促進企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收政策研究

馬曉紅

一、我國支持企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收政策回顧

為了促進科技進步與創(chuàng)新,我國相繼出臺并實施了一系列持續(xù)時間長、適用范圍廣、優(yōu)惠力度大的稅收扶持政策。這些優(yōu)惠政策從內(nèi)容上看,有促進我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的;有鼓勵企業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新的;有推動科技成果轉(zhuǎn)讓的;有加快科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制和非營利性科研機構(gòu)發(fā)展的;有激勵科研人員的;有促進科普事業(yè)發(fā)展的等等。從涉及的稅種來看,幾乎涵蓋現(xiàn)行稅制的各個稅種。從形式上看,既有間接優(yōu)惠,如稅前扣除、加速折舊、投資抵免,也有直接優(yōu)惠,如減免稅,但主要體現(xiàn)為直接減免稅。從期限來看,一些主要的稅收優(yōu)惠政策,如對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠、對技術(shù)轉(zhuǎn)讓的優(yōu)惠、對引進先進設(shè)備和技術(shù)的優(yōu)惠、對促進科學研究和教育事業(yè)的優(yōu)惠等,自政策出臺之日起一直執(zhí)行至今。自上世紀80年代至今20多年時間里,稅收優(yōu)惠政策一直伴隨我國高新技術(shù)企業(yè)成長。1988年國家批準成立中關(guān)村高科技園并給予園內(nèi)高科技企業(yè)多種稅收優(yōu)惠政策。2000年,財政部、國家稅務總局和海關(guān)總署下發(fā)《關(guān)于鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策問題的通知》。2006年,財政部和國家稅務總局下發(fā)《關(guān)于企業(yè)創(chuàng)新有關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》。2008年1月1日起,新《企業(yè)所得稅法》實施。這部法律規(guī)定,如果屬于“國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)”,按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。這一系列的政策,尤其是新《企業(yè)所得稅法》的實施有效地為企業(yè)減輕了包袱,成了“撬動”企業(yè)自主創(chuàng)新的動力。2008年1月1日起,我國開始正式實施新《企業(yè)所得稅法》。這部法律規(guī)定,企業(yè)所得稅的稅率為25%。為鼓勵高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展,這部法律中同時規(guī)定,如果屬于“國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)”,則減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。隨著新《企業(yè)所得稅法》的實行,原有大部分稅收優(yōu)惠政策均已取消,而高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策不但沒有取消,反而擴大到全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用,這為高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了十分有利的條件。許多企業(yè)都爭相把認定高新技術(shù)企業(yè)資格作為公司未來稅收規(guī)劃的新戰(zhàn)略。

二、我國稅收體系存在的問題

上述稅收優(yōu)惠政策,為我國科技事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了寬松的稅收政策環(huán)境,體現(xiàn)了財稅政策服務于國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標的宗旨。但現(xiàn)行鼓勵科技發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策也存在一些亟待解決的問題。

一是大部分稅收政策只是針對創(chuàng)新結(jié)果而不是針對創(chuàng)新過程。如對企業(yè)研發(fā)、試驗過程中的稅收優(yōu)惠很少,大多是企業(yè)已被確認為高新技術(shù)企業(yè)或研發(fā)形成科技成果轉(zhuǎn)讓時,可以享受相關(guān)優(yōu)惠政策,這在鼓勵企業(yè)進行自主創(chuàng)新方面力度需要加強。二是稅收政策優(yōu)惠格局不合理,有缺位,也有越位。如對科技企業(yè)采取增值稅、進口環(huán)節(jié)稅等優(yōu)惠政策,影響了增值稅制度的規(guī)范,也存在替代投資、財政支出等問題,越位十分嚴重。三是稅收直接優(yōu)惠往往難以實現(xiàn)。如對高新技術(shù)區(qū)內(nèi)的高新內(nèi)資企業(yè),規(guī)定自投產(chǎn)年度起兩年免稅,往往高新技術(shù)企業(yè)還沒有獲利,就已經(jīng)過了享受免稅的期限了,使稅收政策沒有落到實處。四是現(xiàn)行稅收優(yōu)惠對提高企業(yè)科技投入的效率作用不大。五是目前很多科技稅收優(yōu)惠政策受制于各種因素沒有得到落實,如加速折舊、投資抵免等,因此,發(fā)揮稅收調(diào)控作用,促進企業(yè)自主創(chuàng)新的關(guān)鍵還在于充分利用好這些政策。

