城市環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的戰(zhàn)略構(gòu)想

陳　英　朱錫平

摘要：隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，而強(qiáng)烈呼喚城市環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展。迄今，國(guó)外、尤其西方國(guó)家的城市環(huán)境服務(wù)業(yè)獲得了較快發(fā)展，取得了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)概括地說(shuō)，就是打破政府壟斷格局，鼓勵(lì)私人部門參與，建立以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式。這些為推進(jìn)我國(guó)城市環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了很好的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：城市化；環(huán)境服務(wù)業(yè)；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；借鑒意義；戰(zhàn)略構(gòu)想

中圖分類號(hào)：F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009—9107{2009)05—0072—08

一、引言

從廣義上講，城市環(huán)境服務(wù)業(yè)為向城市環(huán)境保護(hù)活動(dòng)提供基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品、技術(shù)、管理和知識(shí)等相關(guān)服務(wù)的行業(yè)。按城市環(huán)境服務(wù)業(yè)的服務(wù)對(duì)象和性質(zhì)看，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的特性，屬公共事業(yè)，一般都是由政府提供。相比較，該領(lǐng)域以外的其他大部分環(huán)境服務(wù)業(yè)可以界定為私人商業(yè)行為，各國(guó)基本上按市場(chǎng)供求規(guī)律和機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。隨著城市污水和垃圾問(wèn)題的不斷加劇，世界各國(guó)政府在城市污水和垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域都遇到政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重和設(shè)施服務(wù)質(zhì)量及效率低下等問(wèn)題。在這解決這些問(wèn)題的過(guò)程中，法國(guó)在20世紀(jì)中期采用了特許經(jīng)營(yíng)模式；英國(guó)提出了PFI(private finance initiative)的概念；世界銀行倡導(dǎo)建立公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系(PPP)；隨后，許多國(guó)家開始積極探索以私人部門參與和市場(chǎng)機(jī)制為核心的城市環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的新體制與新機(jī)制。

從20世紀(jì)90年代中后期開始，隨著城市化程度的提高和速度的加快，我國(guó)城市污水和垃圾等生活型污染問(wèn)題突顯出來(lái)，城市污水和垃圾問(wèn)題處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也開始進(jìn)入快速建設(shè)時(shí)期。在這一過(guò)程中，我國(guó)面臨的資金短缺和效率低下問(wèn)題比發(fā)達(dá)國(guó)家更為嚴(yán)峻。以污水處理為例，由于資金的相對(duì)短缺，到2005年底，“十五”期間重點(diǎn)流域污染治理工程項(xiàng)目的完成情況不理想，列入計(jì)劃的2130項(xiàng)治污工程，完成1378項(xiàng)，僅占總數(shù)的65％。完成投資864億元，占總投資的53％．淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池治理項(xiàng)目的完成率分別只有70％、56％、43％、86％、53％和54％。此外，由于資金短缺，城市污水處理設(shè)施的建設(shè)速度滯后于人口的增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)速度，城市污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)速度大大滯后于污水處理廠建設(shè)速度。同時(shí)，大量的建成設(shè)施不能正常運(yùn)行，或基本不運(yùn)行，存在嚴(yán)重的建設(shè)資金浪費(fèi)和設(shè)施運(yùn)行效率問(wèn)題。

結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和管理體制改革，我國(guó)近幾年積極探索環(huán)境污染治理和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化模式。所謂市場(chǎng)化就是利用市場(chǎng)機(jī)制代替原有的政府計(jì)劃和行政干預(yù)來(lái)調(diào)節(jié)、分配行業(yè)資源，以提高效率為目標(biāo)，以價(jià)格機(jī)制為基礎(chǔ)，同時(shí)市場(chǎng)化過(guò)程中需要建立適合行業(yè)特點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和政府監(jiān)管機(jī)制。在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，市場(chǎng)化模式包括向政府以外的其他投資者開放城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，鼓勵(lì)公共部門以外的任何經(jīng)濟(jì)主體參與設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，吸收社會(huì)資金，建立由多元主體參與的設(shè)施投資建設(shè)機(jī)制；改革現(xiàn)有的政府建設(shè)、事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)的體制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由企業(yè)實(shí)行商業(yè)化管理；建立合理的收費(fèi)體系，向城鎮(zhèn)居民征收生活污水和垃圾處理費(fèi)。在我國(guó)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，包括事業(yè)單位改制、供排水一體化、BOT、TOT、管理合同、特許經(jīng)營(yíng)等多種模式都有實(shí)踐，但從市場(chǎng)化模式應(yīng)用的程度、范圍和相關(guān)政策建設(shè)的情況看，都尚處早期階段，遠(yuǎn)不能徹底解決資金短缺和效率低下這兩大問(wèn)題。

可見，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)體制與機(jī)制方面，世界上有一個(gè)共同的改革趨勢(shì)，在我國(guó)叫“市場(chǎng)化”，在其他國(guó)家有“PFI”、“PPP”、“私有化”、“民營(yíng)化”、“特許經(jīng)營(yíng)”等多種稱謂。這些不同的改革稱謂與相關(guān)國(guó)家所處的不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景有關(guān)，但目標(biāo)是一致的，即解決資金短缺和服務(wù)質(zhì)量與效率低下問(wèn)題；核心思想是相通的，即打破政府壟斷格局，鼓勵(lì)私人部門參與，建立以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式。本文以城市污水和垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)為例，分析國(guó)外一些國(guó)家在不同發(fā)展階段的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式和機(jī)制，分析他們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對(duì)我國(guó)的可借鑒性，并根據(jù)我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出相關(guān)的政策建議。

