對民生視角下無照經(jīng)營治理的再認識

近年來，隨著市場化改革向縱深推進，城市化、工業(yè)化不斷提速，以及新技術(shù)在各個領(lǐng)域的廣泛傳播和運用，就業(yè)市場上供求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾日漸突出，以非正規(guī)就業(yè)為顯著特征的無照經(jīng)營批量衍生。盡管無照經(jīng)營擠占城市公共空間，游離于法律法規(guī)之外，提高行政管理成本，有的還存在食品、消防等重大安全隱患，但無照經(jīng)營是快速城市化、工業(yè)化與不充分的就業(yè)保障之間矛盾的必然產(chǎn)物，與一定的社會發(fā)展階段密切相關(guān)，并且在相當長一段時間內(nèi)仍然會大量存在。從就業(yè)是民生之本的角度看，無照經(jīng)營對現(xiàn)階段特別是金融危機形勢下緩減就業(yè)壓力、解脫生存貧困、構(gòu)建和諧社會，具有一定的積極意義。治理無照經(jīng)營特別是弱勢群體無照經(jīng)營，必須從單一法律層面上的嚴格查處取締，轉(zhuǎn)到社會、經(jīng)濟、法律綜合層面上的允許其在特定時間和空間存在并加以引導(dǎo)規(guī)范。

一、民生需求：無照經(jīng)營繁生的原動力

黨的十六大以來，“民生”二字越來越成為中國經(jīng)濟社會生活的主題詞。民生是經(jīng)濟社會一切活動的原動力。民生即人民的生計與生活，解決民生問題首先要關(guān)注困難群體，關(guān)注困難群體首先要關(guān)注生計生活需求。無照經(jīng)營作為困難群體謀取生計生活的無奈選擇，已不僅僅是一種法律現(xiàn)象，更是當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期利益調(diào)整和矛盾的集中體現(xiàn)。無照經(jīng)營的產(chǎn)生，有著更加深刻的社會背景和現(xiàn)實土壤。

1 無照經(jīng)營就業(yè)的低門檻、靈活性、多樣化，適應(yīng)低技能群體的謀生需求，中國是一個人口大國，就業(yè)崗位是社會經(jīng)濟活動中最稀缺的資源。現(xiàn)階段在農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和國有企業(yè)體制性冗員大量排出的雙重壓力下，“人往哪里去”已成為關(guān)乎生計生活、保持社會和諧的現(xiàn)實難題，基本的生計來源是民生首要解決的問題。據(jù)統(tǒng)計，2008年，全國大約有1.5億農(nóng)村富余勞動力進入大中城市務(wù)工，占全國13億人口的11.5％。在目前情況下，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)進步以及普遍性的供大于求現(xiàn)象出現(xiàn)，依靠經(jīng)濟增長過程中的就業(yè)崗位增加來緩解城鄉(xiāng)就業(yè)壓力已經(jīng)不太現(xiàn)實。這些進城務(wù)工人員，以及城市中原有的失業(yè)待業(yè)人員，普遍缺少專業(yè)技能和工作經(jīng)驗。為謀求生計，只有進入生產(chǎn)經(jīng)營成本少、規(guī)模小、見效快的傳統(tǒng)手工業(yè)、加工修理業(yè)、小商品經(jīng)營等。從連云港市無照經(jīng)營戶的調(diào)查看，無證無照經(jīng)營戶約占全市個體工商戶的15.7％：無照經(jīng)營從業(yè)人員中，城鎮(zhèn)下崗職工占22.3％。進城農(nóng)民和外地流動人口占54.6％，城市貧困人群以及無固定收入的困難群體占23.1％。作為自然人，他們生活在社會的底層，為改革做出了犧牲卻沒有平等地享受到應(yīng)得的成果，整日為生計而奔走忙碌艱難度日；作為經(jīng)濟人，靠一技之長、靠吃苦勞作而薄利經(jīng)營，承受著較高的失業(yè)風險。從現(xiàn)實情況看，以謀生為目的的無照經(jīng)營，既為低技能群體提供了基本的生計生活來源，也避免了大量結(jié)構(gòu)性失業(yè)群的出現(xiàn)。

