淺析區(qū)域開發(fā)中的優(yōu)惠政策與政策優(yōu)勢

王天維

摘要：優(yōu)惠政策與政策優(yōu)勢經(jīng)常在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中出現(xiàn)，但優(yōu)惠政策并不等于政策優(yōu)勢，優(yōu)惠政策只是政策優(yōu)勢形成的一個(gè)條件。文章通過對(duì)優(yōu)惠政策和政策優(yōu)勢內(nèi)涵的分析，并利用我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展事例說明了優(yōu)惠政策在政策優(yōu)勢形成中的效用。進(jìn)而指出區(qū)域開發(fā)中政策優(yōu)勢形成的路徑。

關(guān)鍵詞：區(qū)域開發(fā)；優(yōu)惠政策；政策優(yōu)勢

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1494(2009)04-0058-04

一、優(yōu)惠政策與政策優(yōu)勢的內(nèi)涵

(一)優(yōu)惠政策的內(nèi)涵

公共政策作為政府管理的重要手段和方法，在政府的治理實(shí)踐中呈現(xiàn)出多種多樣的方式。通常認(rèn)為優(yōu)惠政策是為了達(dá)到某種政治、經(jīng)濟(jì)或文化等目的，由政府制定的較一般待遇優(yōu)厚的一套措施和辦法。優(yōu)惠政策帶有明顯的政策目標(biāo)性，它反映了政策制定者對(duì)資源配置的價(jià)值偏好，是一種誘導(dǎo)性政策，目的是將稀缺的資源按照決策者的意愿進(jìn)行配置。優(yōu)惠政策具有一定的權(quán)力屬性，體現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)中制度資源的稀缺性及其在社會(huì)中的不平衡。在政策方案上，優(yōu)惠政策體現(xiàn)出與一般政策措施的顯著不同，它暗含著政策制定者的價(jià)值傾向和社會(huì)存在的現(xiàn)實(shí)問題。

從優(yōu)惠政策的來源來看，其制定是為了解決某個(gè)特定的社會(huì)問題而采取的特殊措施，這些問題與復(fù)雜多樣的客觀環(huán)境相聯(lián)系，受到經(jīng)濟(jì)政治體制的制約。不同的自然環(huán)境與體制因素決定了優(yōu)惠政策豐富多樣，分類眾多。比如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政優(yōu)惠政策等；在政治領(lǐng)域有特別行政區(qū)政策、民族自治區(qū)政策等。但是優(yōu)惠政策畢竟也是政策，它也具有一般政策的權(quán)威性與強(qiáng)制性、整體性與多樣性、相對(duì)穩(wěn)定性與變動(dòng)性、價(jià)值性與合法性等特點(diǎn)?？陀^因素的制約決定了其在不同背景下所發(fā)揮的效用是不同的。但總的來說，作為政府解決特定問題的工具，其具體方案具有一般政策難以比擬的優(yōu)勢，常被各國政府作為一種重要的治理手段。因此，對(duì)優(yōu)惠政策的認(rèn)識(shí)上需要明確：“特色的并不一定是有效的”，優(yōu)惠政策的出現(xiàn)并不代表就具有了政策上的優(yōu)勢，必須從政策優(yōu)勢的角度對(duì)其進(jìn)行全方面的分析。

