集中辦理大要案件工作機(jī)制探索

隨著“兩費(fèi)”停征和新“三定方案”的施行，基層工商行政管理部門正處于監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型階段，尤其是傳統(tǒng)的執(zhí)法辦案模式面臨變革。因此建立大要案件集中辦理工作機(jī)制，能夠有效克服傳統(tǒng)模式下暴露出的問(wèn)題，有利于提升基層工商部門對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管能力。

一、傳統(tǒng)執(zhí)法辦案工作機(jī)制的弊端

對(duì)于縣工商部門而言，其執(zhí)法辦案工作機(jī)制主要是由機(jī)關(guān)科室即經(jīng)檢大隊(duì)和基層分局經(jīng)檢中隊(duì)兩級(jí)構(gòu)成，經(jīng)檢大隊(duì)的主要職能是對(duì)全系統(tǒng)行政執(zhí)法工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，從這個(gè)意義上來(lái)講，經(jīng)檢大隊(duì)直接參與辦理案件較少，大量的經(jīng)濟(jì)違法案件是由基層工商分局的經(jīng)檢中隊(duì)直接辦理。這一執(zhí)法辦案模式已沿用了十余年，隨著形勢(shì)的變化，越來(lái)越暴露出其本身固有的弊端。

一是案源信息不對(duì)稱。在傳統(tǒng)的執(zhí)法辦案工作機(jī)制下，除群眾直接舉報(bào)給經(jīng)檢大隊(duì)或經(jīng)檢大隊(duì)直接發(fā)案的案件外，90％以上的案件是基層分局通過(guò)群眾舉報(bào)或日常巡查發(fā)現(xiàn)線索的，這固然有利于基層分局經(jīng)檢中隊(duì)辦理經(jīng)濟(jì)違法案件，但案件的性質(zhì)、違法情節(jié)的輕重等重要信息，不為經(jīng)檢大隊(duì)直接掌握。由此可能造成基層干部因種種因素，有案不報(bào)或大案變小案的情況。

二是辦案能力差距不一?；鶎臃志重?fù)責(zé)執(zhí)法辦案的干部工作時(shí)間有長(zhǎng)有短，辦案能力有強(qiáng)有弱，而目前幾乎所有類型的經(jīng)濟(jì)違法案件都由基層分局經(jīng)檢中隊(duì)直接辦理，可能造成在案件的定性和處罰把握上不準(zhǔn)的情況，能力上的差距可能導(dǎo)致基層分局之間辦理案件質(zhì)量和數(shù)量上的差異。從實(shí)踐來(lái)看，基層工商分局辦案數(shù)量和罰沒(méi)款差距可達(dá)數(shù)倍至數(shù)十倍，由此可見執(zhí)法辦案干部能力的差異，是導(dǎo)致執(zhí)法辦案工作不到位的重要主觀因素。

三是激勵(lì)措施難起作用。由于財(cái)政收支兩條線，對(duì)于基層分局而言，辦案質(zhì)量、數(shù)量和罰沒(méi)金額與分局經(jīng)檢干部的獎(jiǎng)勵(lì)并不掛鉤，而目前已經(jīng)實(shí)施的公務(wù)員津補(bǔ)貼規(guī)范，必然對(duì)干部的思想造成一定的影響。具體到從事執(zhí)法辦案工作的每位干部而言，由于問(wèn)責(zé)制的推行，在工作中責(zé)任很重，但從激勵(lì)措施來(lái)看，難以實(shí)施物質(zhì)激勵(lì)手段，更多是采取精神激勵(lì)為主，從而容易造成基層經(jīng)檢干部干好干壞一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣的懈怠心態(tài)，導(dǎo)致執(zhí)法辦案工作整體水平的下滑。

四是外部因素影響較多。由于基層干部處于工作一線，難免與管理相對(duì)人有種種接觸，由于物質(zhì)利益或人情因素等種種外部因素影響，容易對(duì)執(zhí)法辦案過(guò)程造成影響，也容易導(dǎo)致有案不發(fā)或大案變小案的現(xiàn)象。同時(shí)，雖然工商部門屬于條線垂直管理部門，但實(shí)際工作中仍受到地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理，從以往的實(shí)踐來(lái)看，由于種種因素、在執(zhí)法辦案過(guò)程中難免出現(xiàn)地方黨委政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)打招呼、說(shuō)人情的問(wèn)題。因此極個(gè)別干部在把握?qǐng)?zhí)法權(quán)力特別是行政處罰自由裁量權(quán)方面容易出現(xiàn)問(wèn)題。

五是雙重管理易交叉，由于基層分局經(jīng)檢中隊(duì)是分局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，因此基層分局長(zhǎng)對(duì)該分局的執(zhí)法辦案工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而經(jīng)檢大隊(duì)作為執(zhí)法辦案業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)部門，也對(duì)經(jīng)檢中隊(duì)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。這就在事實(shí)上使分局經(jīng)檢中隊(duì)受到雙重管理，從管理學(xué)來(lái)看，雙重管理的效率肯定低于單一管理，因此，對(duì)分局經(jīng)檢中隊(duì)的雙重管理容易造成管理交叉現(xiàn)象，也容易導(dǎo)致行政執(zhí)法效率的低下。

