超越倫理妥協(xié):行政人員價值沖突消解的指向

陳第華

摘要：價值沖突是公共行政領(lǐng)域的一個普遍現(xiàn)象，解決價值沖突是行政人員的基本職責(zé)之一。行政倫理妥協(xié)以擇惡棄善、擇小善棄大善為基本袁現(xiàn)形式，是行政人員面臨價值沖突時的一種特殊的行為選擇。從起源上來考察，行政倫理妥協(xié)的存在有其客觀的必然性與一定的合理性，然而它卻真切地威脅著行政系統(tǒng)的良性運行。減少乃至消除這些沖擊，關(guān)鍵在于通過提高公共行政人員的素質(zhì)以及創(chuàng)設(shè)良好的外部條件，內(nèi)外兼施，實現(xiàn)對倫理妥協(xié)的超越。

關(guān)鍵詞：價值沖突；行政倫理妥協(xié)；價值選擇；公共利益

中圖分類號：B822.9，D035

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1494(2009)04-0020-04

行政倫理妥協(xié)作為公共行政領(lǐng)域的一種特殊現(xiàn)象，是公共行政人員在公共價值追尋過程中，為了維護更高的價值目標(biāo)，而在價值沖突時不得不犧牲某些行政價值的一種抉擇。行政倫理妥協(xié)往往需要對特定的價值作出讓步和犧牲，是對當(dāng)下的大善甚或基本善的暫時放棄。在公共行政人員的倫理規(guī)范中，行政倫理妥協(xié)幾乎沒有存在的合法性。作為一種“退而求其次”的迂回策略選擇，行政倫理妥協(xié)嚴(yán)重沖擊著公共行政人員的職業(yè)信仰。

一、緣起考察：行政倫理妥協(xié)成因探究

行政倫理妥協(xié)是行政活動過程中客觀存在的現(xiàn)象。從終極意義上講，行政倫理妥協(xié)的存在是由社會矛盾存在的客觀性所決定的，它源于社會生活的復(fù)雜性。

(一)行政價值追求的多元化

在現(xiàn)代社會中，每個人都扮演著多重角色，公共行政人員也不例外。他們活動于兩個完全不同的領(lǐng)域，扮演著兩種相異的角色。在私人生活領(lǐng)域，他扮演的是功利性的角色，以追求效應(yīng)和實際利益為目標(biāo)；在公共行政領(lǐng)域扮演的是表現(xiàn)性的角色，旨在倡導(dǎo)社會制度與秩序，彰顯社會的價值觀和思想道德。即使在公共行政領(lǐng)域中，公共行政人員同時既是公眾的受托者，也是組織的成員。多元的角色扮演使得公共行政人員在價值追求中出現(xiàn)了不同的價值取向：對公共利益負(fù)責(zé)還是對公共組織負(fù)責(zé)；忠于本位職責(zé)還是社會職責(zé)；維護個人正當(dāng)權(quán)益還是公共利益。通常情境下，這些價值目標(biāo)都是善的，它們的指向是相一致的。假使行政人員總有能力同時履行不同的職責(zé)，抑或這些職責(zé)之間相互兼容，那么即使價值多元也不會引起價值的沖突。然而，在現(xiàn)實生活中，一個人往往無力同時履行這些職責(zé)，所追求的價值也時常不能兼容，公共行政人員在行政活動過程中總是要作出自己的選擇，暫時放棄一些價值目標(biāo)。特別是在某些時候，公共行政人員也認(rèn)為自己不得不采取違背職責(zé)的行為…”。就目標(biāo)善的層次性而言，被妥協(xié)的價值往往比所選擇的那些價值目標(biāo)來得更高，受益面也更大。這正是行政倫理妥協(xié)所涵涉的擇小善棄大善，甚至趨惡避善。