(二)政策優(yōu)勢的內(nèi)涵

政策優(yōu)勢通常與優(yōu)惠政策緊密相聯(lián)，在優(yōu)惠政策條件下通常能形成政策優(yōu)勢。政策優(yōu)勢是一個(gè)比較概念，反映的是某項(xiàng)或某類政策在比較中所呈現(xiàn)的狀態(tài)。政策優(yōu)勢是對(duì)政策的評(píng)價(jià)，主要是對(duì)政策方案的科學(xué)性、結(jié)構(gòu)的合理性，政策工具的適用性以及政策結(jié)果效益性的評(píng)估。政策優(yōu)勢在制定過程中主要體現(xiàn)在該政策工具的適用性與創(chuàng)新性，政策方案的科學(xué)性與競爭力。在具體的政策制定中主要體現(xiàn)在政策工具的優(yōu)惠性與特殊性，這種特殊而優(yōu)惠的政策將形成政策勢能差，主要反映在政府政策的比較中。特殊而優(yōu)惠通常相伴而現(xiàn)，除非優(yōu)惠幅度特別大，否則政策優(yōu)勢難以直接衡量。同時(shí)各地不同發(fā)展環(huán)境造成的政策差異也可能形成優(yōu)勢。但是這種差異能否形成優(yōu)勢要在執(zhí)行中體現(xiàn)出來。政策執(zhí)行的不可替代性決定了政策優(yōu)勢的衡量需要考慮政策的執(zhí)行結(jié)果。

政策優(yōu)勢在執(zhí)行后的體現(xiàn)表現(xiàn)在政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、政策效率的高低、政策對(duì)社會(huì)造成的影響等方面。一項(xiàng)政策能否有效解決公共問題，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下要通過市場機(jī)制來衡量，比如解決該項(xiàng)問題的成本和收益，看其是否在解決問題上具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。在政策對(duì)社會(huì)所造成的影響上，看它是否促進(jìn)了政策主體觀念的革新，政策制定和執(zhí)行的技巧是否得到提高等。對(duì)一項(xiàng)區(qū)域開發(fā)政策來說，具體體現(xiàn)在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢上，其結(jié)果可以通過企業(yè)數(shù)量、GDP增長率和人均收入水平來衡量，如果三個(gè)指標(biāo)能得到持續(xù)快速的發(fā)展就說明政策優(yōu)勢產(chǎn)生了明顯的效果。政策執(zhí)行直接關(guān)系到政策優(yōu)勢的實(shí)現(xiàn)程度，是市場經(jīng)濟(jì)條件下一個(gè)區(qū)域通過政策優(yōu)勢“時(shí)間差”獲得先發(fā)優(yōu)勢的重要條件。

由此可見，政策優(yōu)勢的影響因素非常廣泛，對(duì)某一項(xiàng)政策來說，是否具有政策優(yōu)勢，首先要了解該項(xiàng)政策所確定的政策目標(biāo)是否準(zhǔn)確；其次要看其政策方案在多大程度上具有創(chuàng)新性，比其它地方有優(yōu)勢，比如說區(qū)域開發(fā)中對(duì)資源的利用效率；最后要看是否產(chǎn)生了實(shí)際的效果，比如對(duì)問題的解決程度等。政策是相對(duì)穩(wěn)定性和變動(dòng)性的統(tǒng)一，它會(huì)隨著社會(huì)形勢的變化而處于不停的變遷之中，作為描述政策特定狀態(tài)的政策優(yōu)勢也處于不停的變化中。政策優(yōu)勢將隨著政策具體內(nèi)容的變化而出現(xiàn)增強(qiáng)或減弱的態(tài)勢。政策優(yōu)勢的變化反映了該項(xiàng)政策的活力和政策主體的行政能力。

二、優(yōu)惠政策對(duì)政策優(yōu)勢形成的效用分析

政策優(yōu)勢形成的影響因素眾多，優(yōu)惠政策作為一種特殊的政策手段，通常為政府所采用。改革開放以來，優(yōu)惠政策頻繁用于中央和地方政府的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略中，其中最突出的是建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，通過賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)惠政策而實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)的快速發(fā)展。可以說，優(yōu)惠政策為我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。當(dāng)今，優(yōu)惠政策又用于國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略之中。如何認(rèn)識(shí)新形勢下的優(yōu)惠政策以及如何從特區(qū)曾經(jīng)所擁有的優(yōu)惠政策中來分析當(dāng)前各地所制定的優(yōu)惠政策，發(fā)現(xiàn)優(yōu)惠政策所具有的優(yōu)勢，很有必要對(duì)我國改革開放過程中的經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)惠政策效用給予一個(gè)客觀的評(píng)價(jià)，為后來者制定政策，發(fā)揮政策優(yōu)勢提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和啟示。我國改革開放最早是從建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)開始的，先后建立了五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并且這些經(jīng)濟(jì)特區(qū)都是在優(yōu)惠政策的背景下成立，為了說明政策優(yōu)勢的勢能差和時(shí)間差，還考慮到體制這個(gè)因素，我們選擇最早成立的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和在行政體制上，尤其在政策制定上享有最大特權(quán)的海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例進(jìn)行分析。

