關(guān)于開(kāi)放農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的幾點(diǎn)思考

楊淇清 朱玉碧

摘要:本文著重從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)闡明宅基地使用權(quán)的合理性和必要性,并指出目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的的一些問(wèn)題,并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞:宅基地;流轉(zhuǎn);市場(chǎng);市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

1農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其合法性

1.1農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其方式

農(nóng)村宅基地是集體經(jīng)濟(jì)組織以劃撥方式分配給組織內(nèi)部成員用于建造住宅的集體土地,它是農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的主要部分。相應(yīng)的宅基地使用權(quán)是農(nóng)村村民對(duì)集體分配給自己的土地及自己在此土地上建造的房屋享有占有、使用的權(quán)利,是在保有集體土地所有制之上的一種用益物權(quán),并且這種權(quán)利是與其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格聯(lián)系在一起的,只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能合法擁有這一權(quán)利。

目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大概有以下幾種方式:(1)出租。是最為普遍的一種流轉(zhuǎn)方式。(2)買(mǎi)賣(mài)。即讓渡宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。按參與主體可分為集體內(nèi)部成員之間、不同集體成員之間和集體與城鎮(zhèn)居民之間的農(nóng)房買(mǎi)賣(mài),房屋買(mǎi)賣(mài)的同時(shí)使得宅基地同時(shí)流轉(zhuǎn)。(3)宅基地置換。是指將分散居住的農(nóng)民集中起來(lái),搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中,“騰出來(lái)”的農(nóng)村建設(shè)用地可以從事其他用途,包括復(fù)耕、工業(yè)用地。這種流轉(zhuǎn)方式現(xiàn)在多與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合在一起。(4)抵押。近幾年來(lái),一些農(nóng)民在興辦企業(yè)、發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)缺少資金而向金融部門(mén)申請(qǐng)貸款時(shí),常常會(huì)將房屋同宅基地作為抵押[5]。(5)國(guó)家征收宅基地。因開(kāi)發(fā)區(qū)或者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要征占農(nóng)民宅基地而將農(nóng)村部分居民搬遷,原宅基地改作它用。(6)繼承。繼承人繼承被繼承人房屋并因此繼承宅基地使用權(quán)的行為。繼承人可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,也可以是非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員[5]。

1.2農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定

根據(jù)相關(guān)法律,我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)從未放開(kāi)流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:“一戶(hù)農(nóng)民只能擁有一處宅基地,村民出賣(mài)、出租房屋后再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。”“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓,轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》(國(guó)發(fā)[2004]234號(hào))規(guī)定:“禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地”?！蛾P(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”?！稉?dān)保法》第三十七條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。2005 年的物權(quán)法草案更是明確規(guī)定:“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地” ?？梢?jiàn)從國(guó)家立法出發(fā)除了國(guó)家征用、繼承及目前處于探索階段的宅基地置換外,我國(guó)是禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的,尤其是與城鎮(zhèn)居民間的流轉(zhuǎn)。但從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),已客觀存在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“隱形市場(chǎng)”,這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題已有許多學(xué)者進(jìn)行了研究探索,有的學(xué)者以財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵為出發(fā)點(diǎn),對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)持肯定態(tài)度,有的學(xué)者則從物權(quán)法的角度剖析了現(xiàn)有相關(guān)法律在禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理性,贊成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),這些大都注重以法律的視角來(lái)研究這個(gè)問(wèn)題,而本文則著重從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)闡明宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)必要性。