(二)政策資源不足對價值追求的束縛

政策適用范圍，包括對不同群體、階層、個體的利益沖突的協(xié)調(diào)；對不同群體、階層、個體的利益區(qū)分；也包括對內(nèi)外事務(wù)、突發(fā)和偶發(fā)事件的處理。政策本身是為了實現(xiàn)公共目標(biāo)，并對不同政策目標(biāo)的不同利益進行區(qū)分、協(xié)調(diào)。一項政策的出臺，其主旨基本有二：一是對新利益目標(biāo)的追求，一是對現(xiàn)有利益結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。但在實際運作過程中，政策總是表現(xiàn)為對既得利益者和利益爭奪者之間利益分配關(guān)系的調(diào)整。既得利益者，除非迫不得已，是不會放棄既有的利益的。為了維護既得利益，他們總是反對社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而利益追求者通常都支持對現(xiàn)存的利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，希望借此增加利益存量。政策目標(biāo)的實現(xiàn)以政策資源為基礎(chǔ)和前提。權(quán)威資源、人力資源、財物資源、信息資源等政策資源是保證政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的保障。資源的豐富程度不僅構(gòu)成了行政人員所能企及的行政價值的外部條件，還影響著對利益受損者的補償。由于資源和人的理性都是有限的，公共行政人員所追求的公共利益通常只能滿足大多數(shù)人的需要，而對于少數(shù)的受損者，又由于資源的有限無法給予充分的補償，致使在政策的執(zhí)行過程中，總是有些群體獲利而另一群體的利益蒙受損失。羅爾斯在論及“作為公平的正義”時提出了“最少受惠者”，并試圖通過“差異原則”對“最少受惠者”進行補償。制度安排只有能增加“最少受惠者”的福利時，才是合理的。因此，當(dāng)政策資源不足以顧及普羅大眾時，必然會面臨著對少數(shù)群體的利益放逐，使他們承擔(dān)著社會進步的代價。

(三)手段對目標(biāo)的妥協(xié)

目的與手段是互為規(guī)定、相互融通的整體。目的內(nèi)在要求有相應(yīng)的手段，而手段只有從其目的中才能獲得自身的價值。在現(xiàn)實的場域中，手段與目的之組合關(guān)系有四種：目的善手段善，目的惡手段惡，目的善手段惡，目的惡手段善。關(guān)于后兩者，目的決定論和手段決定論有著不同的見解。目的決定論堅持目的是終極的，為實現(xiàn)目的可以不考慮手段正當(dāng)與否，集中體現(xiàn)為馬基雅維利主義所宣稱的為了目的可以不擇手段。而手段決定論者則認(rèn)為目的是變動不居的，目的不但不能證明手段，反而可能因為手段而改變目的之屬性。然而不論是目的決定論還是手段決定論都將目的與手段的關(guān)系絕對化、孤立化了。任何事物的存在都是暫時的，都只不過是無限發(fā)展過程中的一個環(huán)節(jié)。因此，目的也只不過是實現(xiàn)更高目的的手段。手段與目的是辯證統(tǒng)一的。理想的行政選擇應(yīng)是以善的手段謀求善的目的之實現(xiàn)。手段選擇的善有兩個基本依據(jù)：終極價值的目的性與現(xiàn)實效用性，即手段的選擇應(yīng)該符合效用性和道德性統(tǒng)一的原則。手段不僅應(yīng)當(dāng)是有效的，而且應(yīng)當(dāng)是善的，不僅應(yīng)當(dāng)有利于當(dāng)下直接目的的實現(xiàn)，還要有利于長遠(yuǎn)乃至終極目的的實現(xiàn)。

