產(chǎn)業(yè)集群成長過程中政府角色定位

柳曉明　周 密

摘要：國內(nèi)外實踐表明，政府在產(chǎn)業(yè)集群成長過程中發(fā)揮著非常重要的作用。因此，政府首先應明確自身在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中的功能，然后要在產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃中扮演適宜的角色，并且根據(jù)產(chǎn)業(yè)集群不同發(fā)展階段的特點圍繞產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展來扮演不同的角色。

關鍵詞：產(chǎn)業(yè)集群政府角色發(fā)展階段

中圖分類號：F123文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)05-047-02

產(chǎn)業(yè)集群化已逐漸演變成各國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要潮流。成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化進程的重要推動力量。上世紀90年代以來。我國產(chǎn)業(yè)集群如雨后春筍般誕生和發(fā)展起來。基于產(chǎn)業(yè)集群的工業(yè)園區(qū)培育和發(fā)展提升了我國工業(yè)化的質(zhì)量和水平，從多方面、全方位地驅(qū)動了城市空間結構演進。產(chǎn)業(yè)集群與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化互促共進、良性循環(huán)的態(tài)勢在我國許多地區(qū)已經(jīng)初步形成。

一、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中政府的功能及實現(xiàn)途徑

在完全的市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)業(yè)集群可以由市場這只“無形之手”自動地調(diào)節(jié)著集群化的最佳規(guī)模。然而，純粹的市場經(jīng)濟現(xiàn)實生活中是不存在的，市場的自組調(diào)節(jié)也有失靈的時候。因此，政府參與到產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中，可以減少市場因素在資源配置土的某些局限性，彌補市場失靈和制度失效，同時實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和經(jīng)濟結構調(diào)整和升級的目的。

然而，政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中應扮演什么樣的角色，一直存在著爭議。以美國為例，作為產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展比較充分的國家，政府行為對產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響。硅谷之所以能成為產(chǎn)業(yè)集群在全世界最成功的代表，與政府的支持是分不開的。首先，在組織管理上，由地方政府、銀行家、大學組成顧問委員會，進行重大決策，確定商業(yè)貸款項目：給予企業(yè)以各種鼓勵計劃。其次。政府實行了特殊政策，在企業(yè)買地建造廠房時政府提供免稅，為新成立的公司提供臨時性的工作場所。美國硅谷的經(jīng)驗表明政府行為有必要參與產(chǎn)業(yè)集群建設。

位于馬薩諸塞州的波士頓沿128公路走廊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群，是在20世紀60年代電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的，在政府巨額研制資金和軍需訂單的支持下，該產(chǎn)業(yè)集群取得了巨大的成功，但這恰恰造就了其缺乏自我生存機制、面向市場求生存求發(fā)展的意識很淡薄。上世紀80年代之后，隨著冷戰(zhàn)的結束，該產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展日趨緩慢，面臨著嚴重的衰退。128公路產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展歷程表明，如果由政府來主導和推動，產(chǎn)業(yè)集群可以得到較快的發(fā)展，但只要外部條件出現(xiàn)變遷，產(chǎn)業(yè)集群本身很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

因此，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中，政府必須要結合實際，正確定位自身職能，才能推動產(chǎn)業(yè)集群的持續(xù)發(fā)展。筆者認為，政府的行為應該力爭做到四個“有利于”：有利于正確引導產(chǎn)業(yè)，有利于資源的合理配置，有利于營造產(chǎn)業(yè)環(huán)境，有利于推動企業(yè)創(chuàng)新。實踐中，政府以此為原則，可以從以下三個方面發(fā)揮其功能：

1建立一個和諧的區(qū)域經(jīng)濟和政治環(huán)境。為產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)造有利空間。政府應加強集群區(qū)域內(nèi)基礎設施、公共設施的建設，應用靈活的稅收政策，降低管理服務費用。因為企業(yè)之間通過合作所獲得的好處需要在一個較長的時間內(nèi)才能夠顯現(xiàn)出來，如果缺乏這種環(huán)境，容易造成企業(yè)行為短期化和機會主義傾向。

2擴充企業(yè)數(shù)量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，使集群內(nèi)的整個生產(chǎn)鏈逐漸趨于完善。政府通過制定傾斜政策，促進同類企業(yè)集聚，發(fā)揮企業(yè)的外部規(guī)模經(jīng)濟效益，建立供應商網(wǎng)絡以及針對集群內(nèi)企業(yè)的相關支持服務性企業(yè)，使集群內(nèi)整個生產(chǎn)鏈步入良性循環(huán)軌道。