二、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的國(guó)際進(jìn)展及其理論基礎(chǔ)

從國(guó)際上城市公用事業(yè)改革的趨勢(shì)看，主要是在采取引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的模式，但不同的國(guó)家之間的做法也有所不同，主要可以分為3種類型。(1)私人部門參與城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理。這種類型主要以法國(guó)為代表。法國(guó)是較早在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入私人部門參與的國(guó)家之一，其主要原因是政府財(cái)政能力較弱，大規(guī)模投資建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施比較困難。(2)在組織與管理模式上進(jìn)行重大變革。近幾十年來(lái)，不少發(fā)達(dá)國(guó)家的公共部門都經(jīng)歷了組織和管理上的重大改革，特別是英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、荷蘭和瑞典等國(guó)。英國(guó)于1992年提出了引進(jìn)私人部門資金、經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)造能力的手段即PFI這一新概念，制定了《市民憲章》并提出了提供最有價(jià)值服務(wù)的理念(value for initiative)。英格蘭和威爾士的供水、污水領(lǐng)域自1989年以后民營(yíng)化，現(xiàn)在由10家公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理。英國(guó)通過(guò)采取在這10個(gè)企業(yè)之間采取比較競(jìng)爭(zhēng)的方式，在15年內(nèi)開展了大量的投資項(xiàng)目，總投資達(dá)到500億美元。這些資本都是在私人資本市場(chǎng)募集的，所以沒(méi)有必要再對(duì)水價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣水環(huán)境質(zhì)量和服務(wù)也得到了提高。發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)私人部門參與主要是為了提高設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)效率來(lái)減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。智利、澳大利亞等國(guó)家也紛紛效仿英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，使私人部門參與這一領(lǐng)域的改革。(3)為擴(kuò)大服務(wù)引進(jìn)資金而引入私人部門。這種類型以菲律賓、智利等發(fā)展中國(guó)家為代表。前兩類主要是發(fā)達(dá)國(guó)家為了改革現(xiàn)有體制，增加資金投入并提供“最大價(jià)值服務(wù)”而開展的工作，提供最大價(jià)值服務(wù)主要是指提高服務(wù)效率和提高服務(wù)水平。而這種類型則更注重資金的籌措。此外，國(guó)際開發(fā)金融組織則一致認(rèn)為，PPP是加速城市環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)、提高設(shè)施服務(wù)效率與水準(zhǔn)的有效手段，并通過(guò)一些具體的機(jī)制在被援助國(guó)推廣。

市場(chǎng)化改革是國(guó)際社會(huì)在完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，針對(duì)公共部門壟斷模式下的資金短缺、效率和服務(wù)水平低下等問(wèn)題而提出的體制與機(jī)制改革方向和措施，揭示了公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展規(guī)律，有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，主要包括產(chǎn)權(quán)理論、公共選擇理論和過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)理論等。

1、公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系，最早系統(tǒng)地研究“政府失靈”問(wèn)題。2001年斯蒂

格里茨提出了政府失靈的7個(gè)主要原因是：(1)政府的受委托責(zé)任給就業(yè)政策帶來(lái)了嚴(yán)重的壓力；(2)由受委托責(zé)任導(dǎo)致的對(duì)政府政策的嚴(yán)重壓力，尤其對(duì)關(guān)注公平的支出政策；(3)公共部門普遍存在信息不完善的問(wèn)題，以及不完全市場(chǎng)等原因常常是引起市場(chǎng)失靈的一個(gè)重要因素；(4)與政府的強(qiáng)制力緊密相關(guān)的潛在的再分配不僅會(huì)導(dǎo)致不公平，而且還會(huì)產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)的尋租活動(dòng)；(5)一些有效期很長(zhǎng)的合同，其內(nèi)容的局限性可能會(huì)給未來(lái)政府帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用；(6)公共部門里產(chǎn)權(quán)讓渡過(guò)程中的其他缺陷會(huì)進(jìn)一步限制有效的激勵(lì)機(jī)制的建立；(7)公共部門中存在的缺少競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題，會(huì)削弱人們的積極性。此外，政治家處于追求自身利益最大化的考慮，導(dǎo)致利益集團(tuán)的形成，從而會(huì)造成政府決策的無(wú)效率。布坎南認(rèn)為，人們必須鏟除一種觀念，即凡是政府都會(huì)一心一意為公眾利益服務(wù)、都會(huì)把公共事務(wù)辦好。因?yàn)檎怯烧渭液凸珓?wù)員等個(gè)體組成的群體，首先他們都是經(jīng)紀(jì)人，其次政府中的政治家和公務(wù)員并不是無(wú)所不知、無(wú)所不能的。“政府失靈”主要表現(xiàn)在政府的政策偏差、政府政策的低效率、政府機(jī)構(gòu)工作的低效率、政府部門的自我擴(kuò)張、政府的尋租活動(dòng)。公共選擇理論認(rèn)為，沒(méi)有任何邏輯證明公共服務(wù)必須由政府機(jī)構(gòu)來(lái)提供，擺脫困境的最好出路是打破政府壟斷，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)?；诖?，公共選擇理論認(rèn)為，應(yīng)該將這一問(wèn)題訴諸自由市場(chǎng)，由市場(chǎng)內(nèi)部的制度變遷來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率的提高，以避免“政府失靈”。市場(chǎng)化是公共選擇理論的結(jié)論，是解決政府失靈的良藥。