然而現(xiàn)實生活是復(fù)雜多變的，行政人員難以總能從備選的善的手段中擇其一以實現(xiàn)目標(biāo)，有時甚至只有采取必要惡的手段才能保證善的目的的實現(xiàn)。第一種情形如對犯罪分子的懲罰，這些懲罰措施的內(nèi)在規(guī)定性即為惡，而用善的手段又無法實現(xiàn)善的目的，只能采取以惡制惡的方式對它進行規(guī)制；第二種如行政處罰，備選的手段都是惡的，為避免行為的放任而導(dǎo)致更大的惡果，只能選擇必要的最小的惡作為手段。上述兩種情景所運用的手段似乎都是惡的，然而對手段的評判必須與目的相連，絕不能孤立地裁決。公正或正義的規(guī)則完全依賴于人們所處的特定的狀態(tài)和狀況，它們的起源和實存歸因于它們的嚴(yán)格規(guī)范的遵守給公共所帶來的那種效用。因此，在特定的情境下，公共行政人員不得不采取必要惡的手段以實現(xiàn)公共利益。當(dāng)然這些手段只能是暫時性的、策略性的。

二、倫理妥協(xié)對行政系統(tǒng)的沖擊

(一)威脅行政系統(tǒng)的良性運行

社會分化出專門的行政管理系統(tǒng)，表明行政管理在社會分工體系中有其特有的、預(yù)先被規(guī)定的功能，這就是社會對行政管理的合理期待。權(quán)力的委托轉(zhuǎn)讓，不僅以相應(yīng)的監(jiān)督為條件，亦以相應(yīng)的期待為前提。公民通過委托授權(quán)，期待公共行政人員有效地履行職責(zé)，維持社會的良序，使民眾過上公平、自由、人道的生活。另一方面，組織為了有效

發(fā)揮自身的功能，要求成員有組織性、忠于職守，經(jīng)由行政活動，滿足社會的需求和組織的期待，提升公眾對行政組織的認(rèn)同。就行政人員自身而言，當(dāng)他們選擇公共行政作為自身職業(yè)時就隱含著一個邏輯前提：承諾對委托人負(fù)責(zé)，切實維護公眾的權(quán)益，以實現(xiàn)其人生價值目標(biāo)。無論是社會、組織還是公共行政人員自身的期待，無一把倫理妥協(xié)納入其行為選擇的范疇。行政活動總是力求最高之善，然則在行政價值抉擇的現(xiàn)實困境前，行政人員不得不放棄特定的價值目標(biāo)，棄大善擇小善，甚至避善趨惡，而這正是與社會、組織和個人的理想相背離的。雖然這種抉擇有其客觀的合理性，但總是難以讓利益相關(guān)者認(rèn)同，致使行政人員產(chǎn)生心理矛盾。當(dāng)他們歷經(jīng)苦辛努力追尋的結(jié)果連他自己都難以接受時，就可能產(chǎn)生角色失敗感，威脅行政系統(tǒng)的正常運行運轉(zhuǎn)。

(二)削弱政府的合法性

合法性是探討事物之所以具有“正當(dāng)性”的“基礎(chǔ)”或其“來源”問題。政府合法性問題也就是關(guān)于“政府正當(dāng)性的基礎(chǔ)或來源”問題。任何政治統(tǒng)治的存在都必須具有合法性，其基礎(chǔ)一般包括意識形態(tài)、制度規(guī)則和有效性三個方面。我國近幾十年的歷史經(jīng)驗顯示，意識形態(tài)在維持國家的合法性過程中起著決定性的作用。但是政府合法性的維持不能單純依靠意識形態(tài)，特別是在社會轉(zhuǎn)型時期，隨著傳統(tǒng)意識形態(tài)的感召力和解釋能力日衰，而新的意識形態(tài)尚處于建構(gòu)過程中，政府行為的制度規(guī)范和行為的有效性程度對維持和提升政府的合法性就愈發(fā)重要。政府合法性的獲得是歷史根據(jù)、民意認(rèn)同和政府說服能力綜合的結(jié)果。在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)、公民社會崛起的現(xiàn)代社會，彰顯公共性、承擔(dān)公共責(zé)任、提供公共服務(wù)成為政府獲取合法性的優(yōu)先選擇。行政管理活動是政府求證自我價值的過程，政府必須通過對社會需求的滿足來證明其存在的必要性和合理性。如果政府在社會公共管理過程中，不能滿足社會與公民的社會需求，或者說不能根據(jù)社會與公民對政府的需求來確定自身的價值選擇，那么，即使它是合法的政府，也同樣會面臨生存危機。行政倫理妥協(xié)的擇小善棄大善、趨惡避善的行為選擇無疑都與公眾的期待相背離，致使公眾對其信任度下降。合法性作為公眾對政府的主觀性感受與潛在心理預(yù)期，信任的危機就是合法性的危機。