2 無照經(jīng)營提供的低廉商品和服務(wù)，適應(yīng)弱勢群體的低端消費需求。從我國各階層財富收入和消費狀況分析，呈典型的兩頭大中間小的杠鈴結(jié)構(gòu)，有數(shù)據(jù)顯示基本上由6％的上層、16％的中層、76％的下層和2％的赤貧階層構(gòu)成。其中，6％的上層占有社會可交易財富總量超過40％，16％的中層占有社會可交易財富總量接近30％，76％的下層占有社會可交易財富總量在30％以下，2％的赤貧階層幾乎無可交易財富。財富過多地集中在少數(shù)人手里，中產(chǎn)階級人口未能占據(jù)城鄉(xiāng)人口的主體，底層的居民人數(shù)龐大。龐大的弱勢人群難以支撐基本剛性的城市普通消費，必然尋找屬于他們的低端消費需求，從而催生了滿足這種低端消費需求的供給，包括大量以價格低廉取勝的無照商鋪、店面、攤販，其中不乏假冒偽劣的廉價商品，如假冒名牌服裝、山寨版的手機等等?？梢哉f，低端消費群體的存在，使得無照經(jīng)營成為城鄉(xiāng)供應(yīng)生態(tài)鏈的有機組成部分。

3 無照經(jīng)營的“孵化器”功能，適應(yīng)創(chuàng)業(yè)群體的漸進式成長需求。從國際經(jīng)驗看，無照經(jīng)營是孕育市場力量和新興產(chǎn)業(yè)的必要土壤，新的市場主體經(jīng)常需要依靠前期無照經(jīng)營來降低起始階段的創(chuàng)業(yè)成本，規(guī)避可能的市場風險。發(fā)達國家前期出現(xiàn)的快遞業(yè)和近期與電子商務(wù)相配合的物流配送業(yè)，都是從無照經(jīng)營生態(tài)中成長起來的。從國內(nèi)看，構(gòu)成創(chuàng)業(yè)主體的城市下崗職工、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力和大中專畢業(yè)生，長期處在原來的生存環(huán)境中，對市場經(jīng)濟運作方式不了解、不熟悉，剛進入市場就創(chuàng)辦小企業(yè)，會面臨許多困難和障礙，需要一個經(jīng)驗積累和過渡的過程，需要創(chuàng)業(yè)心理調(diào)適和風險規(guī)避。無照經(jīng)營給前期創(chuàng)業(yè)者以一定的緩沖地帶，可以成為人們“自我創(chuàng)業(yè)”的一個前期準備階段，成為新產(chǎn)業(yè)形成與發(fā)展中人力等要素聚集和相互優(yōu)化選擇的一個必要過程。

二、人文缺失：無照經(jīng)營治理的行為偏差

無照經(jīng)營治理作為一項公共行政、必然地要求體現(xiàn)m現(xiàn)代行政的以人為本理念，綜合運用好行政指導(dǎo)、行政勸誡、行政援助等柔性管理手段。但是，目前以查處取締為主要取向的無照經(jīng)營治理，無論是在立法層面，還是在執(zhí)行層面，都過多地表現(xiàn)出行政管制過濃的色彩，尤其是缺少對弱勢群體經(jīng)營的人文關(guān)愛，步入了治理誤區(qū)。

誤區(qū)之一：重查處，輕指導(dǎo)。《無照經(jīng)營查處取締辦法》自始至終貫穿了“查什么”、“誰來查”、“怎么查”的主線，極易誘使基層人員簡單行政，隨意動用查封、扣押等行政強制措施。特別是對小餐館、小理發(fā)店、小商鋪、小加工、小音像等行業(yè)采取扣押生產(chǎn)、經(jīng)營工具等強制措施，極易導(dǎo)致雙方?jīng)_突，遭受社會指責，損害工商行政管理機關(guān)形象，有的甚至引發(fā)社會群體事件。如何堅持查處與引導(dǎo)相結(jié)合的原則，處理好失地失業(yè)人員的無照經(jīng)營問題，進而幫助無照經(jīng)營者走上合法經(jīng)營道路，在立法和執(zhí)行中都需要進一步研究和調(diào)整。

誤區(qū)之二：重罰款，輕教育?！稛o照經(jīng)營查處取締辦法》對無照經(jīng)營行為，規(guī)定了“2萬元以下”、“2萬元以上20萬元以下”、“5萬元以上50萬元以下”幾個處罰幅度，如此之高的處罰金額在以往的工商法律法規(guī)中并不多見。在執(zhí)法功利化的思維驅(qū)使下，一些基層人員借此搞不教而誅，隨意加重對無照經(jīng)營的處罰，對薄利經(jīng)營的無照經(jīng)營戶而言無疑是雪上加霜：同時由于缺少法規(guī)宣傳和法制教育，也容易人為激化管理雙方的矛盾，誘發(fā)社會不安定因素。

