從2008年南方雪災(zāi)看我國政府公共危機(jī)管理

胡天媛　孫夢潔

摘要：2008年1月份我國南方遭遇了百年罕見的雪災(zāi)，共造成我國南方19個(gè)城市嚴(yán)重受災(zāi)，給群眾生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重的影響；與此同時(shí)，我國的電力、客運(yùn)、貨運(yùn)、農(nóng)作物生產(chǎn)等方面也經(jīng)受了一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)。這次南方雪災(zāi)暴露了我國對(duì)于重大災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的缺失，基礎(chǔ)設(shè)施的陳舊等問題，也反映出我國公共危機(jī)管理機(jī)制不健全的問題。反思雪災(zāi)給我國帶來的損失度傷害的目的，是促進(jìn)完善我國公共危機(jī)管理體系，最終提高我國應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)情的處理能力。

關(guān)鍵詞：危機(jī)管理公共危機(jī)管理體系問題對(duì)策

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004 4914(2009)05—008—02

一、引言

2008年1月份，我國南方發(fā)生了嚴(yán)重的低溫雨雪冰凍災(zāi)害，給群眾生產(chǎn)生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響：共造成浙江、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等19個(gè)省受災(zāi)，受災(zāi)人數(shù)高達(dá)3287萬人；農(nóng)作物絕收2536萬畝。成災(zāi)6629萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)537.9億元人民幣；林業(yè)的損失更是慘重，光是受災(zāi)林業(yè)面積就有3.4億畝，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1014億元人民幣。此外。國家電網(wǎng)、電力遭受了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，損失也是數(shù)以億計(jì)的。

二、雪災(zāi)暴露的問題

1氣象災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)不完善。統(tǒng)計(jì)顯示，我國氣象災(zāi)害損失占自然災(zāi)害損失的70％。每年造成經(jīng)濟(jì)損失約2000多億元。2008年的這次雪災(zāi)也不例外。在大雪開始的一個(gè)星期內(nèi)氣象部門并沒有發(fā)布任何預(yù)警信號(hào)，直到1月19號(hào)安徽、江蘇、湖南、貴州以及武漢氣象部門才發(fā)出暴雪黃色預(yù)警信號(hào)，這時(shí)雪災(zāi)已經(jīng)發(fā)展到了很嚴(yán)重的地步，遲緩了救援工作的實(shí)施和開展。

2基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于社會(huì)發(fā)展。

(1)道路規(guī)模發(fā)展滯后。這次雪災(zāi)救災(zāi)行動(dòng)考驗(yàn)了我國現(xiàn)有的交通運(yùn)輸能力。在大雪到來的之后，只有部分鐵路有運(yùn)輸能力，我們可以感受到鐵路還是很滯后的。主要表現(xiàn)在：首先，鐵路電煤供應(yīng)嚴(yán)重不足。這次雪災(zāi)受到最大打擊的是電力。而目前我國75％的電力依靠煤發(fā)電。不能把煤炭迅速運(yùn)到南方受災(zāi)地區(qū)。災(zāi)區(qū)的情況就會(huì)惡化；但要把山西和內(nèi)蒙古的煤炭運(yùn)到南方受災(zāi)地區(qū)并不是一件容易的事。原因是我國鐵路本身線路里程較短、覆蓋面較窄，還形不成強(qiáng)有力的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，使煤炭運(yùn)輸?shù)恼?qǐng)車率一直徘徊在35％，造成大量使用汽車、通過高速公路運(yùn)煤的極不經(jīng)濟(jì)和低效的運(yùn)輸現(xiàn)象。其次，雪災(zāi)正逢春運(yùn)高峰。在歷次春運(yùn)時(shí)期廣州火車站、北京火車站、南京火車站、西安火車站等各大交通樞紐地都會(huì)出現(xiàn)特別擁擠的乘車現(xiàn)象，這種嚴(yán)峻的春運(yùn)現(xiàn)象并沒有隨著時(shí)間的推移而改善，反而是愈演愈烈。