(三)存在被濫用的風(fēng)險

行政倫理妥協(xié)作為公共行政活動中不得已而為之的選擇，即使其有著充足的理由，亦非一種滿意的決定。行政主體在作出倫理妥協(xié)的決定時就意味著在相互沖突的倫理準(zhǔn)則間進行了選擇。一方面他實現(xiàn)了某種行政價值目標(biāo)，但同時也犧牲了其他的價值目標(biāo)。在抉擇時如何對價值目標(biāo)進行優(yōu)先排序，更多地體現(xiàn)為公共行政人員的自由裁量。自由裁量作為一種非羈束性行政行為，其行為的選擇主要源于公共行政人員的個體自覺。一個行政人員需要“一些基準(zhǔn)尺度，將那些進入他的行政活動范圍內(nèi)的各種不同的、且經(jīng)常是沖突的對抗性價值觀聯(lián)系起來”。法律、法院和被授權(quán)的當(dāng)局都不會給你這些基準(zhǔn)尺度，它們在本質(zhì)上實在是太籠統(tǒng)了。易言之，法律只是為自由裁量行為制定了行為的框架，而公共行政人員享有充分的自主。正是這種自主性使得倫理妥協(xié)存在著被濫用的風(fēng)險。行政價值的追求要求公共行政人員作出積極的努力，減少倫理妥協(xié)的出現(xiàn)需要公共行政人員的辛苦付出。然而對于缺乏倫理自主性的公共行政人員而言，倫理妥協(xié)為其懶政提供了合法的外衣，是滋生腐敗的溫床。權(quán)力的失控是腐敗的本質(zhì)所在，然假借倫理妥協(xié)的名義而進行的腐敗行為卻難以界定。行政人員自主性的缺失和監(jiān)督的困難使得倫理妥協(xié)向低處滑落的風(fēng)險始終存在。

三、超越倫理妥協(xié)：化解行政價值沖突的應(yīng)然之選

行政活動中的倫理妥協(xié)所具有的破壞性及其向低處墮落的可能性使得我們必須要超越行政倫理妥協(xié)，通過內(nèi)塑自身、外設(shè)條件減少行政倫理妥協(xié)的出現(xiàn)。

(一)從實際出發(fā)選擇行政價值

行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，任何行政制度和行政行為都不能只是從行政本身做孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。易言之，行政價值的追尋都與行政體系所處的政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文化、傳統(tǒng)習(xí)俗等環(huán)境息息相關(guān)，這些外在的環(huán)境為行政系統(tǒng)劃定了價值追求的疆域。然而決策從制定到實施是政策主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互聯(lián)系和相互作用的動態(tài)過程，政策系統(tǒng)的運行表現(xiàn)為一個系統(tǒng)的不斷輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程。在這個過程中，對行政活動產(chǎn)生影響的經(jīng)濟水平、價值取向、政治體制等都在不斷的變化，原有因條件限制而不得不做出的倫理妥協(xié)現(xiàn)時不一定仍需要。因此，要以動態(tài)的眼光認(rèn)識行政倫理妥協(xié)，根據(jù)環(huán)境的變化對價值目標(biāo)作出調(diào)整。特別是當(dāng)原有的阻礙因素已消除時，不應(yīng)以妥協(xié)的價值作為行政活動的目標(biāo)。當(dāng)然環(huán)境只是行政價值追求的外在限制，人們在尊重客觀環(huán)境的前提下，可以通過自己的努力改造環(huán)境，最大限度地消減環(huán)境給行政價值追求所帶來的不利影響。