2、產(chǎn)權(quán)理論關(guān)注的中心是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。以科斯為代表的現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)理論指出，明確界定產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有效配置資源的必要條件。產(chǎn)權(quán)明晰具有4大功能：(1)能減少“不確定性”，并且“內(nèi)化外部性”，從而有助于市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，與產(chǎn)權(quán)模糊相比，能減少資源浪費(fèi)，提高經(jīng)濟(jì)效率。(2)通過(guò)明確界定人們?cè)谄髽I(yè)財(cái)產(chǎn)關(guān)系上發(fā)生的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，建立對(duì)企業(yè)成員的激勵(lì)機(jī)制，從而努力提高生產(chǎn)水平和企業(yè)績(jī)效。(3)產(chǎn)權(quán)的明確界定可以通過(guò)內(nèi)部約束和外部約束來(lái)實(shí)現(xiàn)，使出資人、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、勞動(dòng)者行為規(guī)范化。(4)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施有其自身的自然壟斷性，從縱向(取水、凈化處理、運(yùn)輸及污水處理等層次上)和橫向上(地域、用途上)對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行劃分，有利于引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，減少壟斷l(xiāng)生。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)改革必然帶來(lái)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于建立更有效的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，改善外部因素，提高設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)績(jī)效。

3、過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的中心是轉(zhuǎn)型國(guó)家的制度變遷過(guò)程。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論相比，過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)企圖讓理論更加貼近現(xiàn)實(shí)，它把制度作為自己的研究對(duì)象，并對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)考察。過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)中存在兩大問(wèn)題：一是制度應(yīng)向什么方向變遷。在這一問(wèn)題上西方學(xué)者觀點(diǎn)基本一致，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。自由市場(chǎng)是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，讓新、舊體制自由競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上自由選擇；新舊體制更替的關(guān)鍵是實(shí)行價(jià)格自由化、產(chǎn)權(quán)私有化、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定化，因而過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題是個(gè)政策問(wèn)題。另一個(gè)問(wèn)題是如何過(guò)渡，也許是制度變遷的問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者在這一問(wèn)題上存在不同的看法。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家傾向于“激進(jìn)式”改革的主張。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度改革背景下形成的中國(guó)過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)主張“漸進(jìn)式”改革，它采用成本——收益方法分析改革的過(guò)程，將利益沖突及對(duì)利益沖突的解決作為該過(guò)程的中心問(wèn)題，認(rèn)為當(dāng)制度與產(chǎn)權(quán)的重新安排所帶來(lái)的收益大于實(shí)施新制度安排的成本時(shí)，改革便可能繼續(xù)進(jìn)行下去。這一理論比較成功地解釋了我國(guó)漸進(jìn)式改革成功的原因。

三、國(guó)外城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的模式與機(jī)制

雖然世界各國(guó)在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革趨勢(shì)都是傾向于公共部門與私人部門的合作，但因?yàn)楦鲊?guó)的政治體制、社會(huì)文化背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所采用的管理和運(yùn)營(yíng)模式也不相同。由于每個(gè)國(guó)家的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施管理和運(yùn)營(yíng)模式的不同特點(diǎn)，確定了政府在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)中不同的責(zé)任形式，而不同的責(zé)任形式確定了不同的產(chǎn)權(quán)制度、法律體系和管理體制。因此，選擇有代表性的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，研究其城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的模式、關(guān)鍵政策和機(jī)制、效果和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于我國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革具有很好的參考價(jià)值。

1、完全私有化模式。英國(guó)模式是一種完全私有化的模式，政府通過(guò)將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施出售給私營(yíng)企業(yè)從而實(shí)現(xiàn)了英國(guó)水業(yè)的徹底私有化。直至目前，英國(guó)仍然是世界上唯一一個(gè)在供水和污水領(lǐng)域采用完全私有化模式的國(guó)家。同時(shí)，英國(guó)的環(huán)境供排水采用了區(qū)域水管理模式，每個(gè)水務(wù)公司負(fù)責(zé)一個(gè)區(qū)域的供排水服務(wù)。完全私有化和區(qū)域水管理是英國(guó)模式的兩大特征。在英國(guó)，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的私有化取得了顯著的成效。自1989年以來(lái)，英國(guó)整個(gè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)有了巨大的發(fā)展，一方面，水價(jià)得到了有效的控制，水質(zhì)不斷提高，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)也得到了充分的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，1989年至1999年的10年間，各水業(yè)公司持續(xù)投入了330億英鎊，確保了英國(guó)水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，這與英國(guó)的嚴(yán)格監(jiān)管體系、完善的法律制度是分不開的。可以說(shuō)，英國(guó)1989年以前的十幾年的相關(guān)準(zhǔn)備工作對(duì)整個(gè)私有化的順利進(jìn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而后十幾年來(lái)的嚴(yán)格監(jiān)管，保證了整個(gè)行業(yè)的順利發(fā)展。智利學(xué)習(xí)了英國(guó)模式，采用了與英國(guó)類似的監(jiān)管制度，但將平等私有化與特許合同結(jié)合起來(lái)。與英國(guó)相同的是，智利也將政策、監(jiān)管與服務(wù)分離。智利在1997年的水價(jià)法中，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力做了規(guī)定，包括不能歧視和劃分不同類別的用戶，通過(guò)水價(jià)達(dá)劍全成本回收等。政府部門政策包括為貧困者提供補(bǔ)貼，制定簡(jiǎn)易的付費(fèi)方式，針對(duì)貧困者的社會(huì)福利方案等。此系統(tǒng)允許環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供者用商業(yè)方式運(yùn)作，提供有效的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，通過(guò)當(dāng)?shù)卣芾淼纳鐣?huì)服務(wù)系統(tǒng)解決貧困者的困難。智利的監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣負(fù)責(zé)監(jiān)控排入水環(huán)境的污水，因此控制著水質(zhì)情況，這是影響供水成本的因素之一。智利的經(jīng)驗(yàn)非常成功，通過(guò)10多年的實(shí)踐，引入私人資本投資，提高管理水平，擴(kuò)大貧困者受益的服務(wù)范圍。