三、建立企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收體系應堅持的原則

新的稅收政策表明了國家的鼓勵意向,能使企業(yè)更堅定地走自主創(chuàng)新之路。無論是對企業(yè)進口關(guān)鍵設(shè)備實施稅收優(yōu)惠,還是降低增值稅或所得稅,都是在不同的背景下促進企業(yè)發(fā)展壯大的有力措施。鼓勵企業(yè)成為自主創(chuàng)新主體的稅收政策主要是鼓勵企業(yè)自主研發(fā),以國產(chǎn)設(shè)備代替進口設(shè)備,增強企業(yè)核心競爭力。

筆者認為,促進企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠體系總體上應把握以下幾個原則:

1、積極借鑒國際經(jīng)驗,體現(xiàn)稅收政策手段的創(chuàng)新?，F(xiàn)行有關(guān)促進科技進步與創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策范圍廣、力度大,是我們運用稅收手段促進科技進步與創(chuàng)新的基礎(chǔ)。但根據(jù)形勢的變化,應轉(zhuǎn)變觀念、解放思想,在整合現(xiàn)有政策資源、符合稅制改革方向的基礎(chǔ)上,探索進一步發(fā)揮稅收在促進科技進步與創(chuàng)新上的作用。為促進企業(yè)技術(shù)進步,增強其自主創(chuàng)新能力,更多考慮在研發(fā)費用扣除、固定資產(chǎn)折舊、職工教育經(jīng)費列支、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資抵免、捐贈的扣除、進口環(huán)節(jié)稅收等方面,實現(xiàn)政策的創(chuàng)新和突破。

2、規(guī)范財政支持與稅收優(yōu)惠的邊界,發(fā)揮稅收激勵作用,避免稅收越位。引進設(shè)備與技術(shù)、加大研發(fā)費用投入等是企業(yè)增強競爭力、追求經(jīng)濟效益的成本,也是市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域,應由企業(yè)主導發(fā)揮作用,不宜通過財政支出安排或?qū)嵤p免稅;基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略高技術(shù)、共性的關(guān)鍵技術(shù)以及節(jié)能、環(huán)保等促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品或服務,應主要通過規(guī)范的財政支出予以安排;稅收優(yōu)惠的作用空間應主要放在激勵和引導方面,所以在稅收優(yōu)惠政策手段的選擇上盡可能采用間接優(yōu)惠方式,即通過加計扣除、投資抵免、加速折舊等優(yōu)惠措施引導企業(yè)建立健全自主創(chuàng)新機制;應盡可能減少增值稅、營業(yè)稅等“中性”稅種的減免。另外,稅收優(yōu)惠的條件必須統(tǒng)一、透明,并一視同仁,政策的內(nèi)容要具有可操作性,不出或慎出增加行政審批、部門審核認定的政策,以免產(chǎn)生不必要的制度成本和管理漏洞。

3、符合國民待遇等世貿(mào)規(guī)則的要求。制定的稅收優(yōu)惠政策應避免僅對原創(chuàng)性、國內(nèi)自主研制開發(fā)的技術(shù)或自產(chǎn)產(chǎn)品給予優(yōu)惠,應避免出臺僅適用于個別企業(yè),妨礙公平競爭的扶持政策,如確需國家扶持的,應盡可能通過財政支出實行不具有專向性的補貼或符合特定要求的專向性補貼等方式予以實施。

四、完善企業(yè)自主創(chuàng)新稅收體系的建議

稅收政策應與國家產(chǎn)業(yè)政策密切配合,堅持“有所為,有所不為”的原則,突出政策重點,減少“撒胡椒面”式的盲目性,盡量發(fā)揮有限稅收支持政策資源的最大效能,完善同財政支持政策的配合使用,實現(xiàn)稅收支持政策資源的優(yōu)化配置。稅收支持實施的對象即“受益人”應定位于科技活動過程和科研成果,而不是像現(xiàn)行的稅收支持措施那樣大多是以企業(yè)作為優(yōu)惠受益人。同時,為促進企業(yè)技術(shù)進步,還要完善一系列的稅收支持措施,形成良好的稅收激勵創(chuàng)新機制,具體建議如下:

1、推進增值稅轉(zhuǎn)型

把生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費型增值稅,是我國增值稅改革的方向。隨著知識經(jīng)濟時代的到來,現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅存在的問題日益凸顯出來:一是對擴大投資、設(shè)備更新和技術(shù)進步有抑制作用。企業(yè)外購固定資產(chǎn)所含稅金不能抵扣,設(shè)備投資越多,不能扣除的稅金就越大,稅負就越重,客觀上具有抑制投資、阻礙設(shè)備技術(shù)更新、影響企業(yè)向資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的負面作用。二是造成基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅負重于其他產(chǎn)業(yè),不利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)多數(shù)資本有機構(gòu)成較高,產(chǎn)品成本中長期資本投入的費用較多。企業(yè)外購固定資產(chǎn)所含的稅款得不到抵扣,這些產(chǎn)業(yè)的稅收負擔就相對較重,并使增值稅稅負在不同產(chǎn)業(yè)間出現(xiàn)不平衡。三是國產(chǎn)品稅負重于進口產(chǎn)品,不利于內(nèi)外產(chǎn)品公平競爭。雖然進口產(chǎn)品在進口環(huán)節(jié)按照法定稅率征收了增值稅,但由于對國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品還存在一定程度的重復征稅因素,因而,國產(chǎn)品稅負重于進口產(chǎn)品,使國產(chǎn)品在競爭中處于不利地位。增值稅由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)換,可以進一步消除重復征稅,有利于鼓勵投資,特別是民間投資,拉動經(jīng)濟增長,有利于促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級,有利于提高國產(chǎn)品的競爭力。

2、完善鼓勵產(chǎn)學研結(jié)合的政策

必須借助于產(chǎn)學研的結(jié)合,發(fā)揮聯(lián)合效應。我們既要鼓勵企業(yè)在依靠自身技術(shù)力量的同時,通過多種形式與科研院所、高等學校開展合作,增強企業(yè)技術(shù)開發(fā)能力;也要鼓勵和支持科研院所、高等學校直接進入大中型企業(yè)或企業(yè)集團,成為企業(yè)的技術(shù)開發(fā)機構(gòu),也可以通過聯(lián)營投資、參股、控股或者兼并等方法實現(xiàn)與企業(yè)的聯(lián)合,促進企業(yè)逐步成為技術(shù)開發(fā)的主體?？刹扇〉亩愂罩С终哂?一是鼓勵企業(yè)與其他單位(包括企業(yè)、事業(yè)單位、科研院所和高等院校)進行聯(lián)合開發(fā),對技術(shù)要求高、投資數(shù)額大、單個企業(yè)難以獨立承擔的技術(shù)開發(fā)項目,按照聯(lián)合攻關(guān)、費用共攤、成果共享的原則,報經(jīng)主管稅收機關(guān)批準后,可以采取由集團公司集中收取技術(shù)開發(fā)費的辦法。其中成員企業(yè)交納的技術(shù)開發(fā)費在管理費用中列支,集團公司集中收取的技術(shù)開發(fā)費,在核銷有關(guān)費用支出后,形成資產(chǎn)的部分作為國家投資,在資本公積金中單獨反映。二是企業(yè)科研機構(gòu),包括研究所、技術(shù)中心等,直接用于科學研究、科學試驗的進口儀器、設(shè)備、化學試劑和技術(shù)資料,在新的免稅辦法下達以前可以按照《中華人民共和國增值稅暫行條例》和財政部、海關(guān)總署《關(guān)于修訂“科技用品報送進口免稅”的通知》的規(guī)定,免征增值稅,并享受減免關(guān)稅的各項支持政策。

3、完善激勵人力資本開發(fā)的政策

如果說,創(chuàng)新是企業(yè)技術(shù)進步的靈魂,那么,高素質(zhì)的人力資本,則是創(chuàng)新的靈魂,是實現(xiàn)企業(yè)技術(shù)進步的根本。為促進企業(yè)技術(shù)進步,對于人力資本開發(fā),稅收方面的激勵措施主要包括:一是鼓勵民間辦學的稅收支持政策。鼓勵民間辦學是發(fā)展我國教育事業(yè)的一條重要途經(jīng),在我國現(xiàn)階段財政困難、教育經(jīng)費嚴重不足的情況下,顯得尤為重要。對于企業(yè)、個人和社會團體投資興辦的各種學校和培訓機構(gòu),可對其營業(yè)收入和所得予以減、免營業(yè)稅和所得稅的優(yōu)惠。二是鼓勵社會捐資辦學的稅收支持政策。對企業(yè)、個人和社會團體向教育培訓機構(gòu)和科研機構(gòu)的捐贈,準予其按實際捐贈額在企業(yè)或個人所得稅前列支,而不必設(shè)置允許稅前列支的最高捐贈限額。三是鼓勵企業(yè)對在職職工培訓的稅收支持政策。為適應新技術(shù)、新工藝的要求,企業(yè)培訓職工的任務繁重,適當提高允許稅前列支的職工教育費用的計提標準,已顯得十分必要。四是鼓勵個人對人力資本自我投資的稅收支持政策。一方面,實行對教育投入的直接鼓勵或照顧。在日益知識化的社會中,終生學習、接受終生教育,將成為一個人在社會中安身立命、謀求發(fā)展的必需條件,個人及被贍養(yǎng)人口的教育費用將成為一項重要的生計費用,并且其在生計費用中所占比重將日益提高。因此,在修訂個人所得稅法時,應將教育支出作為生計費用的一個重要組成部分,在制定扣除標準時予以充分考慮。另一方面,通過提高教育投入的回報率來激勵人力資本的自我投入。如通過對知識產(chǎn)權(quán)(專利權(quán)、著作權(quán)、非專利技術(shù)使用權(quán)等)轉(zhuǎn)讓所得或特許權(quán)使用費所得,予以低稅負優(yōu)惠,直接鼓勵知識創(chuàng)新,從而達到鼓勵教育投入的目的。