2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

20世紀(jì)50年代以后,我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。城市土地屬于國(guó)家所有,實(shí)行行政劃撥、無(wú)償無(wú)限期使用制度,而農(nóng)村土地主要屬于農(nóng)村集體所有,實(shí)行集體統(tǒng)一使用制度。這種以行政手段配置土地資源的方式完全否認(rèn)了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的作用, 也否認(rèn)了土地價(jià)值的存在,造成了土地資源的極大浪費(fèi)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在構(gòu)建的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中,逐步建立起完整的市場(chǎng)體系,先后開(kāi)放了金融市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、房產(chǎn)市場(chǎng)、勞務(wù)市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)等。土地是人類(lèi)的基本生產(chǎn)要素,我國(guó)實(shí)踐證明,只有通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用,才能實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和有效利用。我國(guó)從80年代以來(lái)就推行了城鎮(zhèn)土地有償使用制度,并逐步建立和完善了城市土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)。事實(shí)證明,城市土地市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了很大的貢獻(xiàn)。相關(guān)研究顯示:假設(shè)從1987年開(kāi)始沒(méi)有實(shí)施土地有償出讓制度,2004年中國(guó)的GDP將比目前的實(shí)際值減少近4個(gè)百分點(diǎn)[6],可見(jiàn)土地市場(chǎng)的運(yùn)行對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)有顯著影響,并且有效的引導(dǎo)土地市場(chǎng)的運(yùn)行能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求膨脹迅速,城市土地市場(chǎng)在滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展及居民居住等方面的建設(shè)用地需求有些力不從心,城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺已成為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。有數(shù)據(jù)顯示:截至2007年底,我國(guó)城鎮(zhèn)人口5.94億人,城鎮(zhèn)化水平達(dá)44.9%,在未來(lái)10-15年,我國(guó)城市化、工業(yè)化水平將持續(xù)快速提高。預(yù)計(jì)到2020年要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo),預(yù)計(jì)需要新增1.5億畝建設(shè)用地。而我國(guó)在嚴(yán)保18億畝耕地 “紅線”下,未來(lái)13年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬(wàn)畝。這之間的巨大的缺口如何解決?有許多人將目光投向了農(nóng)村建設(shè)用地,尤其把焦點(diǎn)聚集在農(nóng)村宅基地上。而現(xiàn)實(shí)農(nóng)村宅基地的的低效利用和大量閑置現(xiàn)象普遍,為各地增加建設(shè)用地提供了巨大的潛力空間。但是農(nóng)村宅基地究竟以什么樣的方式進(jìn)入現(xiàn)有的建設(shè)用地市場(chǎng),才能使其既能緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地需求壓力,又能得到有效配置并實(shí)現(xiàn)其價(jià)值,卻是一大難題。

事實(shí)上,當(dāng)前存在的宅基地流轉(zhuǎn) “隱形市場(chǎng)”已經(jīng)從某種程度上體現(xiàn)了建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需求。市場(chǎng)是商品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體,它有三個(gè)組成要素:消費(fèi)者、購(gòu)買(mǎi)力、購(gòu)買(mǎi)欲望。我們可以看到一方面城鎮(zhèn)用地緊張,房?jī)r(jià)居高不下,出于居住或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,部分居民將目光投向農(nóng)村宅基地,這形成宅基地流轉(zhuǎn)的買(mǎi)方市場(chǎng)。而另一方面,廣袤的農(nóng)村存在大量閑置的存量宅基地,尤其是在城郊結(jié)合部,出于經(jīng)濟(jì)利益需求農(nóng)戶(hù)有意愿進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn),進(jìn)而形成了賣(mài)方市場(chǎng)。供給與需求的共同作用催生出宅基地流轉(zhuǎn)的“隱形市場(chǎng)”。因此,宅基地流轉(zhuǎn)是土地作為一種生產(chǎn)要素通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源有效配置的內(nèi)在要求。

但是由于土地是一種特殊的商品,宅基地流轉(zhuǎn)“隱形市場(chǎng)”的無(wú)序發(fā)展將會(huì)擾亂已有的城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)的發(fā)展,并帶來(lái)土地資產(chǎn)價(jià)值的流失,產(chǎn)生一系列的社會(huì)問(wèn)題。綜合前面所述,一方面宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在現(xiàn)實(shí)需求,另一方面自發(fā)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在諸多問(wèn)題與弊端,需要盡快構(gòu)建完整的土地市場(chǎng),開(kāi)放農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng),

并建立規(guī)范的、有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3開(kāi)放農(nóng)村宅基地市場(chǎng)面臨的問(wèn)題

十七屆三中全會(huì)提出,要對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行嚴(yán)格管理制度,加快宅基地?fù)Q證確權(quán)工作,適度推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地