2、租賃經(jīng)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)的市場(chǎng)化模式。法國(guó)是這一模式的代表者。這一模式是在保持公用事業(yè)所有權(quán)公有的前提下，政府通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，選定一家企業(yè)按照雙方簽訂的契約對(duì)某項(xiàng)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和管理，其經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程受到政府部門和居民的監(jiān)督。私人公司的介入不涉及產(chǎn)權(quán)層面而是以運(yùn)營(yíng)管理者的身份出現(xiàn)，通過(guò)私人公司在經(jīng)營(yíng)管理層面的參與來(lái)提高運(yùn)營(yíng)和管理水平。政府和承擔(dān)委托管理的企業(yè)之間的關(guān)系是基于經(jīng)濟(jì)合同基礎(chǔ)之上的合作關(guān)系。這一模式具有以下重要特點(diǎn)：(1)政府和受托企業(yè)權(quán)責(zé)分工明確，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)的合理的責(zé)任分?jǐn)偅赫Ａ糁卮鬀Q策和選

擇經(jīng)營(yíng)管理者等控制權(quán)，體現(xiàn)了政府對(duì)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所負(fù)有的重要責(zé)任，但是政府不得干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。受托企業(yè)依照合同規(guī)定，自主經(jīng)營(yíng)管理，為社會(huì)提供服務(wù)。(2)具體合作形式靈活多樣，行使委托管理權(quán)的機(jī)構(gòu)很多，可以是國(guó)家、地方政府，也可以是具體的公共事業(yè)管理部門。獲得委托管理權(quán)的企業(yè)可以有多種類型，可以是國(guó)營(yíng)企業(yè)，也可以是私營(yíng)企業(yè)、公私合營(yíng)企業(yè)或外資企業(yè)。(3)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)制完善。法國(guó)模式的特點(diǎn)是強(qiáng)化了準(zhǔn)入監(jiān)管，合同期限短，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)控制成本；同時(shí)實(shí)現(xiàn)了水資源和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政府控制。由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)屬于政府，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)投資責(zé)任小，企業(yè)擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)也小，政府與企業(yè)間的監(jiān)管體系因此不需要英國(guó)模式那樣復(fù)雜，監(jiān)管成本也會(huì)更低，但另一方面政府的投資責(zé)任相對(duì)較大。法國(guó)流域管理最顯著的特點(diǎn)是將全國(guó)河流水系分成六大流域，成立流域委員會(huì)和流域管理局。確定水資源集中管理的主要機(jī)構(gòu)是流域委員會(huì)和水管理局。流域委員會(huì)相當(dāng)于“水議會(huì)”，是流域水利問(wèn)題的立法和咨詢機(jī)構(gòu)。其作用是增強(qiáng)水資源開發(fā)利用決策中的民主性，對(duì)流域長(zhǎng)期規(guī)劃和開發(fā)利用方針、收費(fèi)計(jì)劃提出權(quán)威性咨詢意見。流域水管理局是流域委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是技術(shù)和水融資機(jī)構(gòu)。主要職責(zé)是收取用水及排污費(fèi)，制定流域水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，對(duì)流域內(nèi)水資源的開發(fā)利用及保護(hù)治理單位給予財(cái)政支持，資助水利研究項(xiàng)目，收集與發(fā)布水信息，提供技術(shù)咨詢等。