(2)南方電力、電信設(shè)備抗災(zāi)能力薄弱。寒冬臘月的南方十幾個(gè)受災(zāi)的省市，深山到處是被壓斷的電塔，電線上的凍雨比電線本身還要粗好幾倍，城市大面積停電，國家電網(wǎng)配送了一批批電力專家前往，卻很難及時(shí)順利地到達(dá)事故發(fā)生地帶。這一幕幕畫面大家已經(jīng)不再陌生了。南方雪災(zāi)救助物資的匱乏。與人們對(duì)南方溫暖的印象有關(guān)。鑒于相對(duì)溫暖的氣候。南方民眾很少自備御寒設(shè)施。因此，在雨雪到來之時(shí)，南方處于不設(shè)防狀態(tài)。南方的電纜、電塔并沒有能力承受連日的大雪、凍雨的壓力。致使電纜、電塔被壓斷，同時(shí)寒冷天氣致使用電量猛增。電力供不應(yīng)求，造成部分地區(qū)大面積停電。專家認(rèn)為。長期以來，我國電網(wǎng)建設(shè)偏重主干大電網(wǎng)，而忽略了地區(qū)小電網(wǎng)；重視了大電廠建設(shè)。而忽視了分布式小電廠建設(shè)；重視了跨地區(qū)供電，而忽視了就地供電；重視了火電建設(shè)。而忽視了核電建設(shè)。這四大電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃的不平衡。是造成南方地區(qū)大面積停電的主要原因。

(3)能源格局亟待調(diào)整?，F(xiàn)階段，煤炭仍為我國最主要的一次能源。西煤東運(yùn)的兩條大通道朔黃線(山西朔州至河北黃驊港)、大秦線(山西大同至河北秦皇島)目前已基本飽和。中煤能源股份有限公司負(fù)責(zé)人提出，國家應(yīng)高度重視煤炭的合理庫存量，建立煤炭用戶庫存責(zé)任制度，以降低極端惡劣天氣引發(fā)的電煤儲(chǔ)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國煤炭總庫存僅1.5億噸、庫存率在6％左右，遠(yuǎn)低于世界第二煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)大國美國平均10％的水平；南方的煤炭儲(chǔ)存量更是少而又少，面對(duì)突發(fā)的災(zāi)情，很難保證有充足的煤炭供應(yīng)量。所以。應(yīng)加速建設(shè)西煤東運(yùn)新通道，調(diào)整南方能源結(jié)構(gòu)勢在必行。

3保險(xiǎn)防災(zāi)體系需要完善。以此次巨災(zāi)為例，盡管保險(xiǎn)業(yè)積極主動(dòng)賠付，但保險(xiǎn)賠款占災(zāi)害損失的比例仍然很低，在直接經(jīng)濟(jì)損失中占比尚不足1.1％，遠(yuǎn)低于36％的全球平均水平。自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制非常復(fù)雜，但氣象災(zāi)害在一定程度上還是可以預(yù)測的。研究表明。我國出現(xiàn)的降水異常分布特征和歷史上較強(qiáng)的“拉尼娜”事件發(fā)生后的冬季氣候特征非常相似?！袄崮取卑雅瘽駳饬鲙У搅硕練鉁剌^低的南方地區(qū)，導(dǎo)致了強(qiáng)降雪。實(shí)際上，近年來，歐洲地區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)冬季強(qiáng)降雪天氣增加的勢頭，而且已經(jīng)發(fā)生了交通災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)加大、一些地區(qū)電網(wǎng)受損影響正常供電的情況。作為風(fēng)險(xiǎn)管理者的保險(xiǎn)業(yè)，應(yīng)該早就注意到這一點(diǎn)，不僅有義務(wù)向社會(huì)各界通報(bào)這些風(fēng)險(xiǎn)研究結(jié)果，而且要在業(yè)務(wù)方面提早準(zhǔn)備(北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)學(xué)系副主任劉新立分析)。

三、從雪災(zāi)看我國政府公共危機(jī)管理體系的缺陷

危機(jī)管理涉及政府、各種非政府組織、廣大民眾等社會(huì)各個(gè)方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。危機(jī)管理體系是指政府所建立的一整套公共危機(jī)預(yù)防、監(jiān)控和快速反應(yīng)的制度和運(yùn)行體系。在其中政府各職能部門有明確的任務(wù)和責(zé)任。它具有組織健全、運(yùn)行靈活、高效統(tǒng)一的特點(diǎn)。一個(gè)完善的危機(jī)管理體系是一個(gè)多層次、綜合性的建構(gòu)。包括危機(jī)發(fā)生前的監(jiān)測預(yù)警、危機(jī)發(fā)生后的快速反應(yīng)，以及危機(jī)處理后的科學(xué)評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)。