(一)優(yōu)惠政策在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策優(yōu)勢中的效用

建立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)是為了探討我國改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略，其主要思路是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)部實(shí)行與國內(nèi)其它地區(qū)不同的特殊政策和靈活措施，鼓勵(lì)特區(qū)發(fā)揮窗口、排頭兵和示范區(qū)的作用。除此之外，深圳市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、市政府還具有制定地方法律和法規(guī)的權(quán)力，這些優(yōu)惠政策構(gòu)成了政策優(yōu)勢的來源。在開放之初的優(yōu)惠政策與內(nèi)地相比具有較強(qiáng)的競爭力，比如說15％的企業(yè)所得稅和生產(chǎn)資料進(jìn)口可免稅這兩項(xiàng)優(yōu)惠在當(dāng)時(shí)具有非常明顯的優(yōu)勢。但是深圳的優(yōu)惠政策不是一直持續(xù)下去，隨著特區(qū)的發(fā)展，國家逐漸收回以前所賦予的特殊政策，并且國內(nèi)其它地區(qū)也開始享有同樣的優(yōu)惠，深圳的政策優(yōu)惠逐步淡化、減弱，但是深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有因?yàn)閮?yōu)惠政策的淡化而失去優(yōu)勢，表面上的政策優(yōu)勢減弱了，而實(shí)質(zhì)上的政策優(yōu)勢卻不斷增強(qiáng)。比如說通過優(yōu)惠政策為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，人們的市場觀念逐步增強(qiáng)，決策者在優(yōu)惠政策的影響下并沒有形成路徑依賴，政策觀念得到了更新，政策創(chuàng)新的思想得到了深化，深圳的制度創(chuàng)新能力得到了極大的增強(qiáng)，這是政策優(yōu)勢帶來的潛在影響，這種影響所產(chǎn)生的積極結(jié)果深刻地影響著深圳的發(fā)展。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展抓住了機(jī)遇，在優(yōu)惠政策還沒有普及化前最大程度地挖掘了政策優(yōu)勢的潛力，并勇于創(chuàng)新，走出了一條與眾不同的道路。深圳經(jīng)濟(jì)特

區(qū)成立之初提出的“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”的精神使深圳抓住了改革開放的先機(jī)。“政策實(shí)驗(yàn)區(qū)”的合理利用獲得了先發(fā)優(yōu)勢，可以說優(yōu)惠政策為深圳的原始積累作出了重要貢獻(xiàn)。20世紀(jì)90年代以來，我國確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的許多優(yōu)惠政策得到回收，已有的優(yōu)惠政策逐漸淡化和普及，但在已有政策優(yōu)勢的影響下，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)運(yùn)用的已有的人力資源和制度資源優(yōu)勢贏得了政策新優(yōu)勢，在此期間成功地抵御了亞洲金融危機(jī)，實(shí)現(xiàn)了自身的快速發(fā)展。新世紀(jì)之初，隨著我國加入世界貿(mào)易組織，國內(nèi)許多政策受到影響，尤其是特區(qū)優(yōu)惠政策基本消失，但是深圳人利用多年所探索到的政策智慧及時(shí)提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和自主創(chuàng)新，在各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策制定和發(fā)展上走在全國前列，體現(xiàn)了新形勢下政策優(yōu)勢的新特征，特區(qū)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速發(fā)展。深圳多年的發(fā)展實(shí)踐證明了優(yōu)惠政策對(duì)政策優(yōu)勢的效用是有限的，政策優(yōu)勢不僅來自于優(yōu)惠政策，還來自根據(jù)實(shí)際問題所進(jìn)行的政策創(chuàng)新。

