食品質量安全監(jiān)管理論探討

食品質量安全對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生著重大影響，世界各國都對食品安全監(jiān)管予以高度重視。我國根據(jù)國情的需要在建立和加強食品質量安全監(jiān)管方面作了很大努力，但是食品質量安全管理工作的效果仍不盡如人意，為了實現(xiàn)食品質量“全方位全過程質量監(jiān)管”，必須認真審視食品質量監(jiān)管有關概念，以利研究探索實現(xiàn)食品質量安全監(jiān)管的思路。

一、質量監(jiān)管與質量監(jiān)督

近年來，“質量監(jiān)管”成為一個在中國的質量詞典里頻繁出現(xiàn)的詞匯，成為體現(xiàn)社會對質量安全期望值的基本概念。但“質量監(jiān)管”沒有嚴格的理論和技術解釋。對質量監(jiān)管內涵的認識，可以從質量監(jiān)管的社會期望去把握。

“質量監(jiān)管”的社會期望主要包括三方面內涵：一是對產(chǎn)品質量特別是對食品等密切關系健康安全的產(chǎn)品質量要把好市場關，決不放過任何可能嚴重危害人民健康安全的產(chǎn)品進入消費領域：二是這項工作是政府公共行政的一部分，因為政府有責任和能力承擔這一職責：三是相關部門要負起責任來做好這件事情，失職瀆職要追究相應責任。因此，“質量把關”、“全過程全方位監(jiān)管”就成為社會公眾和政府對“質量安全監(jiān)管”提出的要求。

相對有著清晰的理論和法律解釋的概念是“質量監(jiān)督”。質量監(jiān)督是質量管理的主要工作措施和制度，但是“質量監(jiān)督”并不同于“質量監(jiān)管”。國際標準Oualitv Management andQuality assurance-——Vocabulary ISO/DIS 8402：1994對質量監(jiān)督(OualitvSurveillance)定義為：“為了確保滿足規(guī)定的要求，對實體的狀況進行連續(xù)的監(jiān)視和驗證并對記錄進行分析”。這一概念也被國家標準《質量管理和質量保證術語》GB/T 6583—1994等同采用。在美國，一般也把質量監(jiān)督(quality surveillance)解釋為：“對條件、方法、程序、產(chǎn)品的狀況進行監(jiān)測、驗證，以及對相關的記錄進行分析。以確保既定的要求得到滿足?！?/p>

質量監(jiān)督實際也是一種合格監(jiān)督形式。國家標準提出“合格監(jiān)督”的定義是：確定持續(xù)滿足合格要求的合格評價。2002年發(fā)布的國家標準規(guī)定合格監(jiān)督的定義是：確定是否按規(guī)定的要求持續(xù)合格的合格評價。

從國際標準和國家標準的規(guī)定看，對質量監(jiān)督主要功能表面上的解釋不外乎監(jiān)視、驗證、分析、評價等內容，盡管質量監(jiān)督的內涵和職責不斷發(fā)展，其概念始終沒有脫離這個基本范疇。因此，無論從標準的定義還是從國內外慣常的解釋看，“質量監(jiān)督”的理論概念都與“質量把關”的社會期望有明顯距離。

實踐中，行政部門提出質量監(jiān)督的概念是：質量監(jiān)督是根據(jù)政府法令或規(guī)定，對產(chǎn)品、服務質量和企業(yè)保證質量所具備的條件進行監(jiān)督的活動。進一步解釋為：質量監(jiān)督是為了確保產(chǎn)品持續(xù)滿足規(guī)定的要求，對產(chǎn)品的質量進行監(jiān)視、驗證和分析，并對不滿足要求的產(chǎn)品及其責任者進行處理的活動。這里把“對不滿足要求的產(chǎn)品及其責任者的處理”納入了質量監(jiān)督范疇，但是依此概念而實施的行政活動仍然不能滿足質量監(jiān)管的期望值。其主要原因在于對產(chǎn)品和責任者的行政處理不能代替從根本上解決質量問題的工作。

實現(xiàn)質量把關，必須在質量形成過程的監(jiān)視、驗證、分析和評價基礎上，提出糾正質量差誤的根本方法、方案，并組織實施，以防止再次產(chǎn)生類似質量問題?！百|量監(jiān)督”的概念在過程的描述中沒有明確這一點，這就必須尋找新的理論闡述，為“質量監(jiān)管”提供思路的支持。