3創(chuàng)建交流平臺，加快信息流動，促進集群自我強化。政府為集群內(nèi)企業(yè)、公共部門和非政府組織創(chuàng)造一個對話和交流的渠道，促進集群內(nèi)部正式和非正式的知識交流。交流的頻繁又會使知識、技術外溢加快，提高集群內(nèi)部自我強化的進度。

二、產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃過程中政府的角色定位

首先。政府必須以具有一定基礎的產(chǎn)業(yè)，或者現(xiàn)有的及新興的產(chǎn)業(yè)集群為前提，制定相應規(guī)劃。而不能刻意創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)集群是一個復雜的有機系統(tǒng)，試圖完全通過政策來創(chuàng)造這樣一個復雜系統(tǒng)難度是非常大的，即使建成也不會達到預期效果。而且創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)集群將會導致高成本、高風險，如果不同的地區(qū)政府出于各種考慮盲目追求建設產(chǎn)業(yè)集群，將很可能會導致重復建設，破壞現(xiàn)有的市場結構和企業(yè)的競爭能力。

其次，集群規(guī)劃不應以政府為主導。由于政府所追求的目標與企業(yè)所追求的目標并不完全一致，政府和企業(yè)在經(jīng)濟活動中所承擔的后果也不相同，這就決定了政府行為和企業(yè)行為的差異，如果政府的主導性作用過大，將不利于企業(yè)能力的培養(yǎng)，有可能造成企業(yè)對政府的依賴。政府集群規(guī)劃的目的在于彌補市場失靈和制度失效，加強企業(yè)之間的知識網(wǎng)絡和聯(lián)系，提高集群內(nèi)企業(yè)的競爭力。

因此，產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)劃，必須讓企業(yè)成為主導者，政府則應扮演促進者和中間人的角色，政府的作用在于把所有參與者組織起來，合理規(guī)劃集群的發(fā)展前景，并為其提供支持與激勵。

三、產(chǎn)業(yè)集群不同發(fā)展階段政府的角色

(一)產(chǎn)業(yè)集群成形期政府的角色

新產(chǎn)業(yè)形成初，產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢還未確立，不可能馬上產(chǎn)生集聚效應，亟需政府扶持幫助。政府承擔的角色表現(xiàn)在：

1政府要成為引導者。通過創(chuàng)造有利于產(chǎn)業(yè)集群的形成環(huán)境和利益機制，不斷地調(diào)整自身一些政策導向，引導產(chǎn)業(yè)中的大多數(shù)企業(yè)在新的環(huán)境和利益機制中不斷地自我調(diào)整，促進集群健康持續(xù)發(fā)展。同時，適時而動、把握方向、理順關系，消除妨礙生產(chǎn)力發(fā)展的各種障礙。

2政府要作為服務者。為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務并制定政策，引導企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟，敏銳發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外市場的變化，主動靈活、低成本地做出超前的、卓有成效的反應。政府應利用地理的便利，在信息，技術，人才交流方面拓展渠道。在傳統(tǒng)的集聚經(jīng)濟所帶來的正向外部效應的同時。創(chuàng)造一個互動的廠商集聚區(qū)，形成區(qū)域優(yōu)勢，在快速變化的全球化經(jīng)濟中，形成可彈性調(diào)整組織結構，確立產(chǎn)品開發(fā)與制造過程的動態(tài)優(yōu)勢。

3政府還要做一個稱職的調(diào)節(jié)者。在產(chǎn)業(yè)集群的形成時期，需要實施一定的政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導方向進行引導，努力避免同一地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構趨同，避免與國內(nèi)其他區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)品相互接近。

(二)產(chǎn)業(yè)集群成長期政府的角色

成長時期產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢在集群內(nèi)企業(yè)得以體現(xiàn)，集群內(nèi)企業(yè)能夠共享集群帶來的規(guī)模經(jīng)濟和外部經(jīng)濟，集群的核心競爭力不斷提升。因此，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的成長期政府行為的重點應放在對產(chǎn)業(yè)集群的治理和調(diào)控。

1政府要努力成為一個優(yōu)秀的調(diào)控者。抓住影響產(chǎn)業(yè)集群形成的關鍵環(huán)節(jié)，在內(nèi)力促進的基礎上，加強政策引導，使重點產(chǎn)業(yè)重點項目形成橫向成群、縱向成鏈的產(chǎn)業(yè)集群。應積

極引導、規(guī)范競爭、促進合作，避免企業(yè)之間的惡性競爭，使集群內(nèi)企業(yè)進行合理化的專業(yè)分工。

2政府還要充當協(xié)調(diào)者的角色。促進集群內(nèi)專業(yè)性行業(yè)協(xié)會的建立，成立專業(yè)性行業(yè)協(xié)會，創(chuàng)造一個開放、公平、有序的市場環(huán)境，提供信息和專業(yè)性服務，為產(chǎn)業(yè)集聚創(chuàng)造外部條件，實現(xiàn)政府管理和行業(yè)自律相互補充、相得益彰。

