論監(jiān)管方法由突擊專項整治向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變

工欲善其事，必先利其器。做好工商行政管理工作，選擇適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方法至關(guān)重要。國家工商總局提出要著力推進(jìn)監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管方式、監(jiān)管方法和監(jiān)管手段的“四個轉(zhuǎn)變”，其中之一就是要實現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊性、專項性整治向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)結(jié)合工商行政管理工作實踐，就如何實現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊專項整治向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變做一些粗淺的研究探討。

一、突擊專項整治的理性思考

(一)突擊專項整治的概念與特征

突擊專項整治，是指工商行政管理機(jī)關(guān)等監(jiān)督管理部門單獨或聯(lián)合在一定時間內(nèi)，集中執(zhí)法資源對市場上的某種違法行為進(jìn)行專項治理的一種監(jiān)管方法。一般具有以下特征：一是時間的突擊性。具有應(yīng)急性和臨時性的特點，在一個特定的時間段內(nèi)突擊開展整頓：二是資源的集中性，集中人力、物力和財力等執(zhí)法資源高強度開展工作：三是任務(wù)的專項性，圍繞急需解決的一種或幾種違法行為開展：四是執(zhí)法的選擇性，在執(zhí)法時間、對象和內(nèi)容上具有選擇性，特定時間段專做某項工作：五是程序的簡化性，追求“短平快”，簡化執(zhí)法程序，做一些簡單化、絕對化的規(guī)定，如一律停業(yè)整頓，一律停止審批等：六是監(jiān)管的被動性，往往是在問題爆發(fā)、曝光之后被動介入監(jiān)管，缺乏預(yù)見性、預(yù)防性。

(二)突擊專項整治的類型

T商機(jī)關(guān)作為市場監(jiān)管和行政執(zhí)法部門。職能范圍寬泛，有從上到下成系統(tǒng)的執(zhí)法體系和執(zhí)法隊伍，監(jiān)管能力強，因此，各種突擊專項整治中往往少不了工商機(jī)關(guān)的身影，有時還是主力。工商機(jī)關(guān)參與的突擊專項整治主要有以下幾類：一是在“非典”、禽流感、地震等自然災(zāi)害來臨時，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會秩序所采取的專項整治。二是因媒體曝光引發(fā)的蘇丹紅、紅心蛋、劣質(zhì)奶粉、假冒偽劣等食品或產(chǎn)品質(zhì)量安全事件。三是長期以來群眾反映比較強烈、社會關(guān)注度高的問題，如無照經(jīng)營、虛假違法廣告、商標(biāo)侵權(quán)、傳銷、商業(yè)賄賂、掃黃打非等。四是一些時效性較強的階段性工作任務(wù)，如對時令性產(chǎn)品和節(jié)假日市場的監(jiān)管，對奧運會等重大活動期間市場秩序的維護(hù)，地方政府要求工商機(jī)關(guān)參與的“創(chuàng)衛(wèi)”、拆遷等等，五是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期發(fā)生的新型經(jīng)濟(jì)違法行為，如2004年國務(wù)院辦公廳要求果斷處置的“消費儲值”行為。這些專項整治有的來自于上級工商機(jī)關(guān)，有的來自于地方政府，占據(jù)了工商機(jī)關(guān)大量的監(jiān)管資源。

(三)突擊專項整治長期存在的客觀原因

一是我國長期以來運動式管理的慣性和思維定式。新中國成立后，經(jīng)濟(jì)上實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，政治上各種運動未停，直到“文革”結(jié)束之前，中國可稱是以運動治國。改革開放后，又出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的問題，行政執(zhí)法常常按照“問題突出一集中打擊一問題再突出一再集中打擊”的邏輯展開。由此，社會形成了濃厚的運動情結(jié)和思維定式，

二是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不健全。隨著改革的深入，我國步入問題多發(fā)期。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期不成熟的社會狀態(tài)往往伴生著各種違法現(xiàn)象。比如近年來各類食品安全突發(fā)事件不斷，客觀上要求政府部門必須采取強力措施。在短期內(nèi)取得治理成效，這時突擊專項整治就成了首選。

