論我國(guó)公立高校內(nèi)部行政權(quán)力的合理外部邊界

楊行勇

一、引論

所謂權(quán)力,指某種強(qiáng)制力或影響力。一般來說,我國(guó)公立高校內(nèi)部的權(quán)力主要分為學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)生權(quán)力和政黨權(quán)力。這四種權(quán)力相互作用相互制約形成高校內(nèi)部主要權(quán)力結(jié)構(gòu),這種縱橫交錯(cuò)的權(quán)力結(jié)構(gòu)反映了高校組織內(nèi)部不同權(quán)力主體的利益博弈。其中學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是高校內(nèi)部?jī)煞N重要的權(quán)力形式,如果我們將公立高校行政定義為以公權(quán)力的運(yùn)用為核心的高校管理活動(dòng),那么公立高校行政權(quán)力則主要指公立高校管理活動(dòng)時(shí)的公權(quán)力,也就是高校行政機(jī)構(gòu)及其工作人員工作中作為國(guó)家行政權(quán)力主體代表對(duì)校內(nèi)其他機(jī)構(gòu)、工作人員所依法實(shí)施的強(qiáng)制力或影響力。從來源上看雖然一部分行政權(quán)力由高校內(nèi)部學(xué)術(shù)需要派生繁衍而來,但受我國(guó)高等教育集權(quán)管理模式的影響,我國(guó)公立高校的主要行政權(quán)力更多地來自于各級(jí)政府授予,我國(guó)政府各級(jí)高校主管部門通過控制公立高校內(nèi)部主要學(xué)術(shù)官僚的選拔、任命及評(píng)價(jià)等形式直接間接地控制著高校行政權(quán)力,使得公立高校內(nèi)部行政權(quán)力在行使過程中帶有明顯的政府意志、“官方”色彩,表現(xiàn)出明顯的單向性,這也不可避免地和高校內(nèi)部基于學(xué)者個(gè)人學(xué)術(shù)水平而在學(xué)術(shù)事務(wù)決策中所本應(yīng)自然擁有的相應(yīng)地位及影響力,亦即學(xué)術(shù)權(quán)力相沖突。因?yàn)樵谀壳拔覈?guó)部分公立高校行政權(quán)力的官方背景及缺乏內(nèi)部人監(jiān)督的條件下,往往身兼行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力于一身的學(xué)術(shù)官僚會(huì)利用行政權(quán)力的強(qiáng)制性來壓制學(xué)術(shù)領(lǐng)域的合理討論,結(jié)果往往會(huì)造成一權(quán)獨(dú)大,而在學(xué)術(shù)決策的時(shí)候,往往會(huì)利用政府權(quán)力代理人身份來干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù),控制學(xué)術(shù)決策,使學(xué)術(shù)屈從于權(quán)術(shù),淪為部分高校行政人員為個(gè)人謀取私利的有效工具。

公立高校行政權(quán)力邊界指公立高校內(nèi)部各種不同層次、不同類型行政權(quán)力作用的范圍、領(lǐng)域及由此形成的行政權(quán)力結(jié)構(gòu),它包括內(nèi)部邊界和外部邊界。內(nèi)部邊界指行政權(quán)力內(nèi)部各種行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及范圍;外部邊界指行政權(quán)力作為一個(gè)整體與高校其他權(quán)力形式相區(qū)別的范圍、領(lǐng)域。當(dāng)前我國(guó)公立高校內(nèi)部行政權(quán)力膨脹、行政權(quán)力泛化之所以十分嚴(yán)重,與我國(guó)公立高校內(nèi)部行政權(quán)力外部邊界相對(duì)模糊是分不開的。由于缺乏清晰合理的行政權(quán)力邊界及有效的協(xié)調(diào)制衡機(jī)制,使得處于強(qiáng)勢(shì)地位、擁有較多資源支配權(quán)的行政權(quán)力不斷擴(kuò)張,侵蝕了部分學(xué)術(shù)權(quán)力,妨礙了高校正常的教學(xué)科研工作。如何確立公立高校組織行政權(quán)力的合理邊界?本文以下將就這一問題的不同方面分別進(jìn)行論述。為了行文方便,本文以下高校都指我國(guó)公立高校;行政權(quán)力邊界都指公立高校內(nèi)部行政權(quán)力的外部邊界。