3政府還應承擔要素提供者的角色。通過對集群內(nèi)產(chǎn)品項目、公用輔助、物流傳輸、環(huán)境保護和管理服務的整合，構筑有利于集群進一步發(fā)展的生產(chǎn)要素配置平臺。

(三)產(chǎn)業(yè)集群成熟期政府的角色

在產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展成熟階段，基于產(chǎn)業(yè)分工和強關系網(wǎng)絡的集成化結構可能導致鎖定和路徑依賴效應，使集群演化為孤立的、內(nèi)向的系統(tǒng)，會約束企業(yè)行為并延遲反應。大多數(shù)產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)逐漸開始面臨著產(chǎn)業(yè)升級障礙、創(chuàng)新能力不足以及過度競爭等問題。這些問題的深層原因都與集群治理相關。

因此。政府主要應扮演公共管理者的角色。確立和維持集群基本的秩序，規(guī)范各主體問的相互關系和交往規(guī)則；同時減少信息成本和不確定性。增強合作的激勵并維持競爭，并不斷培養(yǎng)企業(yè)價值捕獲能力，按照效率和公平原則對產(chǎn)業(yè)集群進行治理。

(四)產(chǎn)業(yè)集群衰退期政府應扮演的角色

隨著主導產(chǎn)業(yè)生命周期的結束，產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展就逐漸走向沒落，產(chǎn)業(yè)集群市場需求的反應能力和創(chuàng)新能力開始竭盡。這時，政府的角色主要是一種挖掘者和轉移者。

首先。政府應做一個稱職的挖掘者。大幅度降低集群網(wǎng)絡成本，將集群的生產(chǎn)活動轉移到成本更低的郊區(qū)，開辟新的市場，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群的復蘇。同時，針對產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)面臨的主要難題，尋求其他各種機構的幫助，推動產(chǎn)學研合作模式的發(fā)展。

其次，當挖掘者已經(jīng)無濟于事時，政府就要轉向轉移者的角色?？紤]從外部引進科研機構。輸入新的信息，獲取新技能或新產(chǎn)品，引進新的企業(yè)，降低交易成本，開展新業(yè)務，對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，尋找和扶植新的潛在產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群的“更新?lián)Q代”。

四、我國政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中的政策選擇

1因地制宜，制定和完善產(chǎn)業(yè)集群政策。各地政府應園地制宜，以最優(yōu)化為目標，圍繞著優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)，制定統(tǒng)一的專項規(guī)劃和政策，提出明確的產(chǎn)業(yè)集群整體布局、規(guī)模標準、環(huán)境標準等集群發(fā)展戰(zhàn)略，把有限的資源用于符合實際并體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特色的產(chǎn)業(yè)集群。從實際出發(fā)，重視集群內(nèi)及周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設和資源保護，構建一個綜合性的、長期的、漸進的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略框架和相應的對策。

2健全產(chǎn)業(yè)集群持續(xù)發(fā)展的法律制度。我國目前關于產(chǎn)業(yè)集群方面的法律、法規(guī)還很不完善。應在吸收和借鑒西方發(fā)達國家發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的立法思想的基礎上，依據(jù)我國國情和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展現(xiàn)狀，建立、健全相關法規(guī)，保證集群內(nèi)各經(jīng)濟主體可依法保護自己的利益，履行自己的職責。

3加強集群內(nèi)企各主體之間的合作。政府可牽頭設立適當?shù)慕M織管理協(xié)調(diào)機構，以資金和技術為杠桿，通過組織和實施一系列產(chǎn)學研合作計劃，引導和激勵各方之間的合作，為合作創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，實現(xiàn)合作各方的“共贏”。積極促進集群內(nèi)企業(yè)與高校和科研機構之間建設復合型人才的培養(yǎng)基地，為產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展培育一大批有知識、懂技術、善管理、具有開拓精神的專門人才，為產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展打造良好的人才基礎。

4提升產(chǎn)業(yè)集群整體形象和聲譽。政府應積極聯(lián)合集群內(nèi)企業(yè)通過舉辦展覽會、博覽會、交易會等各類活動，并通過電視、報紙、網(wǎng)絡等各種媒介對產(chǎn)業(yè)集群進行大力宣傳，提升其基于特殊能力和專業(yè)性的集群專業(yè)形象，幫助企業(yè)進行產(chǎn)品的廣告宣傳，樹立集群形象，建立企業(yè)對集群的信心，吸引并保留投資，樹立“區(qū)位品牌”，實施集群營銷，提升產(chǎn)業(yè)集群對外的整體形象。