論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下服務(wù)型政府建設(shè)路徑

李杏果

內(nèi)容摘要：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)政府改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑是從全能政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從行政控制型政府走向民主參與型政府，從暗箱操作型政府走向公開(kāi)透明化政府。從預(yù)算型政府走向績(jī)效型政府。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府轉(zhuǎn)型服務(wù)型政府

自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，中國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)日益覺(jué)醒，公民需求也呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜化的趨勢(shì)。在變化了的環(huán)境面前，管制有余、服務(wù)不足、效率低下、反應(yīng)遲鈍、漠視公民需求的政府模式日益受到質(zhì)疑，所有這些都凸顯出政府改革的必要性。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)政府改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。

從全能政府走向有限政府

在個(gè)人、社會(huì)、政府三者的關(guān)系問(wèn)題上，從洛克到密爾，從斯密到潘恩，古典政治和經(jīng)濟(jì)理論家更注重個(gè)人與社會(huì)，認(rèn)為政府“即使在其最好的情況下，也不過(guò)是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”。近代西方社會(huì)的發(fā)展進(jìn)一步表明，一個(gè)健康有序的社會(huì)共同體，有賴(lài)于政府管理、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)自治這三駕馬車(chē)的聯(lián)合驅(qū)動(dòng)。不論是過(guò)分強(qiáng)化其中的任一駕馬車(chē)，還是有意弱化其中的任一駕馬車(chē)，都無(wú)助于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展，甚至還會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的體制僵化和發(fā)展困難。

建設(shè)服務(wù)型政府意味著政府權(quán)力不再是無(wú)所不包、無(wú)所不能的專(zhuān)制權(quán)力，政府要有所為，有所不為，要科學(xué)、合理地界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，要用足市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的重要作用，從政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在用足市場(chǎng)的同時(shí)，政府還要用足非政府組織，充分發(fā)掘社會(huì)的自治能力。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府要扮演新型領(lǐng)導(dǎo)者的角色，通過(guò)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)主體參與公共服務(wù)提供，并通過(guò)為各主體提供公開(kāi)、公正、平等、競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)，讓市場(chǎng)和社會(huì)主體的參與能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，多中心的公共服務(wù)供給格局不斷完善。在這一過(guò)程中，政府逐漸從服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的組織者、協(xié)調(diào)者、規(guī)范者和購(gòu)買(mǎi)者。

從人治政府走向法治政府

改革開(kāi)放以后，中國(guó)在從人治政府走向法治政府方面取得了很大的成就，越來(lái)越多的法律法規(guī)得以頒布，中國(guó)的法制體系日益健全。然而，目前中國(guó)社會(huì)仍存在有法律而無(wú)秩序的現(xiàn)象，也就是說(shuō)，雖然制定了法律，但是沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)法律框架內(nèi)的合作秩序。

服務(wù)型政府是公民和社會(huì)本位的政府，公民是國(guó)家和社會(huì)的主人，公民權(quán)益具有至高無(wú)上的地位，應(yīng)得到強(qiáng)有力的保障。相比之下，政府手中所擁有的公共權(quán)力來(lái)自于公民的讓渡。政府是公民的代理人，政府掌握的公共權(quán)力處于從屬地位，是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益的手段。公民權(quán)益需要法律的界定和保障，法治政府的宗旨就是保護(hù)公民權(quán)利，維護(hù)公民自由，實(shí)現(xiàn)公共利益。為保證公民權(quán)利不被踐踏，公民利益不被違背，有必要對(duì)政府公共權(quán)力的行使加以限制和約束。法律是對(duì)政府公共權(quán)力進(jìn)行約束的重要手段，法治政府是服務(wù)型政府建設(shè)的必經(jīng)之路。