二、我國(guó)公立高校組織內(nèi)部行政權(quán)力合理邊界標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)已有研究成果,公立高校行政權(quán)力的合理外部邊界標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)包括以下兩方面:

首先,能最大限度促進(jìn)學(xué)術(shù)發(fā)展。高校是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),探究、傳播高深學(xué)問、高深知識(shí)始終是大學(xué)的核心使命。高校發(fā)展中無論采取“洪堡”模式還是“威斯康星”模式,從根本上講都由此衍生并為此服務(wù)的。高校行政權(quán)力邊界當(dāng)然也不例外。通過對(duì)行政權(quán)力行使的范圍、領(lǐng)域進(jìn)行適當(dāng)限定,來促進(jìn)提高行政管理效能,達(dá)到更好地服務(wù)于學(xué)術(shù)活動(dòng)的最終目的。誠(chéng)如董云川所言:“大學(xué)就是大學(xué),權(quán)術(shù)必須服務(wù)于學(xué)術(shù),行政權(quán)力必須服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力。”事實(shí)上高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力二者關(guān)系并不是“勢(shì)如水火”,二者有一定的互補(bǔ)性,應(yīng)該能夠找到行政權(quán)力的最佳服務(wù)邊界的。

其次,能最大限度地發(fā)揮行政權(quán)力服務(wù)于學(xué)術(shù)的職能。行政管理對(duì)于維護(hù)高校正常秩序,確保教學(xué)、科研等各項(xiàng)活動(dòng)有序開展不可或缺,所以公立高校行政權(quán)力應(yīng)進(jìn)行“限制,但不能弱化?！焙侠淼男姓?quán)力邊界能有效地節(jié)省管理成本,提高管理效益,同時(shí)能保證高校各項(xiàng)活動(dòng)有效開展。

三、公立高校組織行政權(quán)力合理邊界的界定方法

根據(jù)韋伯(WeberM.)的觀點(diǎn),權(quán)力分為世襲的權(quán)力、合法的權(quán)力和感召的權(quán)力,公立高校行政權(quán)力屬于合法的權(quán)力。從社會(huì)角度看,合法的權(quán)力邊界來自于公民社會(huì)、政治國(guó)家的價(jià)值約束和市場(chǎng)、組織兩種權(quán)力目標(biāo)實(shí)現(xiàn)形式交易成本的節(jié)約。公立高校行政權(quán)力邊界也由以上兩個(gè)條件決定。