誤區(qū)之三：重手段，輕效果。在一些地方高端化、現(xiàn)代化、排場化等過于超前目標的推動下，城市治理手段自然也與之相呼應(yīng)。對“文明城市”、“環(huán)保城市”、“衛(wèi)生城市”等城市視覺形象的過度追逐，使無照經(jīng)營治理忽視了居民本身的生活需求，只熱衷于一些應(yīng)景式的集中行動。華麗的商業(yè)大賣場、大酒店、美容美發(fā)店鄰街而立，而與多數(shù)居民生活密切相關(guān)的小菜場、小餐館、小理發(fā)店、小修理店卻不見蹤影，偏離了執(zhí)法為民的主旨。

三、寬容包容：無照經(jīng)營生存空間的現(xiàn)實選擇

無照經(jīng)營，無論是作為一種經(jīng)濟現(xiàn)象，還是作為一種社會現(xiàn)象，無論是作為一種經(jīng)濟組織，還是作為一種經(jīng)營方式，當前都有其存在的客觀性和必然性。對待無照經(jīng)營，必須從實際出發(fā)，具體問題具體分析：必須改變以往“一刀切”、畢其功于一役的徒勞做法，對于不涉及安全生產(chǎn)、不危及公共安全的無照經(jīng)營，應(yīng)給與其在一定階段內(nèi)的生存空間，

1 特定群體的無照經(jīng)營，近年來，國家先后出臺了相關(guān)政策，允許一些特定人群暫緩或不予注冊登記即可從事經(jīng)營。如農(nóng)村流動小商小販、下崗失業(yè)人員、自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、自謀職業(yè)城鎮(zhèn)退役士兵、普通高等學校畢業(yè)生、殘疾人、從事社區(qū)服務(wù)業(yè)社區(qū)成員以及港澳臺居民等。允許特定群體無照經(jīng)營，是對當前勞動關(guān)系中分配方式、就業(yè)形式和利益格局的再調(diào)整，對工商行政管理機關(guān)客觀、現(xiàn)實地認識和考慮無照經(jīng)營問題，具有積極的啟發(fā)意義。

2 創(chuàng)業(yè)過渡期的無照經(jīng)營。對于創(chuàng)業(yè)者而言，新產(chǎn)品的誕生并不等于一定適應(yīng)市場需求，新的經(jīng)營管理方式的運用，也不一定會取得最佳效果。對于處于企業(yè)試運營期、產(chǎn)品試驗期、營銷過渡期的創(chuàng)業(yè)者，可以允許一定時段的無照經(jīng)營。從歐美發(fā)達國家及國內(nèi)有的城市看，一般給予三年的經(jīng)營過渡期。

3 特色產(chǎn)業(yè)的無照經(jīng)營。特色產(chǎn)業(yè)主要包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代都市服務(wù)業(yè)。如以手工制作技術(shù)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)型產(chǎn)業(yè)，具有當?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化、傳統(tǒng)手工藝特色，能夠推動當?shù)芈糜紊唐返拈_發(fā)，以知識密集型為支撐的現(xiàn)代科技產(chǎn)業(yè)，以都市服務(wù)為特征的信息咨詢、中介代理、廣告經(jīng)營、計算機和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、電子商務(wù)、社區(qū)服務(wù)等各種新興現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

4 城鎮(zhèn)化中的無照經(jīng)營。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑，對進入個體私營工業(yè)小區(qū)、商貿(mào)小區(qū)入市經(jīng)商、投資辦廠的農(nóng)民，對于呈現(xiàn)流動性、分散性和季節(jié)性特點的農(nóng)村小商品經(jīng)營，可以允許暫緩辦理營業(yè)執(zhí)照。

四、以人為本：無照經(jīng)營治理的本位回歸

科學發(fā)展觀的核心是以人為本，關(guān)愛民生是無照經(jīng)營治理必須始終遵循的根本原則。關(guān)愛民生，要求我們對無照經(jīng)營治理的理念、方式、手段都要作相應(yīng)的調(diào)整，采取更加多元化的治理模式。

