(jié)果。因此，怎樣把此類糾紛消滅在萌芽狀態(tài)?怎樣防止此類糾紛惡化升級?怎樣幫助林農(nóng)學會依法解決爭端?怎樣幫助林農(nóng)構(gòu)建和諧的鄰里關系等，不僅是要求研究的一個重大攻關課題，更是要求廣大森林警官必須具備的一種基本能力。

2.5 在小作坊式的手工業(yè)生產(chǎn)中已顯環(huán)保案多發(fā)苗頭

在浙江等經(jīng)濟基礎較好和手工制造業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，集體林權(quán)制度改革把林農(nóng)手中的“林權(quán)證”變成了“信用卡”，奠定了林農(nóng)創(chuàng)業(yè)致富的經(jīng)濟基礎，圍繞山、林而展開的餐館、度假、旅游、手工制造、特色小商品銷售等而開展的經(jīng)營活動有聲有色、如火如荼，但同時也帶來了生態(tài)環(huán)境保護的嚴峻形勢。人為的生態(tài)環(huán)境破壞，生活和工業(yè)拉圾對生態(tài)環(huán)境的污染，旅游和工業(yè)發(fā)展對山、林等的過度開發(fā)或過分利用，不法經(jīng)營商戶對山珍的偷采偷獵，等等，其中的許多做法甚至會對生態(tài)環(huán)境造成難以修復的永久性破壞。因此，森林公安是否應該介入林區(qū)的生態(tài)環(huán)境管理工作?介入與否的法律依據(jù)是什么?如果介入管理，怎樣準確自身的定位?如何協(xié)調(diào)與環(huán)保部門的關系?需要掌握哪些知識技能?如果不介入管理，怎樣協(xié)助和支持環(huán)保部門的工作?等等問題的研究已經(jīng)刻不容緩、迫在眉睫。其成果不僅直接關系到森林警官培訓目標和規(guī)格的研制，而且可能成為確立森林公安發(fā)展方向的重要參考或主要依據(jù)，在某種程度上甚至可能直接左右著森林公安的發(fā)展方向或趨勢。換言之，即森林公安存在著保護生態(tài)環(huán)境發(fā)展方向的有利條件和客觀需要，完全可能成長為環(huán)保戰(zhàn)線上一支具有武裝性質(zhì)的強有力的執(zhí)法力量。

2.6 預防以林為攻擊對象案件升格將成工作重點之一

確權(quán)后的林地，即意味著林農(nóng)對這片林地擁有一定的自由處分權(quán)，可以依法出租、轉(zhuǎn)包、抵押，也可以直接兌換現(xiàn)金。因此，在各種各樣的(特別是經(jīng)濟和鄰里)糾紛中，它都可能成為被攻擊的對象。只要超過一定的限度，無論什么原因(泄憤、討債等)，都有可能構(gòu)成刑事犯罪。另外，由于“林主”放任不管或管理不善而引發(fā)的火災、病蟲害包括“騙?？v火”等，給別人或國家造成了巨大的經(jīng)濟損失，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境;如果在天保區(qū)內(nèi)，這些都應是“林主”在領取了國家補償款之后的行為。那么，如何判斷發(fā)生的災害(火災、蟲害等)是疏忽、過失還是放任、故意?怎樣鑒定各種災害給他人或國家、集體造成的實際經(jīng)濟損失?判斷、鑒定的法律依據(jù)是什么?有無法律依據(jù)?怎樣幫助林農(nóng)提高對個體經(jīng)營林地與國家生態(tài)環(huán)境保護關系的認識?怎樣使林農(nóng)清楚任何的毀林、破壞生態(tài)環(huán)境的行為，都可能涉嫌違法甚至可能涉嫌犯罪?等等，直接關系到集體林權(quán)制度改革的問題處理，顯然都對森林警官具備的能力素質(zhì)提出了新要求，直接關系到森林警官教育培訓的目標制定和內(nèi)容設置。

3 中國森林警官培訓的幾點相關思考

集體林權(quán)制度改革客觀而又現(xiàn)實地提出了森林警官培訓的研究課題，無論具體實踐還是基礎理論，無論研究能力還是研究層次，都可能對中國的集體林權(quán)制度改革和森林公安隊伍自身的生存發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。

(1)森林在生態(tài)環(huán)境保護中的特殊地位，決定了森林公安非?？赡苎杆俪砷L為中國環(huán)境保護領域中的唯一一支具有武裝性質(zhì)的中堅執(zhí)法力量，為我國的生態(tài)環(huán)境保護、改善和發(fā)展做出更大更積極的貢獻。換言之，即隨著中國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展的現(xiàn)實需要，森林公安非?？赡苷{(diào)整根據(jù)行為對象或行為區(qū)域命名為根據(jù)行為目的命名——環(huán)保警察。這樣，工作起來不僅在名稱上可以名正言順，而且在職能上可有更加廣闊的拓展空間。因此，關于這個問題的研究，直接決定著中國森林公安教育培訓的方向和定位。

(2)中國經(jīng)濟的快速增長，大大提升了在國際環(huán)保領域的地位。擔負更重更大的國際環(huán)保責任，中國責無旁貸。因此與國際接軌、走與國際接軌的國際化發(fā)展道路，將是中國森林公安的必然選擇。它并不以人的主觀意志轉(zhuǎn)移，也并不完全取決是否進行或進行怎樣的林權(quán)制度改革，而是適應中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段需要出現(xiàn)的一種必然結(jié)果。如果對此沒有足夠的認識和應有的準備，中國森林警官的教育培訓就有可能滯后于時代的前進步伐。

(3)隨著具有中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善，中國林業(yè)改革已經(jīng)進入了一個前所未有的高速發(fā)展時期。森林城市建設，森林走進了城市;集體林權(quán)制度改革，還林權(quán)、林利于民，森林成為了私人的領地。城市森林、私人森林，實際上非常清晰的發(fā)出了一個信息，中國的森林公安發(fā)展正面臨著新的挑戰(zhàn)與機遇。如果對此不能保持足夠的認知敏感和有效的應對策略，在某種程度上也就意味著是一種放棄。非?？赡芤虼硕徛袊止驳陌l(fā)展進程，失去拓展生存空間的大好時機。因此，適應中國經(jīng)濟社會時代發(fā)展、特別是集體林權(quán)制度改革、森林城市發(fā)展建設等的需要培養(yǎng)森林警官的能力素質(zhì)，是教育培訓必須達到的境界。

(4)中國，擁有九百六十萬平方公里的國土面積，幅員遼闊，自然條件千差萬別，人文環(huán)境參差不齊，經(jīng)濟基礎優(yōu)劣不均;大型國有林區(qū)、中小型集體和私人林區(qū);經(jīng)濟發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū);少數(shù)民族居集區(qū)和漢民族居集區(qū);森林城市和國家天然林保護區(qū)，等等，不同區(qū)域的森林公安有著不同的工作重點和特點，所以，設想努力培養(yǎng)能夠適應全國各地森林公安工作需要、具備在各種不同環(huán)境工作能力素質(zhì)的“全能”森警，是不可能也是不現(xiàn)實的。因此，針對性對森林警官的教育培訓而言，不管是理論研究還是具體實踐，都有難以替代的重要地位和不可言喻的導向作用。對它的認知程度，不僅可以反映出森林警官的教育層次，而且可以體現(xiàn)出森林警官的能力水平。

參考文獻

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