論新農(nóng)村建設(shè)中公共政策的介入

肖小明

摘要：改革開放以來，特別是新農(nóng)村建設(shè)政策啟動以后，我國農(nóng)村面貌逐步發(fā)生了新的變化。這就說明農(nóng)村發(fā)展選擇什么樣的政策至關(guān)重要。因為政策為新農(nóng)村建設(shè)提供了路徑，而政策介入是政策目標與結(jié)果之間的橋梁。對政府能否達成既定政策目標具有決定性影響。因此，理性的認識新農(nóng)村建設(shè)中公共政策介入作用就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；公共政策；介入；作用

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2009)04-0024-04

一、政策介入的內(nèi)涵

政策，是黨和國家為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而制定的行動準則。政策不僅滲透到人們生活的各個方面，與人們的關(guān)系十分密切，而且是人民群眾必須遵循的行動準則，更為重要的是，它制約著黨和國家機關(guān)的行政行為，是黨和國家機關(guān)及其工作人員的行動準則，是黨和國家實現(xiàn)對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的重要手段，是完成黨和國家在農(nóng)村的各項任務(wù)的重要保證。隨著改革的不斷深化，利益格局調(diào)整力度也在不斷加大，農(nóng)村各種矛盾進一步凸現(xiàn)。一個和諧社會的構(gòu)筑需要三個方面的共同努力：即政府、企業(yè)、公民，三股力量的對比來看，政府顯然是主導(dǎo)力量，起著決定性的作用。西塞羅在他的《論法律》一書中就說過：“沒有政府的存在，家庭、城市、國家、人類本身就不可能存在”。那么也就是說，國家仍然是農(nóng)村治理和建設(shè)的主體，是我國農(nóng)村道路發(fā)展的最主要動力。在農(nóng)村治理和建設(shè)的過程中，國家參與農(nóng)村治理和建設(shè)的手段和途徑主要是通過政策介入來實施的。古德諾曾指出：政治政策是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。國家的意志通過政策得以表達。意志又必須進一步轉(zhuǎn)化為行政，轉(zhuǎn)化為政策的執(zhí)行才能落到具體的實處。例如，建國后國家制定了許多政策，如城鄉(xiāng)隔絕政策、農(nóng)村經(jīng)濟政策、區(qū)域發(fā)展政策及人口政策等等。這些政策的實施，影響了農(nóng)村社會的格局與發(fā)展，國家政策介入的結(jié)果是農(nóng)村的發(fā)展深深的烙上了國家的深刻跡印。那么，究竟什么是政策介入呢?一般認為，政策介入就是指國家為了解決公共問題而制定相關(guān)的政策，并通過政策灌輸、宣傳，以及政策的執(zhí)行來解決社會問題，以達到社會的和諧發(fā)展。

二、新農(nóng)村建設(shè)中需要政策介入的原因探析

農(nóng)村政策是規(guī)范農(nóng)村社會經(jīng)濟行為的準則，是我們黨的路線在農(nóng)村的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的決定性手段，是完成新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。因此，國家政策介入新農(nóng)村建設(shè)中是必要的。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，全球經(jīng)濟一體化逐漸加強，中國與世界關(guān)聯(lián)性越來越強，使得中國農(nóng)村社會充滿了機遇與挑戰(zhàn)。國際經(jīng)濟一體化給農(nóng)村的經(jīng)濟注入了活力，許多外資的投入，技術(shù)的引進給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供了相應(yīng)的經(jīng)濟與技術(shù)支持，但由于農(nóng)民素質(zhì)偏低以及自組織能力低下，不能很好的將這些資源有效利用起來，他們需要一種外界的力量來給予引導(dǎo)，增強農(nóng)民自主經(jīng)營能力。由于國家的特性，國家必然成為滲透到農(nóng)村社會中的一種外界力量，國家政策的介入就是一種具體表現(xiàn)。因此，政策介入成為新農(nóng)村建設(shè)的一種必然。另外，在當前金融危機的背景下，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，有些甚至沒有從事耕種的打算，造成農(nóng)民在農(nóng)村失業(yè)的奇怪現(xiàn)象，這給農(nóng)村社會的不穩(wěn)定帶來了極大的潛在威脅因素。所以，農(nóng)村能否穩(wěn)定將會成為一個政府關(guān)注的重要問題。因此，結(jié)合當前實際，需要國家政策介入來保證農(nóng)村社會長治久安，保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供良好的外部環(huán)境與政策保障。