三是社會主義法律體系的不完善。現(xiàn)行法律存在很多空白點和職能交叉，使一些違法行為難以得到及時監(jiān)管。但行政執(zhí)法必須及時回應(yīng)實踐中遇到的各類問題，往往由上級機(jī)關(guān)或本級機(jī)關(guān)決策層，結(jié)合部門職權(quán)發(fā)布“紅頭文件”。開展專項治理。

四是管理體制不適應(yīng)統(tǒng)一高效的市場經(jīng)濟(jì)體系。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的整體關(guān)聯(lián)性與行政管理系統(tǒng)的職權(quán)分割性存在一定的矛盾，多頭監(jiān)管問題突出，容易推諉扯皮，出現(xiàn)管理真空，一旦出現(xiàn)問題，各執(zhí)法部門聯(lián)合行動，集中人力、物力、財力的突擊專項整治往往在所難免，也容易得到認(rèn)同。

五是日常監(jiān)管工作的不到位。工商系統(tǒng)長期以來“以收定支”的經(jīng)費保障體制，形成了重收費、輕管理的工作模式，加之一些干部法治意識薄弱，監(jiān)管能力尚待提高，致使日常監(jiān)管不到位，當(dāng)問題積淀到一定程度，引起上級重視和社會關(guān)注時，就不得不依賴突擊專項整治來解決。

六是工作績效考核評價體系的不科學(xué)。目前執(zhí)法績效考核評價體系尚不健全，標(biāo)準(zhǔn)模糊，重過程，輕結(jié)果；重形式，輕效率；重眼前，輕長效。面對這種考核評價指揮棒，即使平時處理得井井有條，也顯不出成績來。執(zhí)法機(jī)關(guān)在追求政績的驅(qū)使下，往往傾向于采取轟轟烈烈的突擊專項整治。

(四)突擊專項整治的利與弊

突擊專項整治的優(yōu)勢主要體現(xiàn)為自上而下強大的社會組織和動員能力，特別在非常時期，這種優(yōu)勢表現(xiàn)得最為顯著，它通過突擊行動，可以獲得“短平快”的效應(yīng)，迅速恢復(fù)被破壞的市場秩序與人民群眾的心理秩序，為建立科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制爭取時間、創(chuàng)造條件。

同時我們更應(yīng)看到突擊專項整治也存在著諸多明顯弊端：一是有損法律和政府的權(quán)威。突擊專項整治往往事前疏于管理、事后矯枉過正，把監(jiān)管執(zhí)法異化為臨時政策，有悖法治原則。二是致使監(jiān)管部門和監(jiān)管人員日常監(jiān)管責(zé)任意識弱化。突擊專項整治的間歇性助長了執(zhí)法者的選擇性和隨意性，專項整治的工作從嚴(yán)監(jiān)管，非專項整治的工作得過且過甚至放任不管。三是導(dǎo)致監(jiān)管對象的投機(jī)心理。突擊性和運動式監(jiān)管，容易給違法者造成“誰遇上，誰倒霉；沒遇上，算賺了”的投機(jī)心理，客觀上縱容了違法行為。四是侵犯守法經(jīng)營者的合法權(quán)益。突擊專項整治執(zhí)法上實施違法推定，簡化程序，容易株連守法者，導(dǎo)致執(zhí)法不公。五是治標(biāo)不治本。事先缺乏全面性、科學(xué)性研究，往往憑突發(fā)事件而盲目調(diào)動人力、物力、財力，治標(biāo)不治本，治理效果容易反復(fù)，造成行政資源的極大浪費。

二、向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變的必要性

(一)日常規(guī)范監(jiān)管的概念與特征

日常規(guī)范監(jiān)管是工商行政管理部門針對市場主體的經(jīng)營行為綜合運用工商行政管理職能開展經(jīng)?；?、規(guī)范化、常態(tài)化監(jiān)管的一種監(jiān)管方法。具有以下幾個特征：一是時間的持續(xù)性，一般在轄區(qū)內(nèi)持續(xù)不間斷地開展監(jiān)管工作：二是任務(wù)的綜合性，涵蓋工商部門的所有監(jiān)管業(yè)務(wù)；三是執(zhí)法的常態(tài)化，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，不時寬時嚴(yán)；四是程序的規(guī)范化，嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政監(jiān)管對象、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；五是監(jiān)管的主動性，注重防范和發(fā)現(xiàn)問題，積極主動監(jiān)管群眾反映的熱點、難點問題；六是效果的長效性，注重監(jiān)管效果，實現(xiàn)標(biāo)本兼治。

