基層央行內控制度建設中存在的問題及對策

楊麗媛

基層人民銀行內部控制機制是基層央行為了保證監(jiān)管目標的充分實現(xiàn),通過制定和執(zhí)行一系列包括內部控制環(huán)境、內部控制活動、內部控制信息及溝通等要素在內的具體制度、程序和方法,對內部職能部門和人員從事的業(yè)務活動進行風險控制和制度管理的動態(tài)過程。如何加強基層央行內控制度建設,實施有效控制,更好地履行中央銀行職責,是一個緊迫而又現(xiàn)實的課題。

一、內控制度建設中存在的問題

(一)制度建設缺乏整體性。一是基層央行從上到下都只要求職能部門開展內控制度建設,從內控制度的體系角度看是不完整的。一個單位的內控制度應由全行性、部門性內部控制制度兩部分組成。全行性內部控制制度對全行各項管理活動進行規(guī)范、結束,部門性內部控制制度對部門各項業(yè)務活動進行規(guī)范、結束,但其區(qū)別僅在于約束范圍的不同,即全行性內部控制制度是所有部門、所有員工必須遵守的行為準則,部門性內部控制制度是該部門員工必須遵守的行為準則。二是人民銀行系統(tǒng)尚未正式出臺權威性較高的內控標準體系,也沒有提出對內控制度的完整性、合理性及有效性評價的具體辦法?；鶎友胄懈鶕?jù)自身的特點和業(yè)務發(fā)展的需要,不斷加強內控制度建設,出臺了一系列的制度辦法,但對內控制度的整體性建設重視不夠,不利于相關部門對內控制度的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。

(二)監(jiān)督和制約乏力。一是執(zhí)行業(yè)務操作管理制度流于形式。自人總行發(fā)布對金融機構內控的指導意見和原則后,央行內控制度日趨完善和嚴密,但實際操作中,卻在重要業(yè)務處理的關鍵環(huán)節(jié)上缺乏必要的監(jiān)控和牽制。例如:會計業(yè)務流程操作過程不夠嚴密,存在一手清現(xiàn)象,相互監(jiān)督、交叉復核的規(guī)定得不到真正落實,印、押、證分管沒有嚴格制約。二是對管理者缺乏有效的監(jiān)督制約。任何嚴密的規(guī)章下都隱含著這樣一個前提:管理崗位上的人員是可靠的、盡責的。但實踐證明:由于存在信息不對稱,內部組織結構及分工不合理,管理者也并不總是可靠的,也就是說,權力必須受到一定的監(jiān)督和制約,否則再好的規(guī)章制度也會因為管理者的疏忽大意而無法發(fā)揮作用。

二、內控制度落實中存在的問題

制度執(zhí)行缺乏可操作性。制度剛性規(guī)定與基層實際情況相悖,導致客觀執(zhí)行制度不現(xiàn)實。例如:由于基層央行多年沒有進人,人員總數(shù)在萎縮,而且員工平均年齡大,各部門的人手普遍感到緊張,人員安排難以符合制度的剛性規(guī)定。按《中國人民銀行崗位風險防范指南》要求,僅國庫會計發(fā)行綜合業(yè)務部就需25個崗位,即使考慮合理兼崗的因素,至少需12人才能符合內控管理的要求,但實際上基層央行這一綜合業(yè)務部一般只有9人,這種實際工作中一人多崗現(xiàn)象的存在,客觀上導致了各項業(yè)務流程的監(jiān)控流于形式。實際工作中,一些部門重業(yè)務輕管理,不能將“環(huán)環(huán)相扣、相互制約、相互平衡”的內控作用貫穿于每一項具體業(yè)務中,使崗位之間的監(jiān)督制約機制不能發(fā)揮其應有的監(jiān)督制約作用,為業(yè)務的正常運行埋下了風險隱患。

三、加強和完善基層央行內控制度建設的建議

健全有效的內控機制是防范金融風險的第一道屏障,對于查遺補漏、加強管理、提高監(jiān)管水平和服務質量可以起到十分重要的作用。因此,建立和完善以科學性、安全性、合理性、有效性為特征的人民銀行內控制度,是高效履行人民銀行職能、強化人民銀行風險監(jiān)管的基礎和關鍵。針對基層行內部控制建設中存在的不足與差距,應從以下幾方面努力。