1.化解農(nóng)村社會的矛盾沖突需要政策介入。國家政策的有效介入則有利于構(gòu)建農(nóng)村矛盾沖突的調(diào)節(jié)機制，從而構(gòu)建和諧的農(nóng)村社會。當前，我國農(nóng)村社會處于前所未有的大變革時期，市場經(jīng)濟以前所未有的力度摧毀了農(nóng)村社會過去數(shù)千年來直至人民公社時期依然存在的傳統(tǒng)因素，農(nóng)民傳統(tǒng)的文化道德觀念受到了毀滅性打擊，普遍出現(xiàn)道德規(guī)范和價值取向紊亂，使得社會秩序地維護必須借助強制力量。同時，由于社會轉(zhuǎn)型，利益的分化，在農(nóng)村產(chǎn)生了大量的矛盾和沖突，而且缺乏較好的矛盾調(diào)解機制，傳統(tǒng)的調(diào)節(jié)辦法逐步喪失了調(diào)解沖突的功能，新的法律規(guī)范或道德規(guī)范又未建立，或者不夠完善，又或者成本太高而無法投入農(nóng)村中使用。在這種情況下，不僅需要加強國家在意識形態(tài)方面的控制和灌輸，迅速建立健全與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的法制體系，而且必須借助行政力量向農(nóng)村延伸，直接督促農(nóng)村社會的發(fā)展。而且，凡是由中央一再強制推進的國策，在農(nóng)民政治意識形態(tài)中就具有天然的合法性。農(nóng)民可能會強烈反對村組織有損自己利益的行為，但如當他們判定是由于中央致力于現(xiàn)代化的政策引起自己的利益受損時，他們往往表現(xiàn)出強烈的容忍與承受能力。因此，國家政策的有效介入有利于協(xié)調(diào)農(nóng)村社會矛盾，化解農(nóng)村社會的沖突，農(nóng)民更容易接受國家政策，使農(nóng)村政策更具公信力。

2.構(gòu)建和維護農(nóng)村社會秩序需要政策介入。中國傳統(tǒng)的農(nóng)村常態(tài)社會則是由擴大了的家族所構(gòu)成的。毛澤東曾經(jīng)說過，中國的農(nóng)民受“政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)和父權(quán)的統(tǒng)治”。農(nóng)村秩序正是在這多種權(quán)威的支配下形成的，是一種建構(gòu)性秩序的總體格局之下的自然性秩序，其中更多的是族權(quán)在起作用。

傳統(tǒng)農(nóng)村社會中，由行政機構(gòu)和政府官員構(gòu)成的顯性國家權(quán)力并沒有進入農(nóng)村社會，更不用說對農(nóng)村社會經(jīng)濟、政治發(fā)展起到促進作用了。因此，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理秩序帶有很強的傳統(tǒng)性、封閉性、保守性。進入20世紀，中國農(nóng)村權(quán)威和秩序才發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革，國家力量對于農(nóng)村社會的滲透日益深入，國家權(quán)威日益強大，農(nóng)村社會的整合愈來愈依靠國家力量與國家權(quán)威，農(nóng)村社會的發(fā)展愈來愈需要國家政策的介入。例如：改革開放政策就給農(nóng)村杜會帶來了經(jīng)濟、政治、文化的空前的發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的推行與實施，特別是連續(xù)的中央“一號文件”鎖定“三農(nóng)”，使得農(nóng)村經(jīng)濟狀況發(fā)生了深刻的變化，農(nóng)民收入穩(wěn)定增加，負擔逐步減少和消退，傳統(tǒng)農(nóng)村的面貌正在煥然一新。因此，公共政策的有效介入，給農(nóng)村輸入現(xiàn)代化的要素和基因，對于改善農(nóng)村社會秩序，發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的治理秩序，有著重要的作用。