價(jià)值指“主體按照客觀事物對(duì)其自身及社會(huì)的意義或重要性進(jìn)行的評(píng)價(jià)”。從價(jià)值約束來看,公立高校行政權(quán)力邊界首先受憲政體制下公民社會(huì)價(jià)值約束。公民社會(huì)既可以理解為整個(gè)社會(huì)整體,也可以理解為社會(huì)個(gè)體及各種社會(huì)組織。高校作為社會(huì)公益性組織,公民社會(huì)的自由、平等等核心理念影響著對(duì)公立高校職能、社會(huì)地位的認(rèn)識(shí),進(jìn)而影響高校管理方式、行政權(quán)力授予。公民社會(huì)往往通過正式途徑如立法及非正式途徑如社會(huì)輿論來保護(hù)個(gè)體和社會(huì)整體在公立高校的各方面利益。其次,在憲政體制下,政治國(guó)家的價(jià)值取向來自于公民社會(huì),是公民社會(huì)實(shí)現(xiàn)理想的工具。所以從本質(zhì)上看,公立高校行政權(quán)力的界定受公民社會(huì)價(jià)值邊界約束。但政治國(guó)家代表的畢竟是統(tǒng)治階級(jí)的利益,起主導(dǎo)作用的是統(tǒng)治階級(jí)的價(jià)值約束。因此當(dāng)政治國(guó)家、政府看待高等教育時(shí),更多的是從有效維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)在高校的利益出發(fā),來制定高等教育政策。結(jié)合以上兩點(diǎn),公民社會(huì)和政治國(guó)家都會(huì)對(duì)公立高校行政權(quán)力邊界產(chǎn)生重要影響,盡管從歷史上看公民社會(huì)的影響更持久,但政治國(guó)家即政府對(duì)公立高校行政權(quán)力邊界的作用則更直接。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看,科斯邊界理論認(rèn)為制度即契約或規(guī)則,其產(chǎn)生及作用的范圍取決于制定契約或規(guī)則雙方交易成本的節(jié)約。由于行政權(quán)力邊界在于行政交易成本和社會(huì)交易成本之間的權(quán)衡,如果用行政手段實(shí)現(xiàn)公權(quán)力目標(biāo)過程中交易成本少,則采用行政手段實(shí)行;如果用社會(huì)自由競(jìng)爭(zhēng)手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)交易成本少,則采用社會(huì)實(shí)現(xiàn)方法。戴維·奧斯本在所著的《摒棄官僚制:政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中提到的許多戰(zhàn)略大都是在行政交易成本過高、效率低的情況下通過引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來達(dá)到減少交易成本的目的。

對(duì)高校而言,只要發(fā)現(xiàn)知識(shí)、培養(yǎng)人才、服務(wù)社會(huì)的核心職能不被替代,高校必將繼續(xù)存在下去,高校行政機(jī)構(gòu)、行政權(quán)力也必將繼續(xù)存在下去。但與一般意義上的私立高校不同,公立高校行政權(quán)力外部邊界還受政府行政權(quán)力制約。與國(guó)外公立高校相比,我國(guó)公立高校受政府影響可能更大一些。如國(guó)外許多政府如英國(guó)、美國(guó)一般通過財(cái)政撥款等間接手段來管理公立高校,一般不直接干涉高校內(nèi)部事務(wù)。而我國(guó)除了采取以上常用手段外,還常常通過校長(zhǎng)直接任命、下達(dá)計(jì)劃招生指標(biāo)等手段干涉高校內(nèi)部行政事務(wù)。從界定方法看,我國(guó)公立高校行政權(quán)力的外部邊界,在于高校目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中行政手段和市場(chǎng)手段各自交易成本及二者之間的權(quán)衡。由于行政權(quán)力成本主要包括行政權(quán)力來源成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本,所以我國(guó)公立高校行政權(quán)力外部邊界在于行政權(quán)力來源成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本之和與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成本的比較。一般來說,市場(chǎng)手段成本小效率高,但市場(chǎng)化在高校領(lǐng)域有一定的局限性。首先一些產(chǎn)品屬于或部分屬于“公共物品”,無法直接交易或交易成本過高;其次市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中固有的功利性特征可能與社會(huì)、國(guó)家的長(zhǎng)期利益相違背;最后公立高校作為社會(huì)公益部門,成本效率并不是唯一衡量標(biāo)準(zhǔn),公平、公正等傳統(tǒng)價(jià)值觀在比較中占有重要地位。由此看來與企業(yè)等盈利性組織不同,高校行政權(quán)力邊界有固有不可交易的部分,但也有可進(jìn)行市場(chǎng)化部分,但從長(zhǎng)期看由于技術(shù)、觀念更新,這些部分并不是固定不變的,總的來說高校行政權(quán)力外部邊界取決于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的私權(quán)力和政府壟斷控制下的公權(quán)力在實(shí)現(xiàn)高校目標(biāo)的制度成本之間的權(quán)衡。從行政權(quán)力執(zhí)行來看,由于我國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家,所以對(duì)高校的監(jiān)督管理權(quán)也屬于國(guó)家。但由于高等教育的特殊性,政府直接監(jiān)管高校成本過高或根本無法直接監(jiān)管,因此采用委托代理的辦法,采取“校長(zhǎng)治?！痹瓌t,由以校長(zhǎng)為代表的行政人員代表政府實(shí)施對(duì)高校的代理監(jiān)管制度,而究竟是否授予何種權(quán)力及其大小、范圍、領(lǐng)域,從技術(shù)角度來說取決于這種行政權(quán)力的實(shí)施效率、效果,取決于制度成本。從執(zhí)行者來看,公立高校行政權(quán)力邊界取決于行政人員的執(zhí)行效率、效果與執(zhí)行成本之間的權(quán)衡,公立高校行政權(quán)力執(zhí)行成本和與社會(huì)實(shí)施成本的比較。

