土地流轉逆政策預期風險分析與防范

林 青 劉進梅

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地流轉是工業(yè)化引致的結果，在農(nóng)民自愿條件下，其與農(nóng)業(yè)規(guī)模效率的提升沒有直接的內(nèi)在聯(lián)系，只有當工業(yè)化發(fā)展引致土地流轉的數(shù)量規(guī)模達到一定程度時，才會對農(nóng)業(yè)效率的提升產(chǎn)生積極影響。本文認為，我國在完善農(nóng)村土地流轉市場建設的同時，應對各地土地流轉試點加以方向性的規(guī)范，以防止逆預期社會風險的發(fā)生，引導農(nóng)村土地流轉的健康發(fā)展。

關鍵詞：土地流轉逆政策預期風險均衡分析防范對策

中圖分類號：F301.0

文獻標識碼：A

從2008年初以來，圍繞重慶市農(nóng)村“股田制公司”改革、天津市郊區(qū)以農(nóng)村“宅基地換房”加快小城鎮(zhèn)建設以及浙江嘉興市以“兩分兩換”(即農(nóng)民的宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權置換社會保障)推進農(nóng)地收益權流轉改革試點的做法，社會各界展開了廣泛爭辯。一些學者認為這種土地流轉改革是破解“三農(nóng)”問題、打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構和加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；凸S化的關鍵問題。但也有部分學者對此質疑，認為土地流轉改革會導致農(nóng)民失地、城鄉(xiāng)差距進一步擴大等社會問題。從政策層面看，黨的十七屆三中全會盡管做出農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制要長期保持穩(wěn)定的決定，但同時又提出要探索適合我國國情的多種土地流轉的有效實現(xiàn)形式，從而為土地流轉的改革留有很大的制度操作空間。

2008年下半年，隨著西方金融危機對我國經(jīng)濟影響的逐步加深，國務院及時叫停了重慶市的“股田制公司”改革，但這種叫停不是禁止。2009年《中共中央國務院關于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中要求建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，強調土地承包經(jīng)營權流轉要在不改變土地集體所有權性質和土地用途的基礎上，堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t，但對土地流轉的最長法定期限及在“兩不改變”基礎上農(nóng)民是否有權自主地把土地權益轉化為資本的問題并沒有明確規(guī)定。這表明我國基于土地流轉的農(nóng)地制度改革方向還存在著不確定性。鑒于此。本文通過均衡分析方法對土地流轉過程中可能出現(xiàn)的偏離政策預期的風險進行分析，并就如何防范這種風險提出具體的制度約束。

政策預期的選擇困境分析

目前多數(shù)人對土地流轉存在這樣一種程式化的認識，即土地流轉會促進土地規(guī)模效益提升，部分農(nóng)民就地轉化為農(nóng)業(yè)工人，大部分農(nóng)民轉移到城市就業(yè)，吸引社會資本開發(fā)農(nóng)業(yè)，從而帶動農(nóng)業(yè)的工廠化、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，及縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體互動的良性循環(huán)。但是由于農(nóng)業(yè)和工業(yè)技術特點的差異，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自身所具有的自然屬性，基于這種認識做出的土地規(guī)?；鬓D政策，會使政府在實際操作過程中面臨選擇的困境。

(一)促進土地規(guī)模經(jīng)濟與維護農(nóng)村家庭體制的選擇困境

土地流轉是雙方當事人間轉包、轉讓、互換、出租土地承包經(jīng)營權的一種行為，它解決的是想種地而又無地的人與有土地而不想種地的人之間的矛盾，而不是規(guī)模效率問題。在農(nóng)村家庭經(jīng)營體制不變的前提下，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地地塊的分散性和不可移動性，土地流轉會間接導致承租方土地經(jīng)營規(guī)模的擴大，但不能保證所租來的土地能集中連片。若土地不能集中連片，規(guī)模經(jīng)營就不能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的數(shù)據(jù)，2006年全國農(nóng)村土地流轉面積5551.2萬畝，占家庭承包耕地面積的4.57％，比2005年增加了1.5％。到2007年底，全國流轉面積占承包耕地面積5.2％，比上年增加0.7個百分點。其中有2／3的流轉面積沒有實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，1／3實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營并體現(xiàn)規(guī)模效益的基本是農(nóng)業(yè)企業(yè)，且規(guī)模經(jīng)營中種植大宗糧棉油作物的很少。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司在調查縣的統(tǒng)計，目前農(nóng)戶之間流轉土地中用于種糧的比重占71.9％，而規(guī)模流入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧的比重僅為6.4％。調查資料還顯示，土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模流轉是鄉(xiāng)或村級組織為了招商引資運用行政手段從分散農(nóng)戶手中統(tǒng)一集中然后再租借給這些企業(yè)而形成的，不是農(nóng)民自發(fā)自愿的行為。這說明農(nóng)村土地要素流轉與工業(yè)生產(chǎn)要素流轉不同，其自愿流轉不必然產(chǎn)生規(guī)模效率的提高。