3.弱化農(nóng)村社會的小農(nóng)意識需要政策介入。國家政策的有效介入有利于農(nóng)村分散資源的整合。中國農(nóng)民的特性(個人主義)決定了村民不可能自發(fā)的整合資源，必然依靠國家力量的介入。以家戶為單位的生產(chǎn)組織也難以抵御自然災(zāi)害、市場失靈和社會失調(diào)等多重風(fēng)險，正是由于這些使他們在利益判斷上有著近視，也產(chǎn)生了大量的投機主義行為，“搭便車”行為也大量存在。而大量的投機主義行為與“搭便車”行為反過來又阻礙了村民間凝聚力的形成，難以保護農(nóng)村有限的資源、保護農(nóng)村的公共設(shè)施。而且當前農(nóng)村社會已經(jīng)進入一個從分化到整合的階段，這一階段要求強化農(nóng)民間的合作性，增強農(nóng)民的組織性和地方治理的自治性，整合農(nóng)村的有限資源。因此，這就需要一股外力來督促社會資源整合。而這種外力只能是國

家，通過國家政策介入來整合農(nóng)村中的有限資源，阻止投機主義行為的發(fā)生，防止“搭便車”行為的產(chǎn)生。

4.優(yōu)化農(nóng)村社會的自然環(huán)境需要政策介入。眾所周知，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，只有農(nóng)業(yè)發(fā)展了其它產(chǎn)業(yè)才有可能發(fā)展。若考慮中國農(nóng)民人均不到兩畝地，近九億的人口居住在農(nóng)村，他們生存的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，因此，農(nóng)業(yè)的發(fā)展狀況直接決定了農(nóng)民的生存狀況。陳云同志曾經(jīng)精辟的提出“無農(nóng)不穩(wěn)”、“無糧則亂”的論斷。農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞直接與農(nóng)村的自然環(huán)境緊密相連，農(nóng)業(yè)與工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的不同之處決定了國家政策必須介入到農(nóng)村中。單靠農(nóng)村的個體家庭是根本無能力去克服農(nóng)村自然災(zāi)害、土地貧瘠、氣候惡劣、交通封閉等這些惡劣的自然環(huán)境的。而且目前農(nóng)村社會相互分離，處于散漫的低組織狀況，社會組織能力不強，這些均需要國家的政策介入。國家政策的有效介入可以克服農(nóng)村中一些惡劣的自然環(huán)境，提高農(nóng)民的抗災(zāi)能力與農(nóng)村社會的組織能力，更好地為農(nóng)村提供公共物品和保護公共資源。

三、理性認識國家政策介入在新農(nóng)村建設(shè)中的重要作用

1.政策介入是深化農(nóng)村改革的重要保證。我國農(nóng)村正在經(jīng)歷著一場極其深刻的社會變革。變革的實質(zhì)是一場革命，必然引起農(nóng)村社會各方面利益關(guān)系的深刻調(diào)整。因此，在變革的過程中，不可避免地會遇到來自社會各方面、各社會團體以及農(nóng)村居民的各種矛盾、問題和阻力。要處理和解決好這些矛盾和問題，克服各種阻力，把變革不斷地引向深入，使農(nóng)村在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上積極地向前發(fā)展，在發(fā)展過程中保持穩(wěn)定，關(guān)鍵在于要有正確的政策保證。通過強有力的政策手段，調(diào)節(jié)各方面的利益，調(diào)整各方面的關(guān)系，化解各方面的矛盾。實踐證明，只有加強調(diào)查研究，摸清農(nóng)村改革中各種矛盾的特點，做好科學(xué)的社會預(yù)測，把握農(nóng)村改革的發(fā)展趨勢，進而在理論與實際相結(jié)合的基礎(chǔ)上，制定和實施適應(yīng)農(nóng)村改革的各項政策，才能保證農(nóng)村改革的深入發(fā)展。