四、我國(guó)公立高校行政權(quán)力邊界分析

公立高校組織行政權(quán)力邊界實(shí)質(zhì)上是社會(huì)、政府對(duì)高校管理權(quán)限的界定,反映的是社會(huì)、政府對(duì)在高校中各自利益的維護(hù)。但社會(huì)和政府在高校的利益并不完全一致,學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力在高校中的沖突是社會(huì)和政府在高校中不同利益的反映?；趦r(jià)值約束和成本約束兩種邊界界定方法,以下將從公立高校行政權(quán)力來源、行政權(quán)力執(zhí)行及監(jiān)督三方面來分析我國(guó)高校行政權(quán)力邊界。

1.從來源上看

公立高校行政權(quán)力邊界受社會(huì)、國(guó)家(政府)價(jià)值制約及產(chǎn)生、實(shí)施成本預(yù)期限制。首先高校組織的社會(huì)公益性質(zhì)及研究高深知識(shí)、培養(yǎng)人才、服務(wù)社會(huì)等核心職能無不與社會(huì)利益息息相關(guān),高校的產(chǎn)生和發(fā)展從根本上說是社會(huì)需求的結(jié)果。所以高校要體現(xiàn)、維護(hù)諸如公平、公正、正義等社會(huì)傳統(tǒng)核心價(jià)值,為社會(huì)提供知識(shí)、人才等服務(wù)。公立高校行政作為社會(huì)維護(hù)、實(shí)現(xiàn)在高校利益的工具,其權(quán)力邊界不能不引起社會(huì)的高度關(guān)注。社會(huì)常常通過法律等途徑將其價(jià)值觀念法律化,并通過行政機(jī)構(gòu)來實(shí)施。法規(guī)中關(guān)于高等教育的條款是社會(huì)價(jià)值的反映,行政權(quán)力外部邊界一般應(yīng)在相應(yīng)的法律、法規(guī)中有合理規(guī)定?？梢娡晟频墓裆鐣?huì)價(jià)值代表機(jī)制、有效的社會(huì)價(jià)值傳導(dǎo)機(jī)制是行政權(quán)力合理邊界的條件,高質(zhì)量、完備的法律體系才能有效明確社會(huì)利益的行政權(quán)力邊界。事實(shí)上從源頭上看,我國(guó)公立高校行政權(quán)力邊界不合理與法律相對(duì)滯后、法律質(zhì)量不高、法律體系不完備有一定關(guān)系。

其次公立高校行政權(quán)力邊界受國(guó)家、政府價(jià)值約束。在憲政體制下,國(guó)家、政府價(jià)值取向一般會(huì)與社會(huì)多數(shù)人保持一致。但國(guó)家畢竟是階級(jí)的產(chǎn)物,政府是其主要統(tǒng)治機(jī)構(gòu),行政權(quán)力是其核心統(tǒng)治權(quán)力。因此政府公立高校行政權(quán)力價(jià)值觀念主要代表的是統(tǒng)治階級(jí)的觀念和利益,有一定階級(jí)局限性并在一定條件下可能出現(xiàn)異化。所以要加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)督檢查,防止為了政府利益而損害社會(huì)利益的不合理的公立高校行政管理授權(quán)行為。如當(dāng)前我國(guó)部分高校中存在的政黨權(quán)力代替行政權(quán)力、行政權(quán)力壓制學(xué)術(shù)權(quán)力等現(xiàn)象,與政府授權(quán)缺乏高校內(nèi)部人監(jiān)督的短視行為是分不開的。