(二)優(yōu)惠政策在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策優(yōu)勢中的效用

海南省被稱為中國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，自1988年成立以來就以自身最優(yōu)惠的政策、最特殊的體制而見長。海南20多年改革開放的歷程，就深刻地說明了優(yōu)惠政策與政策優(yōu)勢的關(guān)系。海南開發(fā)最明顯的特征就是與國家的發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，政策優(yōu)勢的獲得深受中央優(yōu)惠政策的影響。海南省作為我國唯一的省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在政策制定上比其它特區(qū)有更多的特權(quán)。但與其它經(jīng)濟(jì)特區(qū)不同，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立的時(shí)間最晚，中央給予的優(yōu)惠政策優(yōu)惠程度更大。特區(qū)成立最初，優(yōu)惠政策在海南的發(fā)展上發(fā)揮著重要作用，形成了明顯的政策優(yōu)勢，出現(xiàn)初期的“開發(fā)熱”。在特區(qū)成立前五年，中央賦予的一系列優(yōu)惠政策和改革開放的試驗(yàn)權(quán)為海南超前改革試驗(yàn)奠定了重要基礎(chǔ)，其政策優(yōu)勢的效用非常明顯，尤其是外貿(mào)出口優(yōu)惠，憑借政策優(yōu)惠，獲得了初期的繁榮。

隨著外貿(mào)體制和財(cái)政體制改革的推進(jìn)，沿海開放區(qū)域逐漸擴(kuò)大，海南的政策優(yōu)勢開始迅速減弱。1995-1997年海南經(jīng)濟(jì)陷入了低谷。隨著全國改革開放進(jìn)程的加快，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，在廣大西部地區(qū)享受到國家優(yōu)惠政策照顧的背景下，海南的政策優(yōu)勢逐漸喪失，1998-2002年海南的經(jīng)濟(jì)一直處于緩慢的增長狀態(tài)。隨著我國加入世界貿(mào)易組織和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的逐漸形成，海南再次認(rèn)識(shí)到通過特色來獲得政策優(yōu)勢的重要性，2003年以后，通過一系列的新舉措，海南的經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)了快速的發(fā)展態(tài)勢。海南發(fā)展的四個(gè)階段(見上表)充分說明了優(yōu)惠政策對(duì)政策優(yōu)勢的效用，尤其說明了優(yōu)惠政策時(shí)間差是影響政策優(yōu)勢的重要因素。政策優(yōu)勢來源于上級(jí)的制度供給和自身的創(chuàng)新，海南初期的發(fā)展說明了中央優(yōu)惠政策的重要性，但是缺乏自身的創(chuàng)造和對(duì)政策時(shí)機(jī)的把握是中期發(fā)展緩慢的重要原因。新世紀(jì)以來，海南能夠在優(yōu)惠政策普及化下通過政策創(chuàng)新獲得新優(yōu)勢正是印證了上級(jí)優(yōu)惠政策效用的有限性。優(yōu)惠政策可以帶來經(jīng)濟(jì)的快速繁榮，也容易使地方失去發(fā)展的主動(dòng)性，形成對(duì)優(yōu)惠政策的路徑依賴。政策優(yōu)勢的來源不僅來自上級(jí)的制度供給，還在于下級(jí)與實(shí)際結(jié)合起來，利用政策時(shí)間差將其轉(zhuǎn)化為不可替代的優(yōu)勢。