流轉(zhuǎn)工作?！稕Q定》中的相關(guān)表述是:“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)”。但并沒(méi)有給出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體要求,而各地也在“宅基地置換”的過(guò)程中摸索著,前進(jìn)著,同時(shí)也產(chǎn)生了一些矛盾。目前看來(lái),建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)面臨以下一些問(wèn)題:

3.1法律障礙

如前所述,在相關(guān)法律文件的表述中,農(nóng)村宅基地合法的流轉(zhuǎn)方式只有繼承、國(guó)家征用及目前處于探索階段的 “宅基地置換”,其它方式的流轉(zhuǎn)都是不合法的。要建立農(nóng)村土地市場(chǎng),開(kāi)放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)首先要做的就是消除法律障礙,修改相關(guān)法律,確立宅基地流轉(zhuǎn)的合法性。

3.2制度障礙

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在明確界定和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利上取得巨大進(jìn)展,國(guó)家對(duì)耕地的保護(hù)政策和措施不斷強(qiáng)化,政府對(duì)土地利用的調(diào)控能力不斷提高,土地的法律框架也逐步完善。農(nóng)村土地制度在保護(hù)耕地、集約節(jié)約用地、土地承包制度、征地制度等方面都取得了可喜的成果。但是若開(kāi)放農(nóng)村土地市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),就目前的農(nóng)村土地管理制度來(lái)看還是不夠的。農(nóng)村土地制度在確權(quán)發(fā)證、土地登記、變更登記等方面都存在缺陷和不足之處,并且農(nóng)民朋友對(duì)相關(guān)制度及法律的認(rèn)識(shí)不夠,重視也不夠。這些都將會(huì)成為建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地市場(chǎng)的攔路虎。

3.3理論障礙

城市土地市場(chǎng)經(jīng)過(guò)幾十年的努力,已經(jīng)有一套較完整的理論體系的支撐,這雖然對(duì)于農(nóng)村土地市場(chǎng)有借鑒意義,但宅基地地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地由于其權(quán)屬不同,性質(zhì)也不相同,所以這些理論并不完全適用,需要新的理論的支撐。

首先,在估價(jià)方面,城鎮(zhèn)建設(shè)用地已有一套估價(jià)理論科學(xué)判定其價(jià)值,但是宅基地卻沒(méi)有一個(gè)合適的估價(jià)理論來(lái)科學(xué)的判定其價(jià)值,目前在宅基地流轉(zhuǎn)的“隱形市場(chǎng)”里買(mǎi)賣(mài)雙方大都根據(jù)經(jīng)驗(yàn)定價(jià),這樣容易導(dǎo)致土地價(jià)值無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。

其次,在我國(guó)宅基地不僅具有土地這種特殊生產(chǎn)資料的特性,由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),宅基地對(duì)于農(nóng)民不僅僅承擔(dān)著居住功能,而且還在一定程度上具有福利性質(zhì)和社會(huì)保障的功能,因此若將宅基地投入市場(chǎng),如何給農(nóng)民提供相應(yīng)的社會(huì)福利和保障是現(xiàn)在迫切需要解決的問(wèn)題。

再次,宅基地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)后利益應(yīng)該如何分配,如果這個(gè)問(wèn)題處理不當(dāng),將會(huì)給農(nóng)民、集體、國(guó)家?guī)?lái)不利影響。

最后,宅基地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)將會(huì)給耕地保護(hù)帶來(lái)什么樣的影響也是值得注意的問(wèn)題。宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,受經(jīng)濟(jì)利益趨勢(shì),農(nóng)戶(hù)可能會(huì)想方設(shè)法申請(qǐng)宅基地,將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為宅基地,再經(jīng)宅基地流轉(zhuǎn)投入市場(chǎng),造成耕地流失及促成新的 “圈地運(yùn)動(dòng)”。

4建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的政策建議

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程,筆者認(rèn)為目前可以繼續(xù)維持現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度整體框架不變,依法準(zhǔn)許宅基地入市,制定宅基地流轉(zhuǎn)制度,建立合理健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,保護(hù)農(nóng)民利益。對(duì)于前面提到的在流轉(zhuǎn)過(guò)程中將面臨的問(wèn)題,提出如下建議:

4.1修改相關(guān)法律,確認(rèn)宅基地流轉(zhuǎn)的合法性。但做出相關(guān)規(guī)定:宅基地使用權(quán)可在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部及與外集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn),但流轉(zhuǎn)之后不得再申請(qǐng)宅基地。禁止城鎮(zhèn)居民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間個(gè)體行為的宅基地流轉(zhuǎn)。城鎮(zhèn)居民可以通過(guò)兩種方式購(gòu)買(mǎi)宅基地上的房屋:一種是國(guó)家征收宅基地后出讓給開(kāi)放商,由開(kāi)發(fā)商完成建造后出售給城鎮(zhèn)居民;另一種是集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)將整理成片的宅基地通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)的方式出讓一定年限的宅基地使用權(quán)。二者的區(qū)別是前者宅基地所有權(quán)改變,宅基地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地;后者宅基地所有權(quán)不變。后者集體經(jīng)濟(jì)組織所得出讓費(fèi)可分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員及用于解決本集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是由于若農(nóng)戶(hù)在有充分的信心保障自己的生活醫(yī)療養(yǎng)老等問(wèn)題的前提下自愿在農(nóng)戶(hù)之間轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),這是無(wú)可厚非的。而在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有完全打破之前,由于宅基地使用權(quán)的分配都帶有福利和社會(huì)保障功能,城市居民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)宅基地使用權(quán),是否同時(shí)享有了宅基地使用權(quán)的福利和社會(huì)保障功能?他是否也屬于這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織?等等。這里存在一系列政策模糊無(wú)法界定的區(qū)域,將會(huì)帶來(lái)一些無(wú)法裁決的法律紛爭(zhēng)。而且這種個(gè)體行為的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也不利于宅基地的開(kāi)發(fā)管理和集約利用。

4.2完善農(nóng)村土地尤其是建設(shè)用地的地籍管理。完善土地登記及變更登記制度,對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地包括宅基地進(jìn)行登記造冊(cè)建檔,摸清家底。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,明晰產(chǎn)權(quán),確權(quán)發(fā)證。加強(qiáng)土地用途管制,嚴(yán)格保護(hù)耕地。加強(qiáng)宣傳,提高農(nóng)民群眾的認(rèn)識(shí),規(guī)范農(nóng)民之間的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程。

4.3為充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用,完善建設(shè)用地儲(chǔ)備制度,可進(jìn)一步實(shí)行宅基地儲(chǔ)備制度。具體操作分兩種情況:經(jīng)濟(jì)條件好、有能力進(jìn)行土地整理的集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行整理閑置的宅基地,整理好的地塊在當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備中心備案;經(jīng)濟(jì)條件差無(wú)法進(jìn)行土地整理的集體經(jīng)濟(jì)組織可直接將交由當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備中心進(jìn)行。待地塊通過(guò)協(xié)議招標(biāo)拍賣(mài)等方式出讓后土地儲(chǔ)備中心依情況收取相關(guān)管理費(fèi)用或開(kāi)發(fā)整理費(fèi)用。

4.4完善土地估價(jià)理論。我國(guó)城市土地估價(jià)已較為完善,但農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地估價(jià)卻還是一片空白。當(dāng)前農(nóng)村土地真實(shí)價(jià)值還沒(méi)有實(shí)現(xiàn),農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)知并不清晰,在流轉(zhuǎn)過(guò)程中既損害農(nóng)民利益,也不能實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。加快建立農(nóng)村社會(huì)保障體系,促進(jìn)宅基地有序流轉(zhuǎn)。

4.5宅基地流轉(zhuǎn)要分區(qū)對(duì)待:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。事實(shí)上目前宅基地流轉(zhuǎn)呼聲較高的都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),因?yàn)樵谶@些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用的需求較大,用地矛盾突出,而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也比較富裕,抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng),這種地區(qū)的流轉(zhuǎn)主要是做好引導(dǎo)監(jiān)督工作,宅基地的流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格符合土地利用規(guī)劃。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于農(nóng)戶(hù)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力弱,對(duì)土地的依賴(lài)程度高,其宅基地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力略顯不足,因此在這種地方則要注重消除障礙性因素,加快勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)。

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