(二)突擊專項整治和日常規(guī)范監(jiān)管的比較分析

突擊專項整治和日常規(guī)范監(jiān)管的差別具體表現(xiàn)在(如下表)：

從上表可以看出，突擊專項整治和日常規(guī)范監(jiān)管各有優(yōu)缺點。專項整治的優(yōu)勢主要體現(xiàn)為自上而下強大的社會組織和動員能力，能迅速恢復(fù)社會秩序：其缺點是效果難以持久。日常規(guī)范監(jiān)管的突出優(yōu)勢是監(jiān)管活動的常態(tài)化、經(jīng)?；?，監(jiān)管效果的長效性、持久性，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的長治久安：其缺點是對一些突發(fā)事件難以迅速化解。

(三)日常規(guī)范監(jiān)管的制度優(yōu)勢

一是有利于維護(hù)法治保障人權(quán)。法治的一個基本要求是法律和執(zhí)法的穩(wěn)定性、連續(xù)性。日常規(guī)范監(jiān)管以其監(jiān)管的經(jīng)?；?、規(guī)范化、常態(tài)化和綜合性成為必然選擇，是建設(shè)法治政府的必然要求。

二是有利于實現(xiàn)高效能監(jiān)管。我們常說“長治久安”，惟有長治才能久安。如果只注重突擊專項整治，就會陷入因問題不斷積累而需要更多地進(jìn)行專項整治的惡性循環(huán)。為有效履行工商監(jiān)管職責(zé)，必須把維護(hù)市場秩序工作的重點轉(zhuǎn)到強化日常規(guī)范監(jiān)管上來，這是做到“四個統(tǒng)一”、實現(xiàn)“四高目標(biāo)”的必然要求。

三是有利于適應(yīng)新的形勢需要。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，工商部門的職能也發(fā)生了質(zhì)的變化，由計劃經(jīng)濟(jì)時期的“六管一打”監(jiān)管集貿(mào)市場，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管社會主義大市場，對市場準(zhǔn)入、市場交易、市場競爭、市場退出實施全程監(jiān)管。在新的歷史時期面對新的使命，突擊專項整治已顯得捉襟見肘。同時，隨著“兩費”的取消和經(jīng)費保障體制的改革，工商機(jī)關(guān)從繁重的收費創(chuàng)收任務(wù)中解脫出來，為強化日常規(guī)范監(jiān)管工作創(chuàng)造了有利條件。

鑒于日常規(guī)范監(jiān)管、突擊專項整治的優(yōu)缺點，二者在工商監(jiān)管中的關(guān)系應(yīng)該是，以日常規(guī)范監(jiān)管為主導(dǎo)，以突擊專項整治為補充，盡快實現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊專項整治向日常規(guī)范監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

三、監(jiān)管方法轉(zhuǎn)變的路徑

(一)更新監(jiān)管執(zhí)法理念

思想決定思路，心動才能行動，更新監(jiān)管執(zhí)法理念是實現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊專項整治向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變的前提。告別突擊專項整治為主的監(jiān)管方法，就要與運動式監(jiān)管思維訣別。

一是增強依法行政觀念。在法度之內(nèi)穩(wěn)健而行之有效的監(jiān)管活動，是維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)鍵所在。工商執(zhí)法人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立法治意識，嚴(yán)格依法行政，不能因言廢法。

二是樹立責(zé)任工商意識。法治政府首先是責(zé)任政府，工商部門的市場監(jiān)管職能，是一種責(zé)任和義務(wù)，權(quán)力只是履行責(zé)任的工具和手段。要摒棄權(quán)力思想，樹立責(zé)任意識。由權(quán)力工商向責(zé)任工商轉(zhuǎn)變。

三是確立公共治理理念。以多元的、民主的、協(xié)作的行政模式管理公共事務(wù)，積極引導(dǎo)全社會的力量參與監(jiān)管工作，鼓勵公民參與，建立與非政府組織和公民的良好互動關(guān)系。

(二)規(guī)范突擊專項整治

逐步規(guī)范并減少突擊專項整治是實現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊專項整治向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，只有減少突擊專項整治的工作量，基層才有精力從事日常規(guī)范監(jiān)管。