三、區(qū)域開發(fā)中政策優(yōu)勢形成的路徑

(一)正確認(rèn)識(shí)和發(fā)揮上級(jí)優(yōu)惠政策的效用

優(yōu)惠政策是上級(jí)給予地方的優(yōu)厚待遇，這種優(yōu)惠體現(xiàn)了與一般政策的不同，暗含著享受該政策的對(duì)象具有優(yōu)越性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，維護(hù)社會(huì)的公平是政府治理的重要精神，因此優(yōu)惠政策是政府應(yīng)該盡力避免的。我們現(xiàn)實(shí)生活中見到許多的優(yōu)惠政策，但這些政策有其自身的特殊性，比如改革開放之初經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策是為了發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的窗口作用，為我國改革開放打開新局面而服務(wù)的；西部大開發(fā)中國務(wù)院給予的優(yōu)惠政策是為那些難以通過一般的政策手段所能解決的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題而服務(wù)的。優(yōu)惠政策造成的不平等性決定了它不能長期存在，要獲得區(qū)域發(fā)展的政策優(yōu)勢，優(yōu)惠政策只是其中的一種手段。優(yōu)惠政策暗含著政策背后的強(qiáng)制性和權(quán)屬性，一旦這些因素發(fā)生變化，由此所得到的政策優(yōu)勢也就將淡化或消失，因此，優(yōu)惠政策不能作為獲得政策優(yōu)勢的一種普遍手段。

上級(jí)提供優(yōu)惠政策的本質(zhì)是要解決區(qū)域發(fā)展中的特殊問題，區(qū)域發(fā)展的主體不能認(rèn)為優(yōu)惠政策是自己唯一的資本，它只能發(fā)揮有限的作用，受到眾多因素的影響。要獲得區(qū)域發(fā)展中的競爭優(yōu)勢，需要當(dāng)?shù)卣⒆銋^(qū)域?qū)嶋H，發(fā)揮創(chuàng)造性思維，通過對(duì)上級(jí)政策的創(chuàng)造性執(zhí)行為區(qū)域下一階段的政策制定提供豐富的政策資源。如果深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)當(dāng)初沒有充分利用中央給予的政策，把握優(yōu)惠政策的時(shí)機(jī)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引進(jìn)人才，后來的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集群政策必然會(huì)受影響。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，上級(jí)給予地方的優(yōu)惠政策從很大程度上說是支持落后地方發(fā)展的特殊措施，通過間接的手段為區(qū)域的未來發(fā)展奠定基礎(chǔ)，培養(yǎng)區(qū)域自主發(fā)展的能力，這是中央優(yōu)惠政策對(duì)地方治理的重要意義。

(二)通過政策內(nèi)生化獲得政策優(yōu)勢勢能差

公共政策的主旨在于謀求發(fā)展，公共政策的內(nèi)生化就是公共政策的本土化、鄉(xiāng)土化，這一問題的核心是如何根據(jù)區(qū)域的特點(diǎn)來確立自己的政策模式。上級(jí)提供的優(yōu)惠政策只能在宏觀上滿足區(qū)域的實(shí)際，而區(qū)域具體的歷史沿革、文化傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)體制和公眾心理特征等存在較大差異。只有當(dāng)?shù)卣咧黧w在具體的實(shí)施中認(rèn)真領(lǐng)會(huì)上級(jí)的政策意愿，將上級(jí)的基本政策根植于自身環(huán)境，通過政策內(nèi)生化使優(yōu)惠政策形成勢能差，獲得政策優(yōu)勢。對(duì)區(qū)域開發(fā)來說，政策內(nèi)生化最主要的是要充分利用區(qū)域所擁有的資源，在市場經(jīng)濟(jì)條件下正確發(fā)揮政策的功能，建立完善的市場經(jīng)濟(jì)體制。政策內(nèi)生化提高了政策的生命力，將區(qū)域自身的優(yōu)勢充分發(fā)揮起來，這種政策所形成的優(yōu)勢是其它競爭者難以模仿的。

實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)生化，需要對(duì)具體問題進(jìn)行深入分析，推進(jìn)政策系統(tǒng)的內(nèi)生化。首先就是要在政策的制定上推進(jìn)政策方案的科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的、民主的決策，根據(jù)已有的問題情勢，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)的結(jié)合，對(duì)于上級(jí)所給予的優(yōu)惠政策，需要將其轉(zhuǎn)化為可以切實(shí)操作的方法。其次要推進(jìn)政策的創(chuàng)造性執(zhí)行。在我國現(xiàn)行的體制下，政策執(zhí)行的能力非常重要，如何做到“上情下達(dá)”，把握好政策執(zhí)行的原則，靈活采用各種政策執(zhí)行方式，需要建立適當(dāng)?shù)恼邎?zhí)行組織，提高政策執(zhí)行主體的政策認(rèn)識(shí)水平和能力。最后，政策的內(nèi)生化還應(yīng)當(dāng)注意向其它地區(qū)學(xué)習(xí)政策制定和執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中政策本質(zhì)的學(xué)習(xí)，獲得政策內(nèi)生化的技巧和規(guī)律。