二、集中辦理大要案件工作機(jī)制的架構(gòu)

建立集中辦理大要案件工作機(jī)制的主要設(shè)想是：參照公安等行政執(zhí)法部門的辦案機(jī)制，遵循“專業(yè)辦案”的工作思路，將原先隸屬于公平交易科的經(jīng)檢大隊(duì)單獨(dú)剝離出來(lái)，直接負(fù)責(zé)大案要案的辦理工作。同時(shí)，相應(yīng)成立監(jiān)管大隊(duì)和消保大隊(duì)，監(jiān)管大隊(duì)負(fù)責(zé)辦理無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)清理、“黑網(wǎng)吧”整治等日常監(jiān)管過(guò)程中的違法案件，消保大隊(duì)負(fù)責(zé)辦理消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)范疇的違法案件。這樣做的好處，是按照案件性質(zhì)將大要案件單獨(dú)剝離出來(lái)，由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦理，一方面有利于執(zhí)法辦案效能的提升，另一方面也有利于對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力形成有效的控制和約束。

縣級(jí)局機(jī)關(guān)成立經(jīng)檢大隊(duì)、監(jiān)管大隊(duì)、消保大隊(duì)后，分局的執(zhí)法辦案工作機(jī)制也要相應(yīng)進(jìn)行變革，分局的經(jīng)檢中隊(duì)?wèi)?yīng)主要負(fù)責(zé)發(fā)案和查處無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、“黑網(wǎng)吧”及案情簡(jiǎn)單、事實(shí)比較清楚的制售假冒偽劣商品等違法行為。

同時(shí)，縣級(jí)局機(jī)關(guān)的法制科和分局的法制員應(yīng)獨(dú)立出來(lái)，具體負(fù)責(zé)對(duì)辦案質(zhì)量的核審，紀(jì)檢監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)法辦案過(guò)程中有無(wú)違法亂紀(jì)現(xiàn)象的監(jiān)督。

基于以上集中辦理大要案件工作機(jī)制的設(shè)想，執(zhí)法辦案過(guò)程中的執(zhí)法權(quán)、核審權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分立”，在事實(shí)上也相應(yīng)形成了一整套對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的權(quán)力內(nèi)控機(jī)制。

三、集中辦理大要案件工作機(jī)制的原則

集中辦理大要案件工作機(jī)制，必須把握以下幾項(xiàng)原則。

1 單一管理原則。所謂單一管理原則，就是將執(zhí)法辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與對(duì)從事執(zhí)法辦案干部的管理權(quán)相分離。在辦理大要案件過(guò)程中，建立分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、經(jīng)檢大隊(duì)直接負(fù)責(zé)的丁作體制，非經(jīng)檢大隊(duì)的干部不得直接參與大要案件的辦理工作，從而使對(duì)大要案件的行政執(zhí)法權(quán)控制在一定范圍內(nèi)。

2 專業(yè)辦案原則。經(jīng)檢大隊(duì)獨(dú)立辦理大要案件以后，可根據(jù)大要案件的不同種類，從內(nèi)部劃分不同部門或工作小組進(jìn)行辦理。如經(jīng)檢一組負(fù)責(zé)辦理商標(biāo)侵權(quán)案件，經(jīng)檢二組負(fù)責(zé)辦理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件，經(jīng)檢三組負(fù)責(zé)辦理傳銷案件等，工作的具體分工也可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理調(diào)配。小組之間亦可聯(lián)合辦案，這種有分有合的工作模式主要是考慮到提高經(jīng)檢干部辦案的專業(yè)化水平和辦案能力。

3 配優(yōu)配強(qiáng)原則，在集中辦理大要案件工作機(jī)制后，經(jīng)檢大隊(duì)在工商部門的內(nèi)部地位需得到進(jìn)一步提升，經(jīng)檢大隊(duì)長(zhǎng)應(yīng)由副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)甚至科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接擔(dān)任。同時(shí)，由于在這一辦案工作機(jī)制下，基層分局經(jīng)檢中隊(duì)職能有了一定程度的弱化?？蓪⒛芰^強(qiáng)、政治責(zé)任心強(qiáng)的分局干部抽調(diào)集中到經(jīng)檢大隊(duì)，并配備相應(yīng)的辦案技術(shù)裝備和車輛?？h級(jí)工商局集中辦理大要案件的經(jīng)檢大隊(duì)，干部應(yīng)至少8～10人，專用執(zhí)法車輛2～3輛，電腦、數(shù)碼攝像機(jī)、照相機(jī)、錄音筆等辦案專業(yè)設(shè)備也應(yīng)齊備，從硬件上確保大要案件的辦案質(zhì)量。