一是由臨時組織向統(tǒng)籌規(guī)劃轉(zhuǎn)變。在各級工商局的辦公室或12315指揮中心設(shè)立執(zhí)法指揮中心，對各類突擊專項整治進(jìn)行歸納整合，科學(xué)梳理。分清主次，減少流于形式、效果不明顯的突擊專項整治行動，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，由臨時組織向統(tǒng)籌規(guī)劃、發(fā)揮監(jiān)管合力轉(zhuǎn)變。

二是把突擊專項整治和日常規(guī)范監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，一方面，要發(fā)揮突擊專項整治的優(yōu)勢，圍繞熱點、難點、重點工作開展專項治理，盡快恢復(fù)市場秩序，為完善日常規(guī)范監(jiān)管贏得時間創(chuàng)造條件。同時，著力完善日常規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，深入探索監(jiān)管規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，將職能內(nèi)的常規(guī)性工作納入日常監(jiān)管范圍，健全長效機(jī)制，形成常態(tài)化監(jiān)管。

三是由突擊專項整治向危機(jī)管理機(jī)制轉(zhuǎn)變。工商系統(tǒng)要建立危機(jī)分析機(jī)制和危機(jī)管理機(jī)制，堅持預(yù)防原則、公益原則、透明原則和快速反應(yīng)原則，只在發(fā)生重大危機(jī)事件時才能啟動。逐步實現(xiàn)由突擊專項整治向危機(jī)管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，將現(xiàn)實中能夠通過加強日常規(guī)范監(jiān)管解決的突擊專項整治任務(wù)納入到日常規(guī)范監(jiān)管之中。

(三)強化日常規(guī)范監(jiān)管

強化日常規(guī)范監(jiān)管是實現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊專項整治向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，只有建立健全的日常規(guī)范監(jiān)管制度，及時防范、制止違法行為，才能跳出不斷進(jìn)行突擊專項整治的惡性循環(huán)。

一是由運動式監(jiān)管向常態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。大力推進(jìn)基層工商尤其是工商所監(jiān)管工作重心轉(zhuǎn)移，由收費型向監(jiān)管型轉(zhuǎn)變。結(jié)合網(wǎng)格化監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)戶口制度改革市場巡查，建立科學(xué)的市場巡查制度。拓展巡查范圍，由傳統(tǒng)集貿(mào)市場向各類消費品市場拓展，由有形市場向無形市場拓展。由商品市場向要素市場拓展。延伸巡查內(nèi)容，由假冒偽劣、無照經(jīng)營向商標(biāo)侵權(quán)、虛假違法廣告、不正當(dāng)競爭、反壟斷等違法行為延伸，涵蓋工商基本監(jiān)管業(yè)務(wù)。提升巡查手段，依托經(jīng)濟(jì)戶口，運用信息化技術(shù)，開發(fā)自動化、網(wǎng)絡(luò)化巡查手段，開展智能巡查、網(wǎng)絡(luò)巡查，根據(jù)市場主體信用分類進(jìn)行分層次巡查，改變“滿街跑、到處轉(zhuǎn)”的低效巡查模式。巡查主體多樣化，不僅工商所要進(jìn)行市場巡查，縣局、市局、省局乃至總局的各業(yè)務(wù)部門也要在自己的職責(zé)范圍內(nèi)開展市場巡查，改變目前上級工商機(jī)關(guān)以“辦公室行政”為主的弊端。

二是由選擇性監(jiān)管向綜合性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。改變工商機(jī)關(guān)內(nèi)部條線分割、職能交叉的現(xiàn)狀，圍繞市場準(zhǔn)入、日常監(jiān)管、執(zhí)法辦案、消保維權(quán)四大職能，努力構(gòu)建促進(jìn)發(fā)展服務(wù)體系，提供大服務(wù)；構(gòu)建市場秩序監(jiān)管體系，實施大監(jiān)管；構(gòu)建市場競爭執(zhí)法體系，開展大執(zhí)法；構(gòu)建消費者權(quán)益保護(hù)體系。推行大消保。形成內(nèi)部有機(jī)配合、合力監(jiān)管、高效運行的體制，實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程監(jiān)管。