我國政府危機(jī)管理，主要依賴于各級(jí)政府的現(xiàn)有行政設(shè)置，缺乏專門機(jī)構(gòu)和完善體系(至多是針對(duì)一些專門事件的機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急運(yùn)作規(guī)則?？绮块T協(xié)調(diào)能力不足)。針對(duì)此次雪災(zāi)所暴露出的問題，可以看出，我國政府的危機(jī)管理體系存在著以下幾點(diǎn)缺陷：

1預(yù)警機(jī)制不健全。僅就2008年雪災(zāi)而言，氣象部門作為此次雪災(zāi)的預(yù)警機(jī)構(gòu)，并沒有起到應(yīng)有的作用，同時(shí)我國還沒有關(guān)于氣象災(zāi)害的預(yù)警預(yù)案。全國人大代表邱玫準(zhǔn)備提交制定《國家氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》的建議，希望建立氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，并通過機(jī)場、車站等公共場所的信息顯示屏等，使預(yù)警信息在最短的時(shí)間內(nèi)覆蓋到有效區(qū)域。我國的預(yù)警機(jī)構(gòu)，部門色彩濃厚，缺少統(tǒng)一的國家級(jí)緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，難以做到時(shí)危機(jī)事件的詳細(xì)預(yù)警分析。我國先后制定了對(duì)付社會(huì)動(dòng)亂、重大自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生等法律，但是這

些法律本身具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。部門管理色彩很重，加上管理體制分散，缺少統(tǒng)一的國家級(jí)緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，在客觀上就造成了對(duì)可能產(chǎn)生的各種危機(jī)事件缺乏宏觀性的總體考慮，對(duì)一些明顯可能成為危機(jī)事件的問題缺少事先詳細(xì)的預(yù)警分析，導(dǎo)致政府對(duì)危機(jī)事件的處理總是處于被動(dòng)狀態(tài)。

2快速反應(yīng)機(jī)制缺失。我國尚未建立不同危機(jī)事件處理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。分部門、分災(zāi)種的危機(jī)管理體系使得我國應(yīng)對(duì)復(fù)合型和國際型危機(jī)事件時(shí)，效率低下。我國目前對(duì)緊急事務(wù)的快速反應(yīng)機(jī)制不能完全適應(yīng)處理危機(jī)事件的要求，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，對(duì)單項(xiàng)危機(jī)事件的快速反應(yīng)能力比較強(qiáng)，而對(duì)復(fù)合危機(jī)事件的快速反應(yīng)機(jī)制就顯得效率比較低。由于過去多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國一直采用分部門、分災(zāi)種的單一災(zāi)情的救援體制和危機(jī)管理模式，大規(guī)模地區(qū)性自然災(zāi)害迄今仍用“人海戰(zhàn)術(shù)”，投入最多的是部隊(duì)。第二，還沒有完全建立起處理不同危機(jī)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制(包括同級(jí)政府不同職能部門之間的等級(jí)協(xié)調(diào)和上下級(jí)政府之間的非等級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制)。在防災(zāi)救援體制上．政府有關(guān)部門由于“責(zé)、權(quán)、利”等諸多因素，在應(yīng)對(duì)復(fù)合型災(zāi)害時(shí)，就出現(xiàn)了既不能形成應(yīng)對(duì)極端事件的統(tǒng)一力量，也不能及時(shí)有效配置分散在各個(gè)部門的救災(zāi)資源的弊端。一旦多種危機(jī)事件并發(fā)，可能會(huì)使政府在處理危機(jī)事件中的政策不能很好地加以協(xié)調(diào)，從而嚴(yán)重地影響政府處理緊急事務(wù)的效率。

3巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不完善。在此次雪災(zāi)之后的保險(xiǎn)賠償中顯現(xiàn)出了風(fēng)險(xiǎn)體系不完善的問題：防災(zāi)防損不到位。承保后的防災(zāi)防損檢查和服務(wù)是實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)控制的重要內(nèi)容，也是長期以來保險(xiǎn)業(yè)比較薄弱的環(huán)節(jié)。此次災(zāi)害突出地暴露出部分公司“防重于賠”的災(zāi)害應(yīng)對(duì)思路還沒有真正樹立起來，應(yīng)急處理機(jī)制不健全。長期以來，很多保險(xiǎn)公司的工作重點(diǎn)主要集中在業(yè)務(wù)發(fā)展上，而對(duì)重大災(zāi)害事故的應(yīng)急處置重視不夠。少數(shù)保險(xiǎn)公司行動(dòng)遲緩，對(duì)突發(fā)事件反應(yīng)不夠敏銳等。從國際上看，很多國家都建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，在設(shè)立巨突基金、再保險(xiǎn)安排等方面給予政策支持。目前，我國尚未建立起巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，利用保險(xiǎn)手段分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力還有限。全國政協(xié)委員、中國人壽總裁楊超表示：面對(duì)巨災(zāi)，我國目前實(shí)行的是由國家財(cái)政支持的中央政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式。尚未建立完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，利用保險(xiǎn)手段分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力還比較有限。這次雨雪冰凍災(zāi)害進(jìn)一步反映保險(xiǎn)在國家災(zāi)害救助體系中的地位過低．凸顯加快建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的迫切性。

4對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施使用情況無評(píng)價(jià)體系。雪災(zāi)暴露的交通運(yùn)輸、南方電力、電信設(shè)備抗災(zāi)能力薄弱、南北能源格局等問題，都說明我國在基礎(chǔ)設(shè)施方面存在著很大的隱患。這次雪災(zāi)突出的交通矛盾問題表明，我國亟待建立一套合理的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，建立最經(jīng)濟(jì)最省時(shí)的資源運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，在全球性氣候日益反常的情況下。災(zāi)害預(yù)防工作應(yīng)該具有前瞻性。電力系統(tǒng)電信設(shè)備也應(yīng)如此?？梢哉f，如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不好，或者說有漏洞的話，一旦遇到災(zāi)害天。氣、異常事件，造成的損失是無法估計(jì)的，同時(shí)也給災(zāi)后重建帶來了意想不到的困難。因此．我國的危機(jī)管理中應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施使用情況納入其中。

四、完善我國公共危機(jī)管理體系

通過對(duì)這次雪災(zāi)的規(guī)模性救助?？梢钥闯?，我國亟待完善公共危機(jī)管理體系．充實(shí)公共危機(jī)管理體系的內(nèi)容。并給日后的各種危機(jī)事件提供更加寶貴的救助信息。

1完善氣象預(yù)警系統(tǒng)。首先。針對(duì)此次雪災(zāi)暴露出氣象部門和電力部門缺乏有效溝通。氣象信息未能對(duì)電力設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行中起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用的問題，要加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害天氣的研究。并為電力系統(tǒng)提供專門預(yù)報(bào)。其次。要完善氣象預(yù)警系統(tǒng)。以前的氣象預(yù)報(bào)只能預(yù)報(bào)10天之內(nèi)的天氣大致情況，雪災(zāi)之后，氣象部門報(bào)道我國已經(jīng)可以對(duì)20天之內(nèi)的天氣進(jìn)行預(yù)報(bào)，這將十分有利于完善氣象預(yù)警系統(tǒng)。還要對(duì)凍雨等等包括在其他國家發(fā)生的災(zāi)害天氣的形成原因及過程避行研究．不斷充實(shí)氣象預(yù)警系統(tǒng)的內(nèi)容。第三．要建立氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。美國政府在其減災(zāi)計(jì)劃中有個(gè)很明確的理念“減災(zāi)始于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，是值得我們借鑒的。它將天氣與可能的災(zāi)害聯(lián)系起來，明確災(zāi)害防御的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)人群，最重要的是回答“該怎么做”。我們要利用一切可能的通訊傳播手段。比如機(jī)場、車站等公共場所的信息顯示屏等，使氣象災(zāi)害預(yù)警信息能夠在最短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的有效覆蓋。

