我國“鄉(xiāng)財縣管”改革的實踐思考

張　倩

摘要：“鄉(xiāng)財縣管”制度是中央繼農(nóng)村稅費改革之后提出的又一重大措施，旨在通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支來緩解基層財政困難、鞏固農(nóng)村稅費改革成果。通過對河南省寶豐縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本情況的了解及對“鄉(xiāng)財縣管”改革相關(guān)文件、數(shù)據(jù)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)寶豐縣“鄉(xiāng)財縣管”制度的實施已有效地堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的漏洞，而且規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也得到了一定程度的控制。但改革也遇到了不能正確處理一級財政與“鄉(xiāng)財縣管”的關(guān)系，對縣鄉(xiāng)責任界定不清，缺少相關(guān)配套改革措施等問題。為此，需要進一步完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政職能，落實好相應的改革配套措施。

關(guān)鍵詞：寶豐縣鄉(xiāng)財縣管財政管理體制

中圖分類號：F8lO文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-050-02

“鄉(xiāng)財縣管”改革是中央統(tǒng)一部署財政部著力推進的工作之一。2005年3月，河南省平頂山市在寶豐縣的城關(guān)、石橋、張八橋、李莊等四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點推進了“鄉(xiāng)財縣管”改革，2005年8月，全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部都實施了“鄉(xiāng)財縣管”?！班l(xiāng)財縣管”改革實施3年多來，寶豐縣取得了較好的成效，同時也出現(xiàn)了一些問題，值得有關(guān)部門高度關(guān)注。本文將在總結(jié)寶豐縣“鄉(xiāng)財縣管”改革的經(jīng)驗基礎(chǔ)上。對寶豐縣“鄉(xiāng)財縣管”改革進行一些探討與建議。

一、寶豐縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本現(xiàn)狀

寶豐縣共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展欠發(fā)達，發(fā)展較為緩慢，2007年寶豐縣農(nóng)民人均純收入為4387元，略高于全國平均水平(4140元)，還有一小部分群眾尚未解決溫飽問題。政府提供的農(nóng)村公共品與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求相差較遠。

財政體制方面，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政以來，各縣區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不斷進行調(diào)整，主要是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方收入上劃縣級，年初下達考核任務(wù)，年終超(減)收部分實行補助或縣鄉(xiāng)分成。近年來，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費支出實行會計集中核算。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育現(xiàn)已基本上劃為縣級以上政府的事權(quán)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共衛(wèi)生、公共安全、司法、土地等事權(quán)也上劃縣級。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌資方面，農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌資渠道有預算內(nèi)收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)收入等。取消“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加后，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)的多鎮(zhèn)主體稅種消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政收入日趨減少。不僅如此，實行稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的構(gòu)成發(fā)生了較大的變化，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自給能力進一步減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得財力的主要途徑變?yōu)樯霞夀D(zhuǎn)移支付。

如表1所示，自農(nóng)村稅費改革(2003年)以來，上級補助收人比重都在98％以上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了少數(shù)協(xié)稅、護稅、行政事業(yè)單位收入外，已沒有自己額外的財力，其他收入和每年的結(jié)余收入更是越來越無足輕重。

另外，寶豐縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚存在大量的債務(wù)。由于實行分稅制財政體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際可用財力下降，一些必保的基本支出得不到保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不舉債。相關(guān)資料顯示，全縣317個村里面無債務(wù)的村數(shù)只有15個，即全縣有95.2％的村都不同程度地負擔著大小不一的債務(wù)，2005年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負債6072.3萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債506.025萬元。另外。2005年數(shù)據(jù)顯示寶豐縣絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)總額與其集體總收入的比重都比較大。寶豐縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)規(guī)模極其龐大，成為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)異常沉重的負擔。

二、寶豐縣實施“鄉(xiāng)財縣管”改革的主要內(nèi)容及其成效

在現(xiàn)行財政體制和財政政策不變的前提下，寶豐縣財政局設(shè)鄉(xiāng)財縣管中心，通過集中核算和計算機網(wǎng)絡(luò)管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所預算會計負責本級財政支出的報審與明細核算。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出采取“預算統(tǒng)編，賬戶統(tǒng)設(shè)，支出統(tǒng)撥，采購統(tǒng)辦，人員統(tǒng)管”等辦法進行規(guī)范管理。其所取得的主要成效有以下幾個方面：

1堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的漏洞。改革前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入管理水平低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入管理不規(guī)范，致使不少收入游離于財政的監(jiān)督之外，“收支兩條線”改革未全面得到落實。實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革后，縣財政局可以直接監(jiān)控各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入狀況，有效地堵住收入漏洞，確保了財政收入的及時入庫，防止收入流失。

2規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出行為。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算約束軟化、監(jiān)督乏力。上級下達的各類專項資金被擠占、挪用現(xiàn)象尤為嚴重，很大程度上影響了基層人員工作的積極性，也極大地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級經(jīng)濟社會的發(fā)展。實行“鄉(xiāng)財縣管”改革后，統(tǒng)一管理和核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點支出得到了保障，支出結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，各項?？顚崿F(xiàn)?？顚Ｓ貌⒓皶r足額撥付到位，保證干部職32212資的按時足額發(fā)放，確?；鶎咏M織的正常運轉(zhuǎn)和社會事業(yè)的健康發(fā)展。

3控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)。“鄉(xiāng)財縣管”改革在一定程度上遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的擴張，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。改革前。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導“有錢就花，無錢舉債”，不量力而行，盲目地搞政績工程。改革后，除了當年“普九”形成的、部分遞延到改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能隨意舉債，所有關(guān)于“普九”遞延的新添鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)都明確登記在冊，出現(xiàn)舉借新債也必須是以個人名義，這樣的制度安排對地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了較有力的預算約束，并有效地扎住了舉債的“口子”，在支出的安排上做到量入為出，量體裁衣，初步遏制了債務(wù)膨脹。

4進一步完善了對預算外資金的管理。鄉(xiāng)財縣管后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算外收入和其他行政事業(yè)性收費均納入專戶，嚴格實行“收支兩條線”管理。專戶資金的用款計劃由縣財政局審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須按計劃用款，有效防止了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導“一支筆”審批的無監(jiān)督用款行為，提高了預算外資金的使用效益。

三、寶豐縣“鄉(xiāng)財縣管”改革中存在的問題

1不能正確處理一級財政與“鄉(xiāng)財縣管”的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行一級財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府履行職能的必要條件，一個財政體制的實現(xiàn)有多種方式，而“鄉(xiāng)財縣管”只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的一種實現(xiàn)方式，是在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊環(huán)境下采用的特殊形式。因此，一級財政和“鄉(xiāng)財縣管”并不沖突。有些財政工作人員將“鄉(xiāng)財縣管”改革理解為是實質(zhì)上取消了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只作為一個縣直預算部門來管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變成一個出納報賬機構(gòu)，其職能作用無法發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算管理的約束權(quán)全部被取消，使“一級政府一級預算”無法得到落實，有悖于《預算法》的相關(guān)規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性和主動性大大降低。從制度經(jīng)濟學的角度來看，這相當于多設(shè)了一種委托代理關(guān)系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與財政所之間的委托代理關(guān)系，這種委托代理關(guān)系必然增加交易成本。

2對“鄉(xiāng)財縣管”的權(quán)力邊界劃分不清?！班l(xiāng)財縣管”是鄉(xiāng)財?shù)奈泻痛黻P(guān)系，這里“鄉(xiāng)財”內(nèi)涵是“財力”而不是“財政”，也不是“財務(wù)”。如果將它擴大為“財政”，就會出現(xiàn)事權(quán)的推諉，責任的推卸；如果將它縮小為“財務(wù)”，則缺少了改革的主體內(nèi)容，無法達到“鄉(xiāng)財縣管”所設(shè)計的目標。在“鄉(xiāng)財縣管”中存在的制度性問題無一不是對“鄉(xiāng)財”這個概念的理解

不準確所造成的。

3，“鄉(xiāng)財縣管”對縣鄉(xiāng)財政的責任界定不清?？h鄉(xiāng)政府的財政管理監(jiān)督責任劃分不清，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)預算約束缺位現(xiàn)象?！班l(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核算、監(jiān)督權(quán)力全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)財中心，使得權(quán)力主體與責任主體分離，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財政管理監(jiān)督責任的推卸，和縣級財政管理監(jiān)督權(quán)的落空。即使將預算監(jiān)督責任賦予了縣級，由于縣鄉(xiāng)政府的信息不對稱，預算約束力度也會大大降低。

縣鄉(xiāng)之間的財政支出責任劃分不清?！班l(xiāng)財縣管”后，由于有縣財政的兜底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消極對待，產(chǎn)生“等津、要”的思想，對應承擔的支出責任往上級推。在“鄉(xiāng)財縣管”后，因為縣級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費作出了嚴格的限制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會事業(yè)發(fā)展停滯。以鬧店鎮(zhèn)為例，現(xiàn)在的財力僅僅能滿足人員工資及其機構(gòu)運轉(zhuǎn)，鎮(zhèn)政府理應承擔的公共服務(wù)，如醫(yī)療、修路、水利等，目前幾乎已經(jīng)停滯下來。