三是由被動監(jiān)管向主動監(jiān)管轉(zhuǎn)變?？朔懊癫慌e官不究”的被動監(jiān)管思想，建立健全工商日常監(jiān)測體系。一要完善暢通申訴舉報網(wǎng)絡(luò)，提升申訴舉報處理能力，推進(jìn)“一會兩站”建設(shè)，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。二要完善食品(商品)質(zhì)量快速檢測機(jī)制，積極推動地方立法，確立快速檢測的法律效力，提升執(zhí)法效率。三要完善廣告監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對全市各級電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體上的廣告實施全面監(jiān)測。四要完善知名企業(yè)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。加強對知名企業(yè)的動態(tài)保護(hù)，及時對侵犯知名企業(yè)商標(biāo)專用權(quán)等不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行查處。五要完善企業(yè)信用分類監(jiān)管與市場信用分類監(jiān)管，將經(jīng)濟(jì)戶口系統(tǒng)與執(zhí)法辦案系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)等實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，并與稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、海關(guān)、銀行等部門實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，實施精細(xì)化監(jiān)管，

四是由“救火式”監(jiān)管向“防火式”監(jiān)管轉(zhuǎn)變。重視和加強戰(zhàn)略與理論研究，提升發(fā)現(xiàn)問題、防范事故的能力。著力提高對信息的收集、甄別、管理的能力，各職能部門要建立定期分析制度，充分利用工商行政管理數(shù)據(jù)資源，定期對數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納、總結(jié)，預(yù)測監(jiān)管領(lǐng)域未來的發(fā)展趨勢、主要特點和應(yīng)對手段，有的放矢地開展工作。對于可能引發(fā)“火災(zāi)”的隱患，通過行政指導(dǎo)等方式發(fā)布市場預(yù)警，不定期地通報，達(dá)到事前預(yù)警、防范的目的。

(四)健全監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制

執(zhí)行力對于監(jiān)管部門而言是其生命力之所在。健全執(zhí)行機(jī)制，提升執(zhí)行力是實現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊專項整治向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變，確保日常規(guī)范監(jiān)管成功的保障。

一是科學(xué)界定工商監(jiān)管職能范圍。堅持對市場和社會進(jìn)行有限干預(yù)的原則，科學(xué)界定市場自律與工商監(jiān)管的界限，切實轉(zhuǎn)變工商監(jiān)管職能，對于可通過市場競爭或社會自律解決的企業(yè)資質(zhì)、資信、商譽的評比、評定等工作，不應(yīng)介入。完善法制建設(shè)，減少法律盲區(qū)和交叉點，明確工商機(jī)關(guān)與其他行政執(zhí)法部門的職責(zé)界限，減少職能交叉。按照權(quán)責(zé)相當(dāng)原則，明確總局、省級局、市級局、縣級局和工商所各自的職責(zé)界限，尤其要明確省級局、市級局的職責(zé)，避免其成為“文件收發(fā)室”。上級局一般不能把自己的監(jiān)管責(zé)任下放到下級局，避免責(zé)任全部壓到基層，人財物等權(quán)力卻都在上級局的權(quán)責(zé)倒置現(xiàn)象。

二是提高監(jiān)管執(zhí)行力和監(jiān)管效率。加強培訓(xùn)工作，解決基層工商干部不愿監(jiān)管、不會監(jiān)管的思想阻力和知識障礙，提高基層監(jiān)管工作的執(zhí)行力。加大對基層監(jiān)管設(shè)備的投入，以高科技手段為依托，由經(jīng)驗型監(jiān)管向科學(xué)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)管效率。完善委托調(diào)查取證、協(xié)助執(zhí)行、執(zhí)法聯(lián)動等制度，加強區(qū)域和部門執(zhí)法協(xié)作。

三是建立科學(xué)的監(jiān)管績效考核評價體系。從“市場主體注冊量、服務(wù)社會面、市場秩序維護(hù)度”三個方面建立數(shù)量化指標(biāo)體系，加強定量分析，更多地運用統(tǒng)計學(xué)、運籌學(xué)、計量經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會抽樣調(diào)查等理論和方法，建立一套科學(xué)化、數(shù)字化、具體化的工作考核評價體系。在建立科學(xué)的考核評界體系的基礎(chǔ)上，切實落實激勵機(jī)制，給想干事、會干事、干成事的單位和個人以適當(dāng)?shù)莫剟?。同時，嚴(yán)格責(zé)任追究制，讓紙上的責(zé)任落到實處。