3、以社區(qū)為核心的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。目前美國(guó)實(shí)行的是這一模式。美國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擁有模式主要是社區(qū)擁有、國(guó)家和州政府補(bǔ)貼的模式。雖然美國(guó)供水與污水處理現(xiàn)有的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式類似，但其歷史發(fā)展卻大不相同，供水設(shè)施主要是從私人轉(zhuǎn)成公有為主，而污水處理設(shè)施則是公有為主，允許私人部門的參與。美國(guó)在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的公私伙伴關(guān)系(PPP)的推動(dòng)力量來(lái)自政府和民間兩個(gè)方面。政府主要依靠稅收政策和技術(shù)認(rèn)證對(duì)PPP提供一定程度的支持。盡管美國(guó)政府沒(méi)有專門的致力于推動(dòng)PPP的機(jī)構(gòu)，但存在一些非政府組織和其他機(jī)構(gòu)為推動(dòng)PPP而努力，其中包括NCP—PP(全國(guó)公私伙伴關(guān)系理事會(huì))和USCM(全美市長(zhǎng)會(huì)議)。這些機(jī)構(gòu)及其行動(dòng)會(huì)從各個(gè)方面推動(dòng)政府在水業(yè)的PPP方面做更多的工作。同樣，美國(guó)水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管除了來(lái)自政府部門，還有各種非營(yíng)利組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，這與其廣泛而深入的了和制度體系密切相關(guān)。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括EPA(聯(lián)邦環(huán)保局)、NARUC(National Association of Regulatory Utili—ty Commissioners)、州公共事業(yè)委員會(huì)、AWWA(A—merican Water Works Association)以及NAWC(Na-tional Association of Water Companies)。美國(guó)的監(jiān)管體系是政府與各類非政府組織的網(wǎng)絡(luò)組成，通過(guò)立法和反饋甚至積極影響立法而相互推動(dòng)。各類非政府組織的重要影響成為美國(guó)監(jiān)管體系的一大特點(diǎn)。此外，美國(guó)還十分重視公眾參與環(huán)節(jié)，并在1969年率先提出環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與?！秶?guó)家環(huán)境政策法》、《清潔水法》、《安全飲用水法》等中均明確規(guī)定、鼓勵(lì)、資助公眾參與有關(guān)項(xiàng)目、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定的制定、修改和執(zhí)行等，明確了公眾參與的地位，也為公眾參與奠定了法律基礎(chǔ)?，F(xiàn)在，美國(guó)已經(jīng)將公眾參與列為10個(gè)可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家指標(biāo)之一。

4、政府直接管理和服務(wù)的模式。日本采用了完全由政府投資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)的體系，有計(jì)劃地在全國(guó)范圍內(nèi)加速了城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。資金來(lái)源主要是中央政府的轉(zhuǎn)移支付和地方債券?，F(xiàn)在，日本的公共事業(yè)(包括水業(yè))正面臨著改革的風(fēng)波。長(zhǎng)年以來(lái)，在中央集權(quán)的財(cái)政結(jié)構(gòu)下，地方政府過(guò)于依賴中央政府，地方政府經(jīng)常會(huì)申請(qǐng)建設(shè)需要不大、也沒(méi)有進(jìn)行費(fèi)用——效益分析的項(xiàng)目，造成極大的浪費(fèi)，加大了財(cái)政赤字。政府負(fù)擔(dān)財(cái)政結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，可以有計(jì)劃地、在全國(guó)范圍內(nèi)均衡地開展建設(shè)，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段以后，在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展比較健全、建設(shè)需求也不大的情況下，由于中央政府不清楚地方的進(jìn)一步發(fā)展需要，這一制度就會(huì)阻礙地方政府的發(fā)展。同時(shí)，中央政府的積極財(cái)政并不會(huì)像經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期能發(fā)揮同樣的拉動(dòng)內(nèi)需的作用，這時(shí)需要調(diào)整財(cái)政體系，進(jìn)一步改革公共事業(yè)體制，如日本在2000年發(fā)布了“利用私人部門資金促進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)的法規(guī)”。在日本相關(guān)政策法規(guī)發(fā)布的并不多，但圍繞著PFI事業(yè)的各級(jí)政府的研討會(huì)很多，PFI項(xiàng)目的數(shù)量也在不斷增加。項(xiàng)目模式主要還是處理設(shè)施部分服務(wù)管理環(huán)節(jié)的外包，涉及私人部門投資的項(xiàng)目很少。但在日本，有較好的渠道和機(jī)制使公眾在法律法規(guī)、政策、計(jì)劃等的制定過(guò)程中及重大環(huán)境行動(dòng)之前發(fā)表自己的見解，并對(duì)決策過(guò)程和結(jié)果有一定的影響和作用。日本的公眾參與的特點(diǎn)就是政府行政部門、企業(yè)和市民能夠通過(guò)各種會(huì)議等渠道，就改革的方式和方法進(jìn)行充分的討論。

在其他國(guó)家，如荷蘭、澳大利亞部分地區(qū)，通過(guò)建立私營(yíng)國(guó)有公司，政策和服務(wù)得以分離。這些公司產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家或地方城市所有，但卻采用完全企業(yè)化管理的方式。在這種方式中，要求環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供者制定績(jī)效目標(biāo)，但是可以獨(dú)立于政府干預(yù)之外，績(jī)效得到了大幅度的提高。而在發(fā)展中國(guó)家的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革目的主要是以引入資金為目的，而且新建項(xiàng)目多，主要改革模式采用的是BOT項(xiàng)目融資模式和區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)模式。整體私有化在任何一個(gè)國(guó)家都是非常慎重的，在亞洲各國(guó)還沒(méi)有出現(xiàn)國(guó)家整體運(yùn)作私有化的案例。大多情況是在國(guó)家的政策推動(dòng)下，在局部地區(qū)(城市)開展試點(diǎn)工作。國(guó)外的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)跨國(guó)企業(yè)則是這些區(qū)域試點(diǎn)項(xiàng)目的積極參與者。