2.政策介入是維護政治社會穩(wěn)定的保障。農(nóng)村是一個龐大而復(fù)雜的社會經(jīng)濟系統(tǒng)。尤其在中國，九億農(nóng)民分布在地域遼闊的國土上，其生產(chǎn)、生活及社會活動構(gòu)成了世界上獨一無二的大系統(tǒng)。要使這個大系統(tǒng)結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化、運行正常，需要投入大量的管理力量和措施。當前，我國改革發(fā)展已進入一個經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化的關(guān)鍵時期。這種空前的社會變革，既給我國發(fā)展進步帶來了巨大活力，也帶來了這樣那樣的矛盾和問題。政府一切工作的核心就是要建立政府與人民的血肉聯(lián)系。政府必須把為人民服務(wù)作為管理工作的出發(fā)點和立足點，以人民群眾高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意作為施政的目標，認真傾聽群眾的呼聲，切實解決群眾的困難，扎扎實實地為人民群眾辦實事、辦好事，提高為人民服務(wù)的質(zhì)量。加強農(nóng)村政策介入的針對性研究，在農(nóng)村政策執(zhí)行中緩解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。

3.政策介入是引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展和諧的指南。建國以來，我國農(nóng)村的發(fā)展經(jīng)歷了一個十分復(fù)雜、曲折、坎坷的過程。在這個過程中，成功與失敗交織在一起，正反兩方面的經(jīng)驗都是深刻的。過去，在一段較長的時間里，由于對我國國情缺乏正確的認識和了解，對農(nóng)村制定和實施了“左”的政策，特別是十年“文革”期間，極“左”路線和政策的推行，嚴重地破壞了集體經(jīng)濟和工農(nóng)聯(lián)盟，使農(nóng)村的發(fā)展陷于失控、離軌和畸形的狀況，農(nóng)村經(jīng)濟瀕于停滯、崩潰的邊緣。黨的十一屆三中全會以來，在撥亂反正的基礎(chǔ)上，制定和執(zhí)行的路線、方針和政策，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的社會主義積極性，在比較短的時期里，使我國農(nóng)村的發(fā)展走上了健康的道路，農(nóng)村面貌發(fā)生了奇跡般的變化。實踐使我們認識到，政策介入對于農(nóng)村的發(fā)展具有十分重要的導(dǎo)向作用，政策的正確與否，直接關(guān)系到農(nóng)村的進步與倒退，乃至影響整個社會的安定。

4.政策介入是促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵。經(jīng)過30年的改革開放，我國取得了舉世囑目的輝煌成就，農(nóng)村經(jīng)濟社會也發(fā)生了深刻變化。實踐證明，我國農(nóng)村發(fā)展的直接原因就是“一靠政策，二靠科學(xué)，三靠投入”的結(jié)果。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“農(nóng)業(yè)是根本，不要忘掉?！r(nóng)業(yè)文章很多，我們還沒有破題?！蔽覈且粋€以農(nóng)業(yè)著稱的大國，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中占有特別重要的地位。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，對于徹底改變農(nóng)村的落后面貌，富裕廣大農(nóng)民，是一個十分重要的戰(zhàn)略問題。

當前，隨著農(nóng)村改革的不斷深化，我國農(nóng)業(yè)正處在一個歷史性變革的重大轉(zhuǎn)折時期，我國社會階層的迅速分化與復(fù)雜化，社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，人們的價值體系和思想觀念也急劇變異，由此產(chǎn)生的就業(yè)問題、分配問題、收入差距問題、社會保障問題、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、地區(qū)差異擴大、教育衛(wèi)生問題、社會治安問題、環(huán)保問題等日益突出。這就要進一步貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)業(yè)的綜合能力和綜合效益，實現(xiàn)農(nóng)民全面奔小康的目標，進而推動整個國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。面對新形勢，我們必須認真研究農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新情況、新問題、新經(jīng)驗，探尋其發(fā)展規(guī)律和趨勢，制定和實施科學(xué)的政策，以政策介入來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展。

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