在土地流轉比重較低的情況下，即使通過完善的土地流轉市場進行交易撮合，由于土地要素的不可移動性和地塊的分散性，其在促進土地集中連片規(guī)?；?jīng)營上的作用也是有限的。而土地流轉比重的提高取決于社會為農(nóng)民提供有利可圖的非農(nóng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)機會的多少，提供的非農(nóng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)機會越多，就會有更多的農(nóng)民愿意把自己的土地流轉出去，農(nóng)業(yè)的規(guī)模生產(chǎn)效率才能逐步顯現(xiàn)。從這個意義上講，決定農(nóng)業(yè)規(guī)模效率提升的不是土地流轉而是社會對農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會的創(chuàng)造。因此在目前我國農(nóng)村工業(yè)化水平不高的情況下，推行土地規(guī)?；鬓D就會觸及我國現(xiàn)行農(nóng)村家庭經(jīng)營體制的穩(wěn)定。

(二)城鎮(zhèn)化人口水平提高與解決農(nóng)民就業(yè)的選擇困境

土地流轉會加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化是對因果關系認識的倒置。目前國內(nèi)一些地區(qū)進行了通過土地流轉方式推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的試點工作，如天津市郊區(qū)的“宅基地換房”試點及浙江嘉興市的“兩分兩換”試點等，都是采取以農(nóng)戶的宅基地換取城鎮(zhèn)的房產(chǎn)，以農(nóng)戶的承包地換取社會保障的形式。這種土地流轉模式能達到兩個目的，一是能解決城鎮(zhèn)建設用地和所需資金問題，通過置換政府可獲得相當多數(shù)量的商業(yè)開發(fā)用地和可觀的土地出讓收益。如天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)通過這種土地流轉模式預計可預留商業(yè)開發(fā)用地4000多畝，土地出讓收益預計達到40億元；二是農(nóng)民可入住城鎮(zhèn)的商品房，享受新建鎮(zhèn)區(qū)良好的社區(qū)服務和最低生活保障，提高了城鎮(zhèn)化的人口水平。同樣也會產(chǎn)生兩種后果，一是所發(fā)展的城鎮(zhèn)缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)支撐；二是農(nóng)民永久地失去宅基地和土地的承包權，并且入住后，城鎮(zhèn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)又無法為農(nóng)民提供足夠的就業(yè)機會，農(nóng)民失地又失業(yè)。

事實上，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)地理集聚的結果，當產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要城鎮(zhèn)擴張并且能為附近的農(nóng)民帶來較多的就業(yè)機會時，就會引發(fā)農(nóng)民對這種土地流轉模式的現(xiàn)實需要，從而實現(xiàn)在城鎮(zhèn)的就業(yè)安居。因此，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來講，是城鎮(zhèn)化促進了土地流轉，而不是土地流轉促進了城鎮(zhèn)化。若倒置因果關系，通過土地流轉先建鎮(zhèn)后置業(yè)，農(nóng)民的安居與就業(yè)就會脫節(jié)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的人口水平提高了，但同時也會產(chǎn)生農(nóng)民就業(yè)難的社會問題。

政策不可預期的風險

(一)城市不穩(wěn)定的風險

規(guī)模推進土地流轉會加劇城市社會的分化，易造成社會的不穩(wěn)定。若政府通過政策，引導農(nóng)民有規(guī)模的土地流轉，進入城市謀生；放開社會資本進入農(nóng)業(yè)領域的限制，鼓勵城鎮(zhèn)私人資本八村承接流轉的土地開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營。這樣做有兩個直接成效，一是農(nóng)業(yè)可在短期內(nèi)實現(xiàn)規(guī)模效益和效率的提升，為社會資本開辟了新的利潤增長機

會；另一個是城鄉(xiāng)土地要素流動的制度限制消失，從而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場。但同時也會產(chǎn)生一個較為嚴重的社會后果，即會在相當長的時期內(nèi)形成城市現(xiàn)代化與城市貧民化并存的格局，把“三農(nóng)”問題轉化為社會危機，其原因在于政府制度創(chuàng)新導致農(nóng)業(yè)釋放出的農(nóng)業(yè)勞動力與工業(yè)發(fā)展吸納社會勞動力的能力存在著不同步性，這種不同步性是經(jīng)濟內(nèi)在規(guī)律性的必然體現(xiàn)。本文的簡化模型分析可說明這一點。