4 強(qiáng)化監(jiān)督原則。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，實(shí)施大要案件集中辦理工作機(jī)制，使工商行政管理的執(zhí)法權(quán)力絕大部分集中到經(jīng)檢大隊(duì)，這就更需要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)檢大隊(duì)權(quán)力的內(nèi)外部監(jiān)督和制約。從內(nèi)部監(jiān)督制約來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察部門有必要明確專人對(duì)經(jīng)檢大隊(duì)進(jìn)行監(jiān)督，法制部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)檢大隊(duì)辦理的大要案件的質(zhì)量核審與辦案程序的監(jiān)督，局黨組應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起大要案件的“終審權(quán)力”，對(duì)大要案件的最終處理結(jié)果實(shí)施黨組集中討論決定制。從外部監(jiān)督制約來(lái)看，一方面應(yīng)發(fā)揮好黨風(fēng)政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員和黨風(fēng)政風(fēng)行風(fēng)熱線的作用，對(duì)辦案干部實(shí)施日?；O(jiān)督，另一方面，可邀請(qǐng)紀(jì)委等部門，對(duì)工商部門辦理的大要案件進(jìn)行全程監(jiān)督，行使“第三方”監(jiān)督權(quán)，使行政執(zhí)法始終處于有效的監(jiān)督之下。

四、集中辦理大要案件工作機(jī)制的實(shí)施

實(shí)施集中辦理大案要案工作機(jī)制，是對(duì)基層工商行政管理執(zhí)法辦案機(jī)制的全新變革，實(shí)施過(guò)程中必須把握好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

1 把握好發(fā)案和辦案的銜接。實(shí)施集中辦理大要案件工作機(jī)制后，絕大部分的發(fā)案工作仍由基層工商分局擔(dān)負(fù)，如何確?；鶎臃志旨皶r(shí)、準(zhǔn)確地將大要案件信息反饋給經(jīng)檢大隊(duì)，必須把握好發(fā)案與辦案的銜接問(wèn)題。筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題，必須從三個(gè)方面人手。一是要提高分局干部的發(fā)案能力，可采取專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位輪訓(xùn)、崗位練兵等方式，使基層干部了解辦案工作流程，提高發(fā)案能力，二是要抓好監(jiān)管與辦案兩項(xiàng)條線工作的銜接。由于案件往往是在日常巡查中發(fā)現(xiàn)，因此經(jīng)檢大隊(duì)要主動(dòng)與監(jiān)管大隊(duì)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)對(duì)接，確保巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的案源信息及時(shí)反饋到經(jīng)檢大隊(duì)，三要建立發(fā)案激勵(lì)機(jī)制。在目前物質(zhì)激勵(lì)幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，要將發(fā)案數(shù)作為對(duì)基層分局考核的重要內(nèi)容，作為干部立功評(píng)先的重要依據(jù)，從而有效調(diào)動(dòng)起干部的發(fā)案積極性。

2 把握好內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能整合，建立集中辦理大要案件的工作機(jī)制，一定會(huì)涉及科室和分局內(nèi)部機(jī)構(gòu)和工作職能的整合，應(yīng)遵循“精而管用”的原則，對(duì)職能相近的科室予以合并，就縣級(jí)工商局業(yè)務(wù)科室而言，應(yīng)形成登記注冊(cè)、經(jīng)檢執(zhí)法、日常監(jiān)管和消保維權(quán)四大職能板塊架構(gòu)，對(duì)應(yīng)職能分別成立機(jī)構(gòu)。基層工商分局也應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)整合，相應(yīng)建立巡查發(fā)案、登記注冊(cè)、消保委和內(nèi)部管理四個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與市局的機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，從而確保政令暢通、領(lǐng)導(dǎo)有力。

3 把握好案件的分級(jí)環(huán)節(jié)。根據(jù)對(duì)集中辦理大要案件工作機(jī)制的設(shè)想，經(jīng)檢大隊(duì)主要辦理大要案件，然而如何將大案要案從眾多的案件中剝離出來(lái)，實(shí)施專門辦理。一是要正確區(qū)別大案和要案，大案主要考慮的是違法情節(jié)的輕重問(wèn)題，如在查處一無(wú)照經(jīng)營(yíng)服裝廠時(shí)，按照違法經(jīng)營(yíng)額進(jìn)行劃分，違法經(jīng)營(yíng)額50萬(wàn)元以上由經(jīng)檢大隊(duì)辦理，50萬(wàn)元以下由分局經(jīng)檢中隊(duì)辦理：要案主要考慮的是案件性質(zhì)問(wèn)題，如傳銷案件，無(wú)論大小都應(yīng)由經(jīng)檢大隊(duì)直接辦理。二是要在發(fā)案時(shí)注重分級(jí)。在基層反饋案源信息過(guò)程中，應(yīng)遵循一定原則對(duì)案件進(jìn)行分級(jí)，對(duì)大要案件的線索明確專人受理。三是在案件查辦過(guò)程中注重銜接。有的案件，發(fā)案時(shí)由于掌握情況較少，認(rèn)為是小案，但在查處過(guò)程中發(fā)現(xiàn)是大案要案，此時(shí)分局經(jīng)檢中隊(duì)?wèi)?yīng)主動(dòng)向經(jīng)檢大隊(duì)匯報(bào)并上交案件，同樣，如經(jīng)檢大隊(duì)在查辦案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)案件不屬于大要案件范疇，也應(yīng)迅速交給分局經(jīng)檢中隊(duì)處理。