四、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示與我國(guó)的戰(zhàn)略構(gòu)想

市場(chǎng)化改革是漸進(jìn)的過(guò)程，其中制度的構(gòu)建、路徑的選擇都是需要不斷調(diào)整和完善的。我國(guó)城市環(huán)境服務(wù)業(yè)的改革面臨著諸多政策和體制障礙，如政策導(dǎo)向、投融資機(jī)制改革、監(jiān)管體系不健全、價(jià)格體系不完善、法律法規(guī)體系缺位等問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革所面臨的問(wèn)題，我們可以對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家在不同發(fā)展階段改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從中得到借鑒，以不斷完善城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于其具備的公益性質(zhì)，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展都被認(rèn)為是國(guó)家的責(zé)任，應(yīng)該由政府投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也是如此。但是由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，加之城市化的快速發(fā)展帶來(lái)的巨大需求，政府財(cái)政往往很難滿足城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要，而運(yùn)營(yíng)的虧損又成為政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。財(cái)政不足制約了投資，最終使供給的數(shù)量難以增長(zhǎng)，質(zhì)量難以提高。在這樣的背景下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家從20世紀(jì)80年代開始，邀請(qǐng)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)

的變革。雖然形式各異，但其基本趨勢(shì)都是公共部門和私人部門進(jìn)行合作，充分發(fā)揮各方的稟賦優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。從國(guó)際上城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，有以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。(1)為改革建立了比較完善的政策環(huán)境。目前在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行市場(chǎng)化改革是大勢(shì)所趨，但是國(guó)家必須為市場(chǎng)化的發(fā)展建立良好的政策和法律環(huán)境，以規(guī)范市場(chǎng)化過(guò)程中政府、企業(yè)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以看出，無(wú)論是采取什么樣的變革模式，各國(guó)都十分重視制度體系建設(shè)，包括進(jìn)．行立法或修訂相關(guān)法律，出臺(tái)相關(guān)的保障措施，如價(jià)格政策、監(jiān)管政策、社會(huì)福利政策等。如英國(guó)為了1989年的水務(wù)私有化改革進(jìn)行了長(zhǎng)期的研究，建立了完善的政策法規(guī)和實(shí)施體制的保障。(2)積極發(fā)揮私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的作用。投資主體的多元化可以彌補(bǔ)政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資不足的狀況，同時(shí)由于私人部門參與運(yùn)營(yíng)，可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高運(yùn)營(yíng)效率；同時(shí)，通過(guò)一些市場(chǎng)化的制度安排，使消費(fèi)者可以以較低的成本享受到高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。因此，各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革中，都非常重視私人部門的作用，公共部門和私人部門在合同的基礎(chǔ)上形成了良好的合作關(guān)系。如截至2005年，英國(guó)在城市公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目合同金額已達(dá)427億英鎊，在美國(guó)目前有4000家由私人部門運(yùn)營(yíng)管理的水業(yè)設(shè)施。(3)重視監(jiān)管體系的建立和完善。雖然在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，改革的趨勢(shì)是政府不再直接提供相應(yīng)的服務(wù)，而是交給企業(yè)。但是這并不等于政府就完全放手，由于這一領(lǐng)域的特殊性，政府還要對(duì)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)管。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)都十分重視監(jiān)管工作。從監(jiān)管體系上看，不僅明確了各有關(guān)部門的責(zé)任，而且大多都建立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如英國(guó)在水務(wù)方面設(shè)立了水務(wù)辦公室、用戶服務(wù)委員會(huì)、飲用水監(jiān)督機(jī)構(gòu)、皇家污染監(jiān)察署、壟斷和兼并委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，監(jiān)管的內(nèi)容主要包括對(duì)監(jiān)督合同的執(zhí)行以及對(duì)企業(yè)的投資和運(yùn)營(yíng)管理成本、消費(fèi)服務(wù)質(zhì)量、水質(zhì)安全、排污情況和稅務(wù)情況的監(jiān)督等各方面。(4)PPP是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的主要模式。在我國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，各地方根據(jù)自己的實(shí)際情況，對(duì)不同的改革模式進(jìn)行了嘗試。就我國(guó)目前的狀況而言，以社區(qū)為核心的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式可能不太適合。所以，未來(lái)在這一領(lǐng)域的市場(chǎng)化方向應(yīng)該是各種PPP模式，包括BOT、準(zhǔn)BOT、TOT，以及特許經(jīng)營(yíng)方式等。

一般而言，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革有兩個(gè)盲區(qū)：一是在投資量需求大、公共物品屬性強(qiáng)的環(huán)節(jié)，比如管網(wǎng)的建設(shè)、污泥最終處置設(shè)施的建設(shè)等，因?yàn)殡y以做到全成本回收，完全市場(chǎng)化是不可行的；二是中小城鎮(zhèn)，由于其區(qū)域財(cái)政基礎(chǔ)差、投資環(huán)境差、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益難以體現(xiàn)，環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展難度相對(duì)較大。這也是污水處理率普及的提高越來(lái)越慢的原因，在其他國(guó)家也是如此。因此，要提前做好思想準(zhǔn)備，建設(shè)目標(biāo)的制定要考慮到實(shí)際情況，符合實(shí)際；同時(shí)要在投融資機(jī)制、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制方面做具有針對(duì)性的設(shè)計(jì)；政府財(cái)政或以政府為融資主體獲得的資金應(yīng)該發(fā)揮主要作用；國(guó)家的環(huán)境政策在地方的有效落實(shí)可以通過(guò)中央政府的投融資機(jī)制的設(shè)計(jì)得以實(shí)現(xiàn)。