從成本約束看,首先公立高校行政權(quán)力的外部邊界來源,取決于社會(huì)、政府對(duì)高校目標(biāo)采取政府行使公權(quán)管理還是由社會(huì)私人管理成本的權(quán)衡。根據(jù)威廉姆森的說法,市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力向組織內(nèi)部控制權(quán)力過度是為了避免組織外部的不確定性,執(zhí)行與否決定于組織內(nèi)外兩種形式的比較。高校行政權(quán)力也是一樣。高校目標(biāo)究竟是由社會(huì)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)由私人在社會(huì)實(shí)現(xiàn)還是由政府通過壟斷由行政管理部門在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn),取決于這兩種方式帶來的預(yù)期社會(huì)成本和社會(huì)收益的比較。一般來說,對(duì)于能夠通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)的高校目標(biāo),應(yīng)由社會(huì)來實(shí)施,可有效節(jié)省成本,提高效率、效益。如許多高校實(shí)施的“后勤社會(huì)化改革”就取得不錯(cuò)的社會(huì)效果。但有許多高校事物不具有市場(chǎng)性、或引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)后易導(dǎo)致高校目標(biāo)的扭曲,如果一味強(qiáng)調(diào)社會(huì)、市場(chǎng)實(shí)施成本高昂,而且效益也不會(huì)理想。如高校的基礎(chǔ)研究就不可能社會(huì)化。其次,技術(shù)在不斷發(fā)展,兩種實(shí)現(xiàn)方式的成本也在不斷變化,成本約束是一個(gè)相對(duì)的概念,可能在一個(gè)時(shí)期由高校行政管理實(shí)施的事物成本比較低,但一段時(shí)間后與社會(huì)成本相比較就比較高。如隨著信息技術(shù)發(fā)展,傳統(tǒng)的高校人力資源管理如職工工資核算、發(fā)放等事務(wù)由行政實(shí)施成本就比較高,所以許多高校采取“外包”的形式,壓縮權(quán)利邊界,節(jié)約管理成本。因此關(guān)鍵要有一個(gè)有效的高校行政權(quán)力邊界審核機(jī)制,定期對(duì)權(quán)力邊界進(jìn)行檢查,衡量其制度成本效益,以便及時(shí)維護(hù)行政權(quán)力的合理邊界。

2.從執(zhí)行上看

從執(zhí)行的角度看行政人員個(gè)體特征對(duì)行政權(quán)力合理邊界影響主要在于行政權(quán)力的可獲得性和行政權(quán)力在公立高校行使中的可接受性,而獲取和有效行使行政權(quán)力的關(guān)鍵是行政人員的價(jià)值取向。