2資源整合與協(xié)調(diào)管理相結(jié)合。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)。政府要積極主動(dòng)地協(xié)調(diào)、組織、調(diào)配社會(huì)的人力、物力和財(cái)力，在最短時(shí)間內(nèi)達(dá)到社會(huì)資源的最大整合，這在政府危機(jī)處理中是最關(guān)鍵的。一是要做精專業(yè)力量，建立不同層次的專職化的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)。二是要重視財(cái)政保障和資源保障。在財(cái)政保障方面，要將危機(jī)管理經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，建立專門的國家防范危機(jī)基金，通過社會(huì)保險(xiǎn)等方式擴(kuò)大資金的供給．在資源保障方面，各地區(qū)要結(jié)合自身實(shí)際，人力、物品、基礎(chǔ)設(shè)施以及安全設(shè)備器材等都要有所準(zhǔn)備，建立一個(gè)全國性的資源目錄，一旦危機(jī)爆發(fā)，便可以一目了然，有效地調(diào)動(dòng)資源，啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施。三是協(xié)調(diào)管理。由政府部門第一責(zé)任人牽頭，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、公安、消防、軍隊(duì)、武警等各部門各司其職、密切配合。從維護(hù)穩(wěn)定的高度制定長期應(yīng)對(duì)危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計(jì)劃，最大限度地發(fā)揮政府部門管理資源的作用，有效避免危機(jī)管理中的脫節(jié)和各自為政。

3建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。保險(xiǎn)具有其他金融工具不可替代的功能，即保險(xiǎn)的保障功能。災(zāi)害過后，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是最直接的救災(zāi)措施，因此，保險(xiǎn)業(yè)在巨災(zāi)中的作用格外突出。這次雨雪冰凍災(zāi)害進(jìn)一步反映保險(xiǎn)在國家災(zāi)害救助體系中的地位過低，凸顯加快建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的迫切性。第一，建立專業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。由所有保險(xiǎn)公司共同參與，分?jǐn)偩逓?zāi)賠款。巨災(zāi)保險(xiǎn)基金實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)作。其次。發(fā)行巨災(zāi)債券，在資本市場上分散風(fēng)險(xiǎn)，可以說這是專門給企業(yè)建立的保險(xiǎn)基金。以保障在巨災(zāi)面前企業(yè)的自身利益不至于受到很大的損害。第三，實(shí)行商業(yè)再保險(xiǎn)和國家再保險(xiǎn)相結(jié)合的分保安排。另外，我國自然災(zāi)害種類繁多．而災(zāi)情信息分散于各部、局、省、市、自治區(qū)。因此。我國應(yīng)建立全國性統(tǒng)一的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫。

4建立公共設(shè)施使用評(píng)估體系。政府公共危機(jī)管理體系中，應(yīng)該對(duì)我國的基礎(chǔ)設(shè)施：交通網(wǎng)絡(luò)、電網(wǎng)、能源供給等等，給予定時(shí)評(píng)估，以便了解基礎(chǔ)設(shè)施的使用情況，并且可以從中發(fā)現(xiàn)存在的隱患；再將各種隱患列入危機(jī)管理之中，不僅完善了危機(jī)管理的內(nèi)容，也會(huì)在災(zāi)害來臨時(shí)多一份保障。首先，應(yīng)對(duì)公共設(shè)施使用的程度進(jìn)行測定，并制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，明確說明使用的程度和標(biāo)準(zhǔn)中的哪一欄相對(duì)應(yīng)；第二，全面分析基礎(chǔ)設(shè)施可能發(fā)生的故障或自然破壞的等級(jí)，將其與使用程度相對(duì)應(yīng)，明確基礎(chǔ)設(shè)施存在的隱患及在災(zāi)害到來的時(shí)候最壞的破壞程度；第三，建立完善的數(shù)據(jù)庫。使得公共危機(jī)管理所涉度的相應(yīng)部門單位可以看到自己管轄范圍內(nèi)存在的隱患，提高防范意識(shí)，在災(zāi)害到來之前做到有備無患。

2008年的這次雪災(zāi)。持續(xù)時(shí)間之長，影響面積之大，破壞程度之深，受災(zāi)人數(shù)之多都是未曾料想的，而救援任務(wù)之重，救援工作之艱險(xiǎn)，更是所沒有經(jīng)歷的，這真是極大的震撼?，F(xiàn)在雪災(zāi)已經(jīng)過去。但是不能讓這一頁輕易地翻過去，應(yīng)當(dāng)從雪災(zāi)中吸取更多的教訓(xùn)，認(rèn)識(shí)到防范災(zāi)害刻不容緩。

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6雪災(zāi)暴露中國巨災(zāi)保險(xiǎn)不足[EB/OL]http：//www.caijing.com。cn/2008-02-15/100048396.html。

(作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院北京100083)

(責(zé)編：鄭釗)