假設社會只有兩個部門：工業(yè)和農(nóng)業(yè)，使用兩種生產(chǎn)要素即勞動力(L)和資本(K)進行生產(chǎn)，兩部門的勞動力沒有質的差異，資本要素富裕。假設生產(chǎn)函數(shù)Y=F(K，L，s)是一階齊次的，其中s是制度調控變量(非連續(xù))。進一步假定在我國城鄉(xiāng)二元結構下，農(nóng)業(yè)部門的勞動報酬低于工業(yè)部門的勞動報酬，兩部門的資本報酬沒有差別。s包含兩個分量s₁和s₂，分別代表非規(guī)模土地流轉和規(guī)模土地流轉。在土地非規(guī)模流轉下，兩部門的生產(chǎn)均衡如圖1所示分別位于b和e點(b點為工業(yè)部門與其成本約束線的切點，e點為農(nóng)業(yè)部門與其成本約束線的切點)。假定農(nóng)業(yè)部門的總產(chǎn)出不變，當政府規(guī)模推進土地流轉時，由于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場制度分割的障礙因素消除，兩部門的生產(chǎn)均衡將會位于如圖1所示的f和d點。于是工業(yè)部門吸納農(nóng)業(yè)部門釋放勞動力的均衡過程可分解為替代效應(b－c)和收入效應(c－f)。農(nóng)業(yè)部門勞動力釋放的制度效應過程為e－d。

根據(jù)等產(chǎn)量函數(shù)曲線的特性，可得到農(nóng)業(yè)勞動力向工業(yè)部門轉移的勞動力供求曲線(如圖2所示)。OSE為農(nóng)業(yè)勞動力釋放的供給曲線。ODE為工業(yè)部門接納勞動力的需求曲線。曲線上任意一點到極點的連線與極軸夾角的弧度為勞動一資本報酬比。社會勞動力自求平衡時，勞動力供求曲線交于E點。顯然由于規(guī)模土地流轉，社會均衡狀態(tài)由O到E的調整是一個需要時間的過程，這一過程可能會由于工業(yè)的技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)組織的調整等因素而被延長。在社會勞動力自求均衡調整過程中，顯然農(nóng)業(yè)因制度原因釋放的勞動力要大于工業(yè)部門需求的勞動力，圖2中虛線左邊的區(qū)域是勞動力供給遠大于需求的時間區(qū)域，農(nóng)民失地又失業(yè)是必然的，大量失地農(nóng)民涌入城市而又無法就業(yè)，勢必會導致城市貧困階層的擴大。我國是農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，規(guī)?；恋亓鬓D極有可能導致我國像印度、巴西、菲律賓、墨西哥等農(nóng)業(yè)人口較多國家歷史上因農(nóng)村土地私有化造成社會嚴重分化、城市出現(xiàn)貧民窟的后果。

(二)農(nóng)村社會分化的風險

資本化或長期固化的土地流轉會導致農(nóng)村地權不均和農(nóng)村社會的進一步分化。自上世紀80年代以來，我國先后進行了兩次農(nóng)村土地承包，第二次土地承包是第一次基礎上的順延，沒有針對1980年以后新增人口進行承包地的調整，這部分新增人口進入成年后構成了我國目前游走在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工群體的主體，通過土地流轉進城務工的農(nóng)民只占少數(shù)，我國土地流轉面積占總承包地面積比重低這一事實已說明了這一點。

目前外出務工收入已占農(nóng)民家庭人均純收入的40％。對于有承包地且有較多富余家庭成員能夠外出務工實現(xiàn)就業(yè)的家庭，其家庭收入增長較快；而那些雖有承包地但富余家庭成員較少或不能外出務工實現(xiàn)就業(yè)的家庭，其收入增長較慢，農(nóng)村社會已出現(xiàn)分化。根據(jù)2008年國家統(tǒng)計年鑒公布的2006年農(nóng)民人均純收入分組戶數(shù)占調查戶的比重的數(shù)據(jù)，人均純收入超過5000元的農(nóng)戶占調查戶的比重為23.62％，位于3000-5000元的農(nóng)戶僅占29.11％，低于3000元的農(nóng)戶占到47.27％。若地方政府出于自身利益驅使，以集中連片方式推進社會私人資本所樂意接受的資本化或長期固化形式的土地流轉，勢必將加快土地向少數(shù)資本富有者的集中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權實際上被虛化，從而會加劇農(nóng)村社會的貧富分化。這是因為資本化的土地流轉意味著農(nóng)民的土地承包權已成為企業(yè)的股份，股權退出的形式只能是轉讓，這事實上等于農(nóng)民已喪失收回土地承包權的可能，并且農(nóng)民從土地中獲得的股份紅利還是不確定的。