二、質量監(jiān)管與質量控制

“質量監(jiān)管”與“質量監(jiān)督”僅一字之差，但其內涵卻有很大不同。因此，有必要從管理學的角度研究質量監(jiān)督。根據(jù)管理學概念，管理的職能主要包括：計劃、協(xié)調、控制、監(jiān)督等，監(jiān)督僅是管理的職能之一。為了更好的“管”，必須落實“控制”等其他各項具體職能，特別需要用“質量控制”的概念去研究“質量監(jiān)管”。

美國質量管理大師朱蘭博士提出質量管理的三部曲：質量計劃、質量控制、質量改進。質量管理是在質量方面指揮和控制組織的協(xié)調活動。通常包括制定質量方針和質量目標以及質量策劃、質量控制、質量保證和質量改進。因此，質量控制是質量管理中不可忽視的一項職能。

什么叫質量控制?國家標準《質量管理和質量保證術語》GB/T6583－1994中，“質量控制”的定義是：“為達到質量要求所采取的作業(yè)技術和活動”。該標準作廢后，GB/T19000－2000《質量管理體系基礎和術語》標準又對“質量控制”做出定義：“質量控制是質量管理的一部分，致力于滿足質量要求”。該解釋與“質量把關”的內涵一致，而且跟“質量監(jiān)督”定義中關于“確保滿足規(guī)定的要求”的表述也相吻合。也就是說，質量控制應是質量監(jiān)督概念中本來之意，問題在于“滿足規(guī)定的要求”是一個較原則的表述，定義沒有解析質量控制的具體內容和過程。所以，需要從控制理論的角度對“質量控制”的內涵深入討論，同時解決對“質量監(jiān)督”概念的不完全認識問題。

標準提出：控制是指為了實現(xiàn)組織的計劃目標而對組織的活動進行監(jiān)視并糾偏矯正，確保組織計劃與實際運行狀況動態(tài)適應的行為。所以，控制包括三項主要活動：一是制定計劃目標，提出控制的目的和依據(jù)：二是實施監(jiān)視，對照目標的要求檢查計劃的實際運行狀況：三是對發(fā)現(xiàn)的實際運行與計劃目標的偏差進行糾正，使之符合計劃目標的要求。簡言之，控制：目標+監(jiān)視+糾正，質量控制的過程則應當是制定質量目標、監(jiān)視質量運行情況和檢查質量績效、對發(fā)現(xiàn)的質量偏差進行糾正，這一過程正體現(xiàn)了GB/T19000－2000標準定義提出的“致力于滿足質量要求”的本義，

質量監(jiān)督之所以不能滿足質量把關的要求，很重要的一點就是“質量監(jiān)督”從概念上沒有強調、從職能上沒有落實系統(tǒng)糾偏和質量改進的工作。因此。從質量控制的角度對質量監(jiān)督工作進行完善，是提高質量監(jiān)督實效性的需要，

以質量安全為目標的質量把關，就是宏觀層次的質量控制。宏觀質量控制就是質量安全監(jiān)管主要思路的理論解釋。當前，亟需從宏觀控制角度加強對質量安全監(jiān)督管理的全面研究。

三、食品質量安全監(jiān)管思路

(一)宏觀質量控制

宏觀質量控制實際上是通過社會組織的協(xié)調，實現(xiàn)擬控制社會物質產(chǎn)品的總體質量以及保證這些產(chǎn)品質量的相關要素滿足質量要求的控制活動。同通?？刂苹顒右粯?，宏觀質量控制的過程：一是制定宏觀質量目標：二是對目標的實現(xiàn)實施監(jiān)視：三是對發(fā)現(xiàn)的問題進行糾正，其中，最需要討論的是目標和質量差誤糾正的問題。

1 宏觀質量控制目標的系統(tǒng)思考。宏觀質量控制系統(tǒng)思考的問題基本有三個層次：微觀層面問題，系統(tǒng)層面問題和宏觀層面問題，三個層次的相關要素：一是產(chǎn)品，二是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)條件：三是影響產(chǎn)品生產(chǎn)及其生產(chǎn)經(jīng)營條件的所有環(huán)境因素。三方面要素的集合構成宏觀質量控制的目標體系，因此也就形成宏觀質量控制的三種情況，即：關于產(chǎn)品的質量控制——對產(chǎn)品質量的直接監(jiān)督管制：關于質量系統(tǒng)的控制——對形成產(chǎn)品的主要要素和環(huán)節(jié)組成的系統(tǒng)實施的控制，主要是針對企業(yè)生產(chǎn)條件特別是涉及行業(yè)性普遍問題的控制：關于質量環(huán)境的控制——主要是針對影響產(chǎn)品質量、影響產(chǎn)品質量控制及影響質量系統(tǒng)控制的政治經(jīng)濟文化等環(huán)境因素實施的控制。