(二)防止虛假的價值沖突

公共行政活動的目標(biāo)通常是多層次的，這些目標(biāo)有些是兼容的，有些是相斥的。明顯的兼容和相斥的價值目標(biāo)對行政人員而言都不難選擇，關(guān)鍵在于如何處理那些貌似相斥但事實上是相容的價值目標(biāo)，如民主和穩(wěn)定，它們并非此消彼長的零和博弈關(guān)系，而是可以達(dá)致雙贏的正和博弈的。對這些虛假的沖突，行政倫理妥協(xié)絲毫沒有存在的合理性。行政人員必須端正自己的認(rèn)識，創(chuàng)造條件保證這些價值目標(biāo)同時得以實現(xiàn)。另一種虛假的價值沖突是沒有處理好原則和策略之間的關(guān)系，致使孤立地抓住原則的堅定性而忽視了策略的靈活性。在執(zhí)行政策過程中，執(zhí)行者要堅持穩(wěn)定性與可變性相統(tǒng)一、原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，要善于變通，根據(jù)不同時間、不同對象、不同地點、不同條件、不同需要而變通政策，使執(zhí)行的政策能適應(yīng)實際情況，取得預(yù)期效果。原則的堅定性強調(diào)行政價值應(yīng)“以人民滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)、高興不高興”為最根本的評價標(biāo)準(zhǔn)。在堅持原則性的前提下，策略的適當(dāng)變通不僅不會妨礙政策目標(biāo)的實現(xiàn)，相反，只有堅持靈活性，才能具體問題具體分析，使政策不被教條化和僵化，確保價值目標(biāo)的實現(xiàn)。

(三)提高公共行政人員的素質(zhì)

人是行政活動中最具有能動性的主體。就公共行政人員而言，其個人的素質(zhì)包括業(yè)務(wù)能力和倫理境界。業(yè)務(wù)能力包括政治素質(zhì)、知識素質(zhì)、能力素質(zhì)和心理素質(zhì)。良好的政治素質(zhì)要求公共行政人員要有堅定正確的政治方向，要有全心全意為人民服務(wù)的思想境界。合理的知識結(jié)構(gòu)是行政人員必備的基本條件，現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會要求公共行政人員成為掌握業(yè)務(wù)與管理科學(xué)的“雙內(nèi)行”。公共行政人員的能力包括洞察力、預(yù)見力、決斷力和應(yīng)變力，在此基礎(chǔ)上，他們還必須具備信息獲取能力、利益整合能力和組織協(xié)調(diào)能力。良好的心理素質(zhì)對公共行政人員而言至關(guān)重要，尤其在面臨價值沖突時，堅忍不拔的意志、勇于決斷的氣質(zhì)和競爭開放的性格顯得尤為重要。公共行政人員所具備的業(yè)務(wù)能力只是其實現(xiàn)行政目標(biāo)的可能維度，在這可能的基礎(chǔ)上究竟能實現(xiàn)哪一層的價值目標(biāo)，取決于他們的倫理境界。行政人員的道德價值坐標(biāo)包括三個主要的向量：其一，行政人員必須建立起對公共利益的信仰；其二，行政人員必須對其執(zhí)掌的公共權(quán)力以及自己的定位有著充分的自覺；其三，行政人員必須確立無私奉獻(xiàn)的價值目標(biāo)。作為一個職業(yè)而言，公共行政的特殊性在于其從業(yè)者必須把公共利益而非個人利益作為首要的價值目標(biāo)。良好的個人素質(zhì)不但拓展了行政價值的空間，更是超越行政倫理妥協(xié)的內(nèi)源基礎(chǔ)。

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