1 互動式治理。應(yīng)當看到，不同階層、不同群體甚至不同個人由于所處立場角度的不同，對待無照經(jīng)營有著不同的利益訴求。高收入階層更多地關(guān)注其負面影響，傾向于應(yīng)該取締，而廣大低收入階層人群對無照經(jīng)營有相當程度的認同感：也有相當一部分人在享受無照經(jīng)營帶來的便利和實惠時，又不愿意承受其負面效應(yīng)。工商行政管理部門要善于形成各方利益主體有效參與無照經(jīng)營治理的渠道和制度，廣泛運用公開聽證、民意調(diào)查、咨詢委員會的方式，積極征求各界意見，讓各階層群體參與利益表達和利益博弈，同時引導(dǎo)和調(diào)節(jié)這種摩擦互動模式，積極探尋新的制度化的利益調(diào)節(jié)和平衡機制，提高無照經(jīng)營治理水平。

2 援助式治理。無照經(jīng)營前期因為其規(guī)模小、利潤微薄，艱難地生存于正規(guī)經(jīng)營的夾縫之中，常常面臨資金不足等困難，需要給予必要的財政援助。援助方式可以采取多種形式，例如提供免費的技能培訓、技術(shù)鑒定、就業(yè)指導(dǎo)，發(fā)展小額信貸，建立創(chuàng)業(yè)基金等。為了使無照經(jīng)營者切實享受到社會保障，可設(shè)計一種“一攬子”簡易社保品種，比照當?shù)胤ǘㄗ畹凸べY水平，采取固定繳費方式，由無照經(jīng)營者自愿“購買”，重點參保工傷和大病醫(yī)療，同時兼顧失業(yè)保險和養(yǎng)老保險。取消對流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工設(shè)置過多的行政、經(jīng)濟的限制，對外來人員提供子女教育和必要的工傷大病保險等。

3 指導(dǎo)式治理。現(xiàn)代服務(wù)型政府的一個重要手段就是行政指導(dǎo)，針對無照經(jīng)營者普遍存在的市場信息不通、法律意識不強、自身規(guī)范不夠等突出問題，要將法規(guī)宣傳、行政提示、行政告誡、行政告知、行政建設(shè)等行政指導(dǎo)手段廣泛運用到無照經(jīng)營治理中，幫助無照經(jīng)營者及時糾正問題，加快完成資本原始積累周期，最終走上依法經(jīng)營、持照經(jīng)營道路。

4 差別式治理。堅持民本思想、人性化治理無照經(jīng)營，并不是放松甚至放棄對無照經(jīng)營的監(jiān)督，而是要求實施剛?cè)嵯酀?、差別管理。對于那些客觀具備辦理營業(yè)執(zhí)照條件而主觀上拒不辦照、逃避稅收的無照經(jīng)營者，堅決予以查處：對于客觀上不具備辦照條件，主觀上守法經(jīng)營又不造成公眾影響的無照經(jīng)營者，可以“告知承諾”的形式，核發(fā)營業(yè)執(zhí)照，促其規(guī)范經(jīng)營；對涉及前置許可審批、存在安全生產(chǎn)隱患的無照經(jīng)營中，要按照《行政許可法》“誰許可、誰管理、誰負責”的立法原則，以移交函的形式移交相關(guān)部門督促完善前置許可條件，共同做好查處取締工作。同時，對于絕大多數(shù)以謀生為主的無社會危害的行業(yè)，可以采取簡化登記或備案登記的方式，幫助他們走上合法經(jīng)營或規(guī)范經(jīng)營。

5 政策性治理。餐飲、住宿、娛樂、美容美發(fā)、網(wǎng)吧等行業(yè)前置審批條件多、門檻高是造成無照經(jīng)營居高不下的政策性原因。應(yīng)研究制定與各地經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的相關(guān)政策和行業(yè)標準，適當降低準入門檻，分步明確達標條件。如餐飲業(yè)、食品加工業(yè)行業(yè)標準，酒吧、歌廳等文化娛樂業(yè)行業(yè)標準，旅社、廢舊收購等特種行業(yè)的行業(yè)標準。政策規(guī)定應(yīng)切實考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和大多數(shù)經(jīng)營者的經(jīng)營現(xiàn)狀，改變目前有的前置審批為少數(shù)經(jīng)營者“圈錢”服務(wù)、拒大多數(shù)經(jīng)營者于門外的不合理狀況。