4、增設(shè)低技術(shù)污染稅

在經(jīng)濟增長過程中,環(huán)境污染問題日益嚴重,針對目前我國普遍存在的技術(shù)水平低、生產(chǎn)工藝落后、高能耗、污染嚴重且大量重復建設(shè)的現(xiàn)象,建議增設(shè)低技術(shù)污染稅,來引導企業(yè)改進或提高技術(shù)水平,積極倡導高技術(shù)、低能耗、高產(chǎn)出的新型生產(chǎn)方式,大力發(fā)展新技術(shù)產(chǎn)業(yè),貫徹實施環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。至于污染稅的稅制設(shè)計問題,主要包括納稅人的認定、課稅基礎(chǔ)的選擇以及稅率的確定等幾個方面的要求。首先,污染稅的納稅人應該是有污染物排放行為的污染性企業(yè)。其次,污染稅的稅基應該在污染物排放量、污染性企業(yè)的產(chǎn)量、生產(chǎn)要素或消費品所包含的污染物數(shù)量等幾個方面選擇,其中最適當?shù)亩惢鶓俏廴疚锏呐欧帕?。再?污染稅的稅率可以根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)污染的機會成本不同而采取有差別的定額稅率,同時稅率不能定得過高,也不能固定不變。比如芬蘭根據(jù)燃料中碳的含量超過一定的標準來征收資源稅(即環(huán)境污染稅)。另外,也可考慮對有利于減少和防止污染的投資活動給予一定的稅收和財政支持。這方面可以廣泛借鑒美國、日本、德國和中國臺灣的成功經(jīng)驗。例如,美國早在20世紀60年代就對研究污染控制新技術(shù)和生產(chǎn)污染替代品予以減免所得稅。

5、健全有利于自主創(chuàng)新的稅收征管制度

一是要實行科技創(chuàng)新項目立項登記制度。稅務部門要與科技管理、貿(mào)工等部門協(xié)作,強化科技項目的跟蹤管理,認真檢查、督促企業(yè)所享受的稅收優(yōu)惠是否真正用于科技創(chuàng)新事業(yè),從而確保稅收優(yōu)惠政策實施效益的最大化。二是要建立科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠特別申報機制。采用簡單有效的反分割規(guī)定,防止公司為了獲得針對小企業(yè)的額外優(yōu)惠稅率或其他優(yōu)惠而人為將企業(yè)實體分為若干部分;對將增加的R&D支出從正常年度支出中分離,再延時申報的做法,要采取特殊的申報管理規(guī)定,防止企業(yè)利用不正當?shù)氖侄悟_取R&D的稅收優(yōu)惠政策。三是要加強對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的評估考核。實行科技創(chuàng)新成果的驗收、鑒定制度,稅務部門應會同科技創(chuàng)新行政主管部門,對稅收優(yōu)惠政策的落實情況進行定期評估考核,對曾被認定的科技創(chuàng)新企業(yè),如其不再從事科技創(chuàng)新事業(yè),應立即取消其稅收優(yōu)惠,并責令退還所享受的優(yōu)惠,甚至視同漏稅行為予以嚴懲。四是要實行稅收優(yōu)惠落實的分析制度。建立統(tǒng)計檔案,匯總納稅申報的有關(guān)信息,統(tǒng)計各種稅收優(yōu)惠手段的數(shù)據(jù),為建立分析模型提供數(shù)據(jù)源。要建立一套科學的監(jiān)測評價指標體系,對一定時期一個地區(qū)或某一納稅人稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況進行評價分析,監(jiān)督政策的實施效果,減少稅收政策的損失。

(作者單位:福建社科院)