建設(shè)法治政府，首先要通過(guò)立法改革，推動(dòng)立法的不斷完善，提高法的數(shù)量，改善法的質(zhì)量，通過(guò)完善法的各項(xiàng)配套法規(guī)體系，使法更貼近現(xiàn)實(shí)，更具有可操作性和執(zhí)行力。其次，要確定法律至高無(wú)上的地位和權(quán)威性，政府權(quán)力要服從法律的約束，政府的行政行為要符合法律的內(nèi)容、法的原則以及法的精神，要既有合法性又有合理性。法律的有效實(shí)施離不開(kāi)切實(shí)有效的懲罰機(jī)制，只有強(qiáng)化法律的權(quán)威，才能徹底改變有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的人治現(xiàn)象。確保政府對(duì)公共權(quán)力保持謹(jǐn)慎和防范的態(tài)度，從決策到執(zhí)行都依法辦事，保護(hù)公民權(quán)利，維護(hù)公民自由，實(shí)現(xiàn)公共利益。

從行政控制型政府走向民主參與型政府

傳統(tǒng)管制型政府模式下，政府公共行政的主要方式是行政控制，是自上而下對(duì)人民的統(tǒng)治。民主參與型政府意味著公民與政府處于平等和對(duì)等的地位，在公共事務(wù)管理中具有同等的發(fā)言權(quán)，公民參與公共事務(wù)管理的權(quán)利和渠道由法律的明確規(guī)定予以保障。從管制型政府走向服務(wù)型政府客觀上要求改變?cè)械囊宰陨隙碌男姓刂茷橹鞯墓残姓Ｊ剑ㄔO(shè)民主參與型政府。

一方面，從行政管制型政府走向民主參與型政府是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的公民本位和社會(huì)本位理念的需要。公民本位意味著公民是國(guó)家和社會(huì)的主人，公民有權(quán)決定由誰(shuí)代表人民進(jìn)行國(guó)家和社會(huì)管理。公民自己決定由誰(shuí)代表人民進(jìn)行國(guó)家和社會(huì)管理是民主政治的重要表現(xiàn)，民主政治是維護(hù)社會(huì)公正、公平的有效機(jī)制。服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的平等、自由、公正、法治等價(jià)值與民主政治的價(jià)值理念不謀而合。公民本位也意味著公民有權(quán)了解其代理人——政府的公共事務(wù)管理行為，有權(quán)參與公共事務(wù)的管理，而不是僅受政府的行政控制與約束。

另一方面，這也由我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀形勢(shì)決定。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與運(yùn)行，以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的國(guó)家與社會(huì)的高度同構(gòu)將逐漸被打破，使社會(huì)從對(duì)國(guó)家的依附中解脫出來(lái)；市場(chǎng)將培育出經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立和政治上自主的社會(huì)主體，與這種生產(chǎn)方式相適應(yīng)的則是更高層次的政治文明，即對(duì)民主精神和民主政治的追求。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益成熟，市場(chǎng)主體、社會(huì)組織以及公民的權(quán)利意識(shí)、自由意識(shí)和平等意識(shí)都日益增強(qiáng)，公民要求更多的權(quán)利保障、自由保障和更多平等關(guān)系。這種意識(shí)反映在政治生活中，就是要求政治權(quán)力的組織、運(yùn)行方式和實(shí)現(xiàn)方式能充分保障每個(gè)公民自由、平等權(quán)利和廣泛參與的政治形式和組織形式。這就需要政府拓展有效的公民參與渠道，通過(guò)擴(kuò)大直接選舉和競(jìng)爭(zhēng)性選舉范圍，完善信訪制度，強(qiáng)化輿論監(jiān)督，完善立法聽(tīng)證、價(jià)格聽(tīng)證、決策聽(tīng)證、民意調(diào)查等公民參與途徑，提高公民政治參與對(duì)政府治理的影響力。尤其重要的是，要將公民的滿意程度作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。

從暗箱操作型政府走向公開(kāi)透明化政府

公民理性決策要求政府信息公開(kāi)。在現(xiàn)代社會(huì)中，公民需要信息，尤其是來(lái)自政府的公共信息，來(lái)判斷自身處境，并為未來(lái)做出謀劃、采取各種可行措施。促進(jìn)自身福利的不斷改善，對(duì)信息的需求客觀上要求政府公開(kāi)信息。