2 質量差誤糾正的核心問題。實踐證明，質量安全管理實效性不足的主要原因在于對質量差誤和質量違法行為糾正乏力。因此，“致力于滿足質量要求”，就要高度重視糾正質量差誤的工作，切實落實糾正質量差誤的實際措施。

任何質量問題都是生產(chǎn)經(jīng)營組織——企業(yè)行為的結果。因此糾正差誤的工作也必須通過企業(yè)直接落實。行政組織的行政產(chǎn)品影響和改造企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，發(fā)揮著間接控制社會產(chǎn)品質量的作用。用什么樣的方式去影響企業(yè)?這是研究宏觀質量控制中糾正質量差誤工作的核心。

(二)宏觀質量控制措施

宏觀質量控制的措施實際就是直接和間接影響企業(yè)的方法和手段。宏觀質量控制措施主要有：

1 思想意識措施。主要是通過思想道德教育、質量意識教育、質量法制教育、質量知識與技能教育等途徑提高管理者、從業(yè)者的思想道德觀念水平和相關知識水平，促使其自覺遵守有關質量安全的道德準則，自覺糾正違反質量安全規(guī)則的行為，

2 公共政策與質量機制控制措施。主要是通過國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護政策、市場競爭政策、安全生產(chǎn)政策、質量獎勵政策等公共政策建立導向機制與制約機制，促使提高企業(yè)素質，實現(xiàn)結構優(yōu)化，從而達到宏觀質量控制目的。

3 行政管制措施。主要是通過行政立法、行政許可、行政執(zhí)法等依法進行的行政措施規(guī)范企業(yè)的質量行為，督促和指導企業(yè)依法改進和完善質量管理。

4 技術標準規(guī)范措施。主要是通過技術進步、技術服務、技術標準及其他技術規(guī)范等技術性措施為企業(yè)提高質量水平、糾正質量差誤提供技術支持和依據(jù)，達到控制產(chǎn)品總體質量達到和保持期望水平的目的。

這些控制措施都是通過影響質量系統(tǒng)、質量環(huán)境，從而促使企業(yè)采取具體措施建立質量目標，糾正質量差誤，保證質量水平。質量差誤的直接糾正行為基本是通過企業(yè)實現(xiàn)的，所以，宏觀質量控制原則上屬于間接控制。

(三)宏觀質量控制類型

遵循控制理論規(guī)律，宏觀質量控制主要類型是：

1 前饋控制。前饋控制能夠避免預期出現(xiàn)的問題，是最期望的控制。對食品安全監(jiān)管來說，所有的預防性控制都是前饋控制。前饋控制包含兩個層次；一是在總結管理經(jīng)驗的基礎上，以法律法規(guī)、標準、教育培訓以及市場準入等行政措施和工作制度等為手段，從環(huán)境和系統(tǒng)完善角度建立避免發(fā)生重大質量差誤的宏觀條件：二是在質量風險管理的基礎上，建立快速預警系統(tǒng)，其控制活動關注的焦點是已經(jīng)發(fā)生或有可能發(fā)生的質量事件，用已知的有準備的措施防止未知事故的發(fā)生或蔓延，一些國家建立主動監(jiān)測網(wǎng)絡對微生物等造成的食源性危害進行監(jiān)測和評價，建立食品安全預警系統(tǒng)、就是實現(xiàn)前饋控制的有效工作。

2 同期控制。同期控制(又稱現(xiàn)場控制)，以法律法規(guī)和技術標準等技術規(guī)范為依據(jù)，通過所有可能的手段獲取有效信息，及時糾正質量差誤，以防止質量缺陷產(chǎn)生不良后果。同期控制的特點是發(fā)現(xiàn)問題后的糾正周期短，其滯后時間甚至可以忽略不計。由于宏觀控制主要是針對系統(tǒng)性問題，發(fā)現(xiàn)問題和糾正問題的周期較長，真正做到宏觀的同期控制難度較大。隨著現(xiàn)代信息技術、相關科學技術的發(fā)展和綜合管理能力的提高，食品質量同期控制實現(xiàn)的可能性在增大。