采取長期租賃方式促進集中連片土地流轉，盡管農(nóng)民可獲得穩(wěn)定的租金收入，但土地受讓方為提高土地的收益會在其經(jīng)營期內(nèi)增加土地的設施投入，到期后若農(nóng)民想收回承包土地就必須對其土地的設施投入進行補償。若補償超過農(nóng)民的承受能力。農(nóng)民只能被迫續(xù)延合同，這同樣也意味著農(nóng)民實際上已喪失了土地承包經(jīng)營權。不僅如此，土地資本化的年紅利及長期租賃的年租金收入也不可能超過當期土地收益水平。在這種土地流轉模式下，只會有小部分農(nóng)民能成為農(nóng)業(yè)工人，大多數(shù)農(nóng)民須外出務工。若城市的發(fā)展不能為這些外出務工的農(nóng)民工創(chuàng)造足夠的就業(yè)機會，就會形成農(nóng)民失地、失業(yè)并存的局面，農(nóng)村社會財富會向少數(shù)資本富有者集中，這有悖于國家提出的建設共同富裕的新農(nóng)村目標。

逆預期風險的防范措施

(一)限制農(nóng)村土地政策性的規(guī)模流轉

國家應糾正目前有關地區(qū)正在進行的各式政策性土地規(guī)模流轉的試點做法，要限制地方政府通過種種政策好處誘使農(nóng)民關注其短期利益而進行不可逆轉式的土地使用權流轉。我國是一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，選取通過土地政策性規(guī)模流轉來減少農(nóng)民、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效率、促進農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設的道路，意味著這條道路同時也選擇了社會風險，尤其是在目前全球金融危機形勢下，這種社會風險會被放大。不僅如此，還應注意到，在土地政策性規(guī)模流轉中，尤其是有些地區(qū)搞的“兩分兩換”式的土地流轉，政府有著較強的城市擴張利益動機，在把農(nóng)業(yè)用地置換為城市用地過程中，政府存在著較大的商業(yè)利益和較強的經(jīng)營土地財政意識。在這種利益和意識的驅使下，農(nóng)村的土地流轉完全有可能違背國家政策的初衷。

(二)土地流轉應以保持農(nóng)戶家庭經(jīng)營地位和維護其權益為基礎

我國農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的根本目的不應是取締農(nóng)民家庭經(jīng)營地位，而應為農(nóng)民構筑起由農(nóng)村居民家庭經(jīng)營向城市居民安居就業(yè)、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主向從事工業(yè)生產(chǎn)活動為主轉型的柔性制度通道。這一轉型取決于我國農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，以及國家給予農(nóng)民進城發(fā)展的社會保障水平，需要在一個較長的歷史時期內(nèi)逐步來實現(xiàn)。土地流轉是這一通道的一種制度設計，國家在完善農(nóng)村土地流轉市場建設的同時，還應通過立法的形式對土地流轉的期限做出明確限定，不鼓勵長期流轉，限制土地使用權轉換資本的做法。這樣有利于農(nóng)民在遇到城鎮(zhèn)就業(yè)困難時自主進行擇業(yè)避險保護操作，同時又能使這一轉型過程與我國農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平及國家社會保障能力提升過程相適應。

(三)農(nóng)地制度演化應堅持以農(nóng)地合作為主、土地流轉并用的原則

土地流轉是農(nóng)民自主進城擇業(yè)而對其家庭經(jīng)營資產(chǎn)進行配置的結果，其發(fā)展程度取決于工業(yè)化對勞動力需求的持續(xù)性。從這個意義上講，土地流轉是為了滿足工業(yè)化發(fā)展需要，在地位上具有從屬性。而農(nóng)地合作是農(nóng)民對小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大生產(chǎn)、大流通矛盾折衷的結果，農(nóng)民參與農(nóng)地合作的根本目的是為了借助組織力量提高自身在市場合約中的談判地位，借助組織開展彼此的分工協(xié)作，擴展自己的生存和發(fā)展空間。從這個意義上講。農(nóng)地合作是為了滿足農(nóng)民家庭經(jīng)營自我發(fā)展和壯大的需要，是對農(nóng)村家庭經(jīng)營體制的自我完善，在地位上具有主導性。從長遠看，農(nóng)地合作是溝通傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村家庭經(jīng)營與農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要制度紐帶，也是我國完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的著力點。國家應在現(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作社法的基礎上，發(fā)展和完善農(nóng)地合作制度，引導土地向農(nóng)地合作組織流轉，并限制其向非農(nóng)社會主體流轉，從而避免非農(nóng)主體對農(nóng)民生存和發(fā)展空間的侵蝕。