(一)加強內控制度體系有效性建設

1、健全和完善內部控制制度。一是在制度建設和執(zhí)行的過程中,既要保持制度的相對穩(wěn)定,又要與時俱進,充分體現(xiàn)制度的權威性、嚴肅性和及時性。要樹立和強化“風險首位”、“內控先行”的思想觀念,所有操作人員,在制度的執(zhí)行和落實過程中,都要從小處著眼,不放過任何一個細小的環(huán)節(jié),發(fā)現(xiàn)問題及時總結并形成報告制度,逐步建立起“查找漏洞、完善制度、堵塞漏洞、邊整邊改”的制度保障體系。二是對原有的管理辦法和規(guī)章制度進行整理歸集。根據(jù)業(yè)務發(fā)展的情況進行補充完善,特別是人民銀行新職能部門要根據(jù)工作職責要求盡快制定內部控制制度,從根本上保證各項業(yè)務做到有章可循。或者,修改和廢除一些不適合業(yè)務發(fā)展的管理辦法和規(guī)章制度,以確?，F(xiàn)行管理辦法和規(guī)章制度的有效性。

2、建立崗位內部制約機制。一是在加強對專業(yè)崗位培訓和職業(yè)道德教育的同時,針對不同崗位的實際情況和可能存在的操作風險,進一步完善相關制度的實施細則,建立嚴密的崗位分工和明確的工作職責,實行定崗、定責,各司其職,各負其責,確保既相互協(xié)調又相互制約。在崗位職責的編制時,要重點關注工作流程細節(jié)的設計和優(yōu)化,保證每項崗位和各個操作環(huán)節(jié)的程序化、標準化和責任化,切實做到對技術風險的可發(fā)現(xiàn)、可預警、可控制,從而避免制度或崗位的“真空”。二是根據(jù)基層央行業(yè)務特點和風險控制需要,嚴格崗位分工,切實根據(jù)業(yè)務運行的實際要求,因事設崗、因崗定人,明確各崗位在業(yè)務操作中的責權劃分,進一步理順A、B角崗位之間的關系。要注重制度的可操作性和時效性。通過自下而上和自上而下相結合的方法,較好地解決內控制度規(guī)范性問題。三是針對新業(yè)務、新情況及時建章立制,采取有效的內控措施,進一步加強各項業(yè)務工作的規(guī)范化管理和操作程序化。因為各項改革的不斷深入,部分法規(guī)已不盡適應或相對滯后。因此各部門應隨著業(yè)務的變化、中心工作的更替、重點的轉移、時間的變遷等緊跟形勢,把握政策及時調整、修訂、補充和完善相關的內控制度,使內控建設緊跟形勢和業(yè)務發(fā)展的需要。

(二)強化監(jiān)管,提高制度執(zhí)行力

1、加強對制度落實情況的檢查和監(jiān)督。一是對于制度落實不到位,形成風險的人員要堅決實行責任追究,從而形成內在約束的良好氛圍。只有強化制度約束,嚴格考核機制,做到有章必循,違章必究,令行禁止,才能把內控制度落實到位。二是實行嚴格的崗位制約,發(fā)揮基層央行制度優(yōu)勢,促使各崗位人員各負其職,使印、押、證分管制度落到實處,杜絕一手清現(xiàn)象的發(fā)生。加大對享有人、財、物審批管理權的重要崗位和容易產(chǎn)生風險的重要環(huán)節(jié)進行管理和控制。

2、強化內審監(jiān)督機制。一是領導要重視和支持內審工作。加大內審部門、業(yè)務部門分工協(xié)作的監(jiān)督力度。要充分認識業(yè)務部門自身監(jiān)管的重要性,擺正內審部門、業(yè)務部門的關系,明確職責權限,加強分工協(xié)作,充分發(fā)揮各自在強化內控管理中的職能作用。二是突出內審重點,改進內審方式。要從實際出發(fā),緊緊圍繞內控管理中存在的突出問題,有所側重的加強對重點部門、重要崗位的監(jiān)督檢查,同時要由事后審計逐步擴大到事中審計,力求把風險消除在萌芽狀態(tài)。

(作者單位:中國人民銀行呼和浩特中心支行)