3 反饋控制。反饋控制是最常見的控制形式，盡管反饋控制質量損失難以避免，但是由于其適用于一切活動過程，可直觀的了解工作效果，針對性強。所以，事先控制和同期控制雖然是實現(xiàn)質量把關的理想措施，但是現(xiàn)在的質量宏觀控制仍是反饋控制為主。由于現(xiàn)代化信息技術的應用，發(fā)現(xiàn)質量缺陷的信息傳遞速度加快，反饋過程的時間滯后影響將明顯減小，反饋控制的有效性相對提高。通過提高反饋效率加強反饋控制，是當前經(jīng)常采取的辦法。反饋控制之所以有效，在于質量差誤反饋后，行為主體著力糾正質量差誤及其發(fā)生的原由。糾正質量差誤，是宏觀質量控制的關鍵，

(四)宏觀質量控制的預防和糾正

關于對食品質量安全事故的預防，經(jīng)濟和科技發(fā)達國家特別是美國在現(xiàn)代科技和信息技術基礎上做了大量工作，積累了很多先進經(jīng)驗。但是，學習和應用這些經(jīng)驗，還必須考慮中國國情。在美國，從事食品生產(chǎn)的企業(yè)一般都是實力雄厚的大企業(yè)，企業(yè)管理相對規(guī)范，從流通領域追溯源頭也較容易。而在市場經(jīng)濟發(fā)展不成熟的中國則不同：食品生產(chǎn)鏈長，食品企業(yè)規(guī)模小數(shù)量多，管理水平參差不一。僅在山東省就有食品生產(chǎn)企業(yè)8700多家，其中大中型企業(yè)僅占10％。因此，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調整則成為有效實施食品質量安全控制的前提。

特別應當引起重視的是質量控制過程中的糾正環(huán)節(jié)?！凹m正”是實現(xiàn)控制的要害，也是最薄弱的環(huán)節(jié)。糾正力度弱，則違法成本低，導致質量失控。當前對糾正力影響較大的主要因素是：

1 實施糾正行為的主體與執(zhí)行，在我國，負有食品質量安全監(jiān)管相關職能的部門很多，但是承擔糾正職能的部門或職責并不明確或不落實。一是因為市場經(jīng)濟條件下如何把握政府行為和企業(yè)行為的界限是一個正在探討的問題，職能界限和任務不清的問題難免出現(xiàn)。二是因為宏觀過程中造成質量波動因素的系統(tǒng)性特點，致使大多質量問題的解決需要多部門綜合協(xié)調。特別是在市場經(jīng)濟發(fā)展初期，屬于體制性政策性的問題較多，宏觀糾正質量差誤的工作往往需要較高層次工作的介入或支持。因此，食品質量安全監(jiān)管的職責必須通過有效法定方式予以明確。

2 糾正質量差誤的依據(jù)。糾正質量差誤的依據(jù)主要是相關法律法規(guī)、政策與技術標準或技術規(guī)范，建立健全法規(guī)體系和技術標準體系是實施質量控制的必要前提。為了有效實現(xiàn)控制，必須加強對檢測技術、檢測數(shù)據(jù)的研究。美國在建立嚴格的食品安全標準的同時，建立了完善的食品監(jiān)測網(wǎng)絡，還依托先進技術和積累多年的技術資料，開展食品危險性評估控制、新產(chǎn)品安全性評估等工作。我國的相關法律法規(guī)正逐步完善，在重視標準體系建設的同時，更應當重視這些依據(jù)的貫徹。法律法規(guī)、技術標準貫徹不到底，執(zhí)行不到位，將大大影響質量控制效果。在經(jīng)濟體制和行政體制改革過程中，首先要解決的是，誰是負責貫徹法律與技術標準的主管部門?這些部門應當承擔什么貫徹責任?貫徹法律和技術依據(jù)工作的規(guī)范化制度化應當是關系宏觀質量控制的關鍵問題。

3 行政環(huán)境的保證。實施有效的宏觀質量控制必須有可靠的行政環(huán)境保證，必須加強市場機制建設，必須盡快完善質量信用機制，必須有足夠的行政支持，必須消除形形色色的地方保護主義，必須樹立正確的經(jīng)濟發(fā)展觀，處理好速度與質量、發(fā)展與穩(wěn)定等多方面關系，建立真正的優(yōu)勝劣汰的市場機制。行政支持和市場機制的有機結合，為質量信用建設提供了保證和動力。