1、尊重國(guó)情，符合實(shí)際和發(fā)展需要。通過(guò)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的分析以及已有的文獻(xiàn)研究成果表明，難以對(duì)公共部門和私人部門的服務(wù)好壞做科學(xué)準(zhǔn)確的比較與判斷，原因就在于公共部門有公共部門的強(qiáng)項(xiàng)，而私人部門則有私人部門的優(yōu)勢(shì)。從各國(guó)情況來(lái)看，選擇公還是私主要是基于國(guó)家的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化背景下的政治抉擇。從總體趨勢(shì)看，許多國(guó)家還是傾向于公共部門與私人部門的合作。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)化改革需要在兩個(gè)重要問(wèn)題上明確認(rèn)識(shí)：一是市場(chǎng)化改革不是在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的所有環(huán)節(jié)上都大有作為的，而是存在一定的盲區(qū)。例如，在投資量需求大、公共物品屬性強(qiáng)的環(huán)節(jié)，完全市場(chǎng)化是不可行的。二是在市場(chǎng)化改革中，要慎重使用產(chǎn)權(quán)改革和項(xiàng)目融資方式。產(chǎn)權(quán)改革和項(xiàng)目融資可以解決資金短缺問(wèn)題，但并不意味著只要進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)改革就可以自然提高企業(yè)的績(jī)效。提高行業(yè)的效率需要加強(qiáng)政府的引導(dǎo)與監(jiān)管，采用科學(xué)合理的績(jī)效考核系統(tǒng)促進(jìn)企業(yè)提高績(jī)效。股權(quán)轉(zhuǎn)讓和項(xiàng)目融資是引資的方法之一，但不是全部，如果引資是目的的話，也要考慮其他有效可行的融資渠道與方法。政府和市場(chǎng)的金融創(chuàng)新也非常重要。同時(shí)，融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)會(huì)在很大程度上影響投資主體在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)里的職責(zé)的定位，需要通盤系統(tǒng)考慮融資機(jī)制的計(jì)計(jì)問(wèn)題和市場(chǎng)化改革之間的關(guān)系。股權(quán)融資和項(xiàng)目融資與地方政府自己建設(shè)與運(yùn)營(yíng)設(shè)施相比，會(huì)增加融資成本和交易成本，同時(shí)也會(huì)提高企業(yè)利潤(rùn)。改革的成功不僅需要體現(xiàn)在服務(wù)質(zhì)量的提高，在現(xiàn)階段，更重要的是要看增加的成本是否低于績(jī)效提高所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益?？傊醒胝枰谌谫Y環(huán)節(jié)進(jìn)行改革，為地方政府和企業(yè)創(chuàng)建良好的融資環(huán)境與渠道，降低融資成本和風(fēng)險(xiǎn)。在貝才政可以支付的情況下，不要盲目地進(jìn)行股權(quán)融資和項(xiàng)目融資。提高效率是所有地方政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中需要解決的問(wèn)題，建議迅速完善企業(yè)化改制、健全完善企業(yè)所有權(quán)制度。

2、明確目的，健全法制。改革要有明確的目的，在此基礎(chǔ)上才能設(shè)計(jì)出合理的改革方案。同時(shí)，必須健全相關(guān)法律法規(guī)制度。我國(guó)的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革是在市政公用行業(yè)改革的國(guó)家政策方針之下推進(jìn)的，相關(guān)政策法規(guī)需要在改革啟動(dòng)時(shí)期就得以健全與完善，而不應(yīng)該是摸著石頭過(guò)河，否則會(huì)導(dǎo)致地方政府、企業(yè)在實(shí)施過(guò)程中遇到很多困難，出臺(tái)的政策往往是以補(bǔ)漏洞的方式進(jìn)行，使改革過(guò)程碰到新問(wèn)題難以在一個(gè)大的柜架下得以系統(tǒng)解決。為此，需要加快完善政策法規(guī)建設(shè)，以便為市場(chǎng)化改革的順利進(jìn)行提供保障。

3、量體裁衣，量力而行。在市場(chǎng)化的模式選擇上，由于我國(guó)國(guó)土遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和公眾的需求相差甚遠(yuǎn)，城市環(huán)境服務(wù)的水平也相差很大。改革模式不能一刀切，要量體裁衣，量力而行。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，徹底進(jìn)行私有化改革的國(guó)家非常少，進(jìn)行水業(yè)設(shè)施資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓的國(guó)家也很少。在某一服務(wù)環(huán)節(jié)的外包和設(shè)施整體的委托運(yùn)營(yíng)管理、BOT、DBO(設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng))是較為常用的改革項(xiàng)目模式。但是，對(duì)于BOT項(xiàng)目的應(yīng)用，應(yīng)該注意三個(gè)問(wèn)題：一是從目前我國(guó)的污水處理BOT項(xiàng)目的區(qū)域分布看，東部沿海的項(xiàng)目居多，表 明了這一地區(qū)是市場(chǎng)化的先行者，也說(shuō)明這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水環(huán)境治理需求的迫切性。從項(xiàng)目的處理規(guī)模來(lái)看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的BOT項(xiàng)目主要是小規(guī)模的，只處理能力集中在3萬(wàn)噸／日左右，這主要受投資主體和管網(wǎng)限制等因素影響。從噸水投資來(lái)看，小規(guī)模BOT的噸水投資較大，規(guī)模較大的污水處理項(xiàng)目這方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，同時(shí)BOT項(xiàng)目融資