(三)適時(shí)推進(jìn)政策創(chuàng)新爭創(chuàng)政策新優(yōu)勢

政策在運(yùn)行過程中將逐漸走向“老化”，曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用的政策在這時(shí)可能成為社會(huì)發(fā)展的障礙。政策老化的直接結(jié)果是政策優(yōu)勢減弱，需要對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。政策調(diào)整的重要方式之一就是政策創(chuàng)新，政策作為區(qū)域發(fā)展的工具是永久的，而政策方案需要隨著形勢的發(fā)展不斷更新。對(duì)區(qū)域發(fā)展問題來說，政策創(chuàng)新對(duì)爭創(chuàng)政策新優(yōu)勢非常重要，我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策優(yōu)勢深刻說明了這一道理。改革開放之初我國所實(shí)施的優(yōu)惠政策絕大部分帶有地域性色彩，比如給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的稅收優(yōu)惠政策、外貿(mào)政策等。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，國家宏觀調(diào)控機(jī)制的健全，現(xiàn)在的優(yōu)惠政策已經(jīng)改變其方式，出現(xiàn)優(yōu)惠政策與產(chǎn)業(yè)政策融合的趨勢。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)能夠持續(xù)健康發(fā)展就與它把握了國家政策調(diào)整的形勢，將區(qū)域政策與國家產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合起來，成為了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整領(lǐng)域的先行者。深圳的發(fā)展與其善于把握時(shí)代形勢，及時(shí)推進(jìn)政策調(diào)整相關(guān)，政策創(chuàng)新適合國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，在政策上獲得了先機(jī)。

政策創(chuàng)新包括政策主體創(chuàng)新、政策目標(biāo)創(chuàng)新、政策工具創(chuàng)新和政策過程創(chuàng)新。政策創(chuàng)新的前提是政策主體觀念創(chuàng)新，政策觀念創(chuàng)新就是對(duì)政策功能、政策生命周期和政策本質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識(shí)。上級(jí)所提供的優(yōu)惠政策是一項(xiàng)特殊的政策，它的功能與一般政策具有本質(zhì)的不同，在執(zhí)行中央政策時(shí)出現(xiàn)的那種走形式化或依賴優(yōu)惠政策不自我創(chuàng)新就是對(duì)政策本質(zhì)的誤解。任何政策都具有一定的生命周期，這種政策運(yùn)行規(guī)律只能遵循。政策主體不能以為優(yōu)惠政策淡化或取消，政策優(yōu)勢就消失了，優(yōu)惠政策所給予的發(fā)展機(jī)會(huì)和為區(qū)域發(fā)展所提供的物質(zhì)基礎(chǔ)是最本質(zhì)的。對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的優(yōu)惠政策來說，中央給予該地區(qū)優(yōu)惠政策而后逐漸取消，有時(shí)正是說明政策主體獲得政策優(yōu)勢的能力得到了提高，不再需要中央政策的照顧，而應(yīng)該將優(yōu)惠政策給予最需要的地方。觀念的更新是政策創(chuàng)新的前提，也是制定和執(zhí)行具有優(yōu)勢性政策的基礎(chǔ)。政策目標(biāo)的創(chuàng)新上要認(rèn)清政策問題的發(fā)展形勢，促進(jìn)政策更加符合社會(huì)需求。政策工具的創(chuàng)新要善于引進(jìn)和尋找適合政策問題有效解決的方法，努力獲得政策執(zhí)行的“時(shí)間差”優(yōu)勢。政策過程創(chuàng)新就是要完善政策系統(tǒng)，促使政策新優(yōu)勢得以持續(xù)。

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