行動(dòng)者的價(jià)值取向是確保行動(dòng)者合乎道德性、遵守職業(yè)倫理,順利獲取權(quán)力的基礎(chǔ)。特別在我國(guó)特殊的國(guó)情下,公立高校組織行政人員的價(jià)值取向須與政府保持高度一致有特殊的意義:這是在我國(guó)高等教育集權(quán)管理體制下行政人員順利獲取政府授權(quán)、強(qiáng)化行政權(quán)力、取得道德優(yōu)勢(shì)的必要手段。我國(guó)公立高校組織的產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有,但由于國(guó)家對(duì)高校的監(jiān)管成本太高或根本無法直接監(jiān)管,因此實(shí)行“校長(zhǎng)治?！痹瓌t,實(shí)行內(nèi)部人控制。但由于雙方存在的信息不對(duì)稱問題使得行政工作人員可能存在不利于政府的行為,而行政人員(尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)人員)的價(jià)值取向與政府價(jià)值取向保持一致,至少在形式上心理上有利于防范高校行政人員與政府(委托人)之間的沖突,獲取政府信任,在政府看來是一種減少代理成本、規(guī)避代理風(fēng)險(xiǎn)、保證政府對(duì)高校高層行政人員有效監(jiān)管的手段;同時(shí)從高校行政人員來看,保證與政府價(jià)值取向一致,有利于從政府獲取有用資源、減少權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)。而從實(shí)施結(jié)果看,過度地要求高校行政人員與政府保持一致常常會(huì)導(dǎo)致高校行政權(quán)力“內(nèi)部人控制”,不利于高校傳統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。獲取政府的授權(quán)后,行政人員代表政府管理高校。由于行政人員代表著政府所有者利益,客觀上增加了行政人員權(quán)力的單向性,其在高校組織內(nèi)部的行政權(quán)力、影響力得到強(qiáng)化,為行政權(quán)力越界延伸提供了可能;反過來看由于權(quán)力委托代理機(jī)制等原因,再加上政府往往控制著高校發(fā)展所必須的資源,誘使行政管理者往往存在功利性思想,過分關(guān)注政府的利益、要求,想方設(shè)法討好政府,使高校組織淪為政府機(jī)構(gòu)的附屬物,高校的社會(huì)公眾利益得不到有效保護(hù),不利于高校組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。行政人員的“忠心”又易于換取高校內(nèi)部行政權(quán)力受到學(xué)術(shù)權(quán)力挑戰(zhàn)時(shí)政府“道義”上的支持,使得行政人員在高校內(nèi)部權(quán)力沖突中取得道德優(yōu)勢(shì),結(jié)果造成公立高校內(nèi)部行政權(quán)力一權(quán)獨(dú)大、行政權(quán)力邊界剛性嚴(yán)重。

3.從監(jiān)督看

監(jiān)督是維護(hù)高校行政權(quán)力邊界有效性、抑制行政權(quán)力單向性的有力手段,也是重新檢討權(quán)衡行政權(quán)力邊界成本、考慮引進(jìn)市場(chǎng)手段的重要機(jī)制。但目前我國(guó)高校行政權(quán)力邊界監(jiān)督機(jī)制并沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督、制約、權(quán)衡作用。首先,從監(jiān)督者看,往往采取高校主管人員直接的日常監(jiān)督。主管人員對(duì)高校行政人員工作比較熟悉,以他們?yōu)橹饕O(jiān)督主體是必要的,但在存在“內(nèi)部人控制”且監(jiān)督者也是監(jiān)督代理者的情況下,難保監(jiān)督者不和行政人員串通,共同欺騙最初委托人的事情發(fā)生。其次,從監(jiān)督價(jià)值取向看,監(jiān)督者一般注重行政制度的執(zhí)行監(jiān)督,很少對(duì)行政制度本身、行政制度的市場(chǎng)可替代性進(jìn)行嘗試,缺乏對(duì)高校行政制度的制度成本、社會(huì)效益的應(yīng)有定期評(píng)估。

五、結(jié)論

從以上分析可以看出,高校行政權(quán)力合理邊界在于行政權(quán)力來源、執(zhí)行、監(jiān)督三者及整體的價(jià)值約束和成本節(jié)約。從權(quán)力邊界來源上看,高校內(nèi)部行政權(quán)力合理邊界要服從服務(wù)于學(xué)術(shù)需要,體現(xiàn)社會(huì)訴求,建立有效的成本權(quán)衡機(jī)制;從執(zhí)行看,應(yīng)當(dāng)用社會(huì)價(jià)值約束替代政府價(jià)值約束,從而改變行政權(quán)力“內(nèi)部人控制”所導(dǎo)致的制度實(shí)施成本過高的局面;從監(jiān)督看,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大高校行政權(quán)力監(jiān)督人員范圍,增加社會(huì)代表性;同時(shí)應(yīng)建立行政權(quán)力邊界成本權(quán)衡評(píng)估機(jī)制和市場(chǎng)替代機(jī)制。

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