公民民主參與要求政府信息公開(kāi)。服務(wù)型政府模式下，公民要對(duì)公共事務(wù)管理出謀劃策，提出解決問(wèn)題的意見(jiàn)和建議。公民甚至直接成為特定公共事務(wù)管理的決策和執(zhí)行主體。在一定程度上可以說(shuō)，沒(méi)有政府信息公開(kāi)，就不會(huì)產(chǎn)生切實(shí)有效的公民民主參與。

政府信息公開(kāi)是強(qiáng)化行政監(jiān)督的需要。政府信息不公開(kāi)導(dǎo)致暗箱操作盛行，行政監(jiān)督不力，行政權(quán)力被濫用的可能性提高。監(jiān)督權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利之一，行政監(jiān)督權(quán)的實(shí)施以政府信息公開(kāi)為基礎(chǔ)。

從暗箱操作型政府走向公開(kāi)透明化政府意味著政府管理涉及的各種信息，除涉及國(guó)家機(jī)密、社會(huì)安全和商業(yè)機(jī)密外，都應(yīng)該及時(shí)對(duì)社會(huì)公開(kāi)。只有實(shí)行信息公開(kāi)，公民充分了解行政權(quán)力的運(yùn)作狀況，才能使監(jiān)督發(fā)揮實(shí)際作用。而公開(kāi)透明化的政府權(quán)力在得到有效監(jiān)督的同時(shí)，政府自身的合法性隨之增強(qiáng)。

從預(yù)算型政府走向績(jī)效型政府

預(yù)算型政府注重投入，不注重產(chǎn)出和績(jī)效，即公共財(cái)政預(yù)算與政府公共部門(mén)的績(jī)效無(wú)關(guān)。不管政府公共部門(mén)的產(chǎn)出怎樣、績(jī)效高低，只要政府公共部門(mén)存在、人員數(shù)一定、項(xiàng)目設(shè)置有需求，政府都會(huì)按照機(jī)構(gòu)、人員數(shù)和項(xiàng)目情況進(jìn)行公共資金的撥付。在這樣的背景下，政府公共部門(mén)提高績(jī)效的動(dòng)力不是竭盡全力提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，而是千方百計(jì)爭(zhēng)取更多的公共財(cái)政預(yù)算資金支持。政府公共部門(mén)還會(huì)想方設(shè)法極力擴(kuò)大自身的財(cái)政預(yù)算基數(shù)，由此獲得更多資金。預(yù)算型政府導(dǎo)致公共財(cái)政資金效益低下，不利于公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提高。

公共財(cái)政預(yù)算不僅注重投入和過(guò)程。更注重產(chǎn)出和結(jié)果，公共服務(wù)績(jī)效考核將被融入公共預(yù)算體系，作為公共財(cái)政預(yù)算的主要依據(jù)決定政府公共財(cái)政資金的撥付。這就意味著，公共服務(wù)績(jī)效較高的政府公共部門(mén)將會(huì)獲得更多的政府公共財(cái)政資金支持，預(yù)算資金可能會(huì)逐年增加，而那些公共服務(wù)績(jī)效較差的組織將面臨削減預(yù)算甚至項(xiàng)目預(yù)算撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)。這一制度安排有助于激勵(lì)各政府部門(mén)提高自身的公共服務(wù)績(jī)效。不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量與水平，以公共服務(wù)績(jī)效的提高來(lái)贏得更多的公共財(cái)政預(yù)算資金?？?jī)效型政府通過(guò)績(jī)效考核，褒優(yōu)貶劣、優(yōu)勝劣汰，不僅有利于優(yōu)化公共財(cái)政資金的配置，提高公共資金的支出效率、效果與效益，還有利于降低行政成本，提高行政效能，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。