和交易成本對(duì)項(xiàng)目的現(xiàn)金流影響大小還有待研究。從目前國(guó)內(nèi)的污水處理收費(fèi)來(lái)看，雖然直轄市和東部地區(qū)的污水處理收費(fèi)較高，但全國(guó)污水處理收費(fèi)的平均水平仍不能實(shí)現(xiàn)全成本回收，需要政府對(duì)企業(yè)給予補(bǔ)貼。二是“十一五”期間將是我同城市污水處理廠的建設(shè)高峰期，預(yù)計(jì)BOT項(xiàng)目將仍是市場(chǎng)化主導(dǎo)模式。對(duì)如何提高小規(guī)模BOT項(xiàng)目的投資效率、規(guī)范項(xiàng)目操作、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制等問(wèn)題需要進(jìn)一步研究解決。三是污水處理廠BOT項(xiàng)目在實(shí)際操作中面臨各種類型的風(fēng)險(xiǎn)，其中有些風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在實(shí)踐中出現(xiàn)，但絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)還是潛在的，尤其是法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)有著重要的影響，建議我國(guó)中央政府在推行污水處理市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，加大對(duì)法律法規(guī)的制定和完善，從而更好地為公用事業(yè)市場(chǎng)化服務(wù)；同時(shí)，地方政府作為項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)際參與者，應(yīng)該加大對(duì)污水處理項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和研究分析，作為項(xiàng)目的授權(quán)主體和監(jiān)管主體，根據(jù)具體情況建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別管理框架，對(duì)污水處理BOT項(xiàng)目的所有參與主體進(jìn)行有效監(jiān)管，以保證BOT項(xiàng)目的合法、有序和順利開展。

4、加快建立和完善相關(guān)政策的步伐。(1)建立完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管手段。運(yùn)行良好的監(jiān)管體系是改革順利進(jìn)行的必要條件。在國(guó)外，績(jī)效評(píng)價(jià)體系是一種有效的監(jiān)管手段，目前圍內(nèi)還較少應(yīng)用，有待研究開發(fā)。同時(shí)，在監(jiān)管過(guò)程中要掌握好尺度，要一視同仁，在不同性質(zhì)的企業(yè)之間形成良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以促進(jìn)企業(yè)的績(jī)效改進(jìn)。(2)逐步完善污水處理和垃圾處理政策。目前，我國(guó)大部分城市的污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)沒(méi)有到位，難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。以水價(jià)為例，需要基于“污染者付費(fèi)”原則和節(jié)水要求，把價(jià)格逐步提高到“保本微利”水平。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在水價(jià)逐步達(dá)到全成本回收的水平基礎(chǔ)上，政府同時(shí)給予貧困者一定的補(bǔ)貼，這是控制水量消費(fèi)和使相關(guān)處理設(shè)施形成良性建設(shè)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制的有效管理辦法。(3)加強(qiáng)對(duì)人才的培養(yǎng)。地方政府、企業(yè)對(duì)于改革及其實(shí)現(xiàn)路徑的認(rèn)識(shí)尚不清晰，也缺乏專業(yè)人才從事這方面的工作，如金融專業(yè)人才、系統(tǒng)設(shè)計(jì)專家、律師、財(cái)務(wù)專家，急需要加強(qiáng)相關(guān)人才的培養(yǎng)。(4)加強(qiáng)對(duì)公眾的宣傳教育。供水作為特殊服務(wù)，其供給彈性很小，公眾對(duì)此一般沒(méi)有選擇。同時(shí)由于公眾長(zhǎng)期接觸供水，已經(jīng)對(duì)供水的客戶服務(wù)質(zhì)量形成習(xí)慣，敏感性弱，公眾享受服務(wù)的意識(shí)還不強(qiáng)烈。此外，污水處理和垃圾處理容易形成“搭便車”的心態(tài)，公眾不愿意支付，只愿意享受。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)公眾的宣傳教育。(5)形成社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。在國(guó)外，公眾參與政策制定方面做得非常突出，且在法律制度上有多種形式充分保證公眾意愿的表達(dá)，有利于社會(huì)監(jiān)督效果的提高。因此，我國(guó)需要加強(qiáng)公眾對(duì)政府、企業(yè)行為的有效監(jiān)督，如建立企業(yè)內(nèi)部的報(bào)告系統(tǒng)，向社會(huì)公布，內(nèi)容包括設(shè)施的運(yùn)行情況、年度報(bào)告、收支情況和階段總結(jié)等，使公眾有知情權(quán)。同時(shí)，在政策制定過(guò)程中需要建立消費(fèi)者意愿反饋機(jī)制，提高政策實(shí)施后的效果。

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