4缺乏落實相關(guān)原則的具體規(guī)范性制度。如對如何落實資金所有權(quán)不變、如何防止縣財政占用鄉(xiāng)財政的資金等都沒有具體的制度，有的僅僅是一些粗線條的政府文件，諸如《寶豐縣鄉(xiāng)財縣管改革實施方案》等。具體的規(guī)范性制度缺乏，可能造成鄉(xiāng)財縣管改革后的財政權(quán)力界限不清，從而難以保證鄉(xiāng)財縣管的順利運轉(zhuǎn)。

四、關(guān)于我國“鄉(xiāng)財縣管”改革的建議

1轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政職能。實行鄉(xiāng)財縣管，必須進一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應將工作重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支監(jiān)管、涉農(nóng)補助資金管理以及面向農(nóng)民的服務(wù)上來。總體思路是“轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，強化財政監(jiān)督職能”，更好地適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的需要。

2進一步完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，增加縣鄉(xiāng)可用財力。在過渡到“鄉(xiāng)財縣管”后，要合理調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，進一步理順和規(guī)范縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的積極性，鞏固和加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。在調(diào)整體制時，要堅持財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，規(guī)范縣鄉(xiāng)財力分配；堅持量入為出，以收定支，自求平衡。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責任，加大縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支及補助(上解)基數(shù)，切實調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政理財?shù)姆e極性，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織的正常運轉(zhuǎn)。

3扎實的相應配套措施。

(1)積極推進行政體制改革。地方財政體制的一項基本內(nèi)容是合理設(shè)置地方財政級次。按照“一級政府一級財政”的原則，地方也相應建立了四級財政?！班l(xiāng)財縣管”改革在某種程度上虛化了鄉(xiāng)級財政，從理論上講，財政權(quán)是一級政府(權(quán))賴以存在的基礎(chǔ)，也是一級政權(quán)的重要內(nèi)容。如果一級政府沒有自身相對獨立的財權(quán)支撐，而完全依靠上級的轉(zhuǎn)移支付，必然會在相當程度上聽命于上級政府。根據(jù)“財政體制必須與行政體制相匹配”的原則，也應當對鄉(xiāng)級政府予以某種程度的虛化，精簡鄉(xiāng)級政府機構(gòu)，提高行政效率。

(2)逐步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)?！班l(xiāng)財縣管”改革要對消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)采取更為積極的手段。要嚴格遵循債務(wù)債權(quán)關(guān)系不變的原則，嚴格控制新增債務(wù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進行分類，逐一核實，建立完善臺賬，報上級財政部門備案。對歷史債務(wù)進行分類處理，如果確實是政府應該承擔的公共服務(wù)所發(fā)生的債務(wù)，上級財政部門要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步消化；如果是提供非政府公共服務(wù)所發(fā)生的債務(wù)，則應該采取盤活資產(chǎn)、債務(wù)重組等市場化辦法解決。

(3)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍的健全穩(wěn)定是鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政地位，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的先決條件。根據(jù)新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能定位，按“健全、完善、轉(zhuǎn)變、強化”的要求整合財政所，健全財政所的基本保障職能，完善公共服務(wù)職能，由收入征管、資金分配型向服務(wù)“三農(nóng)”、資金監(jiān)管型轉(zhuǎn)變。強化服務(wù)意識。重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員配置編制，對富余人員進行整合。

(4)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應付突發(fā)事件的辦法。鄉(xiāng)財縣管后，由于所有權(quán)、使用 權(quán)、批準權(quán)相分離，信息傳遞會有所滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的反應速度也會下降，就要求我們建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應付突發(fā)事件制度，確保經(jīng)濟社會的穩(wěn)定運行。

參考文獻：

1[美]David N，Hyman，財政學理論在政策中的當代應用(第8版)(影印版)[M]北京大學出版社，2005。

2盧現(xiàn)祥，朱巧玲新制度經(jīng)濟學[M]，北京大學出版社，2008。

3劉樂山，何煉成取消農(nóng)業(yè)稅后的縣鄉(xiāng)財政困難問題研究[J]經(jīng)濟體制改革。2005(3)。

4賈康，地方財政問題研究[M]，經(jīng)濟科學出版社，2004。

(責編：若佳)