福利制度改革切忌“走極端”

鄭秉文

無論在經(jīng)濟(jì)非常繁榮時(shí),還是經(jīng)濟(jì)非常糟糕時(shí),決策者都應(yīng)十分冷靜,應(yīng)有一個(gè)始終不渝的理念追求,而不應(yīng)受到一邊倒的輿論的左右。

經(jīng)歷了馬拉松式的7年光景,近日法國終于通過了一項(xiàng)關(guān)于“周日工作”的法案。

包括三方面的內(nèi)容:一是再次確認(rèn)周日休假的基本原則,二是授權(quán)旅游地區(qū)商業(yè)部門可以自愿在周日開業(yè),三是將商業(yè)聚集區(qū)巴黎、里爾和馬賽三個(gè)城市“劃分”為“例外”,授權(quán)其商業(yè)店鋪周日可以開業(yè)。

35小時(shí)工作制導(dǎo)致僵硬的勞動(dòng)力市場

在歐洲,英國率先于19世紀(jì)末立法,規(guī)定周六下午和周日為“法定休息日”,成為其他歐洲國家效法的樣板,這就是為什么歐洲大陸許多國家的語言中直接引入weekend(周末)這個(gè)單詞的一個(gè)重要原因。法語也直接引入了這個(gè)單詞。繼法國之后,意大利于1907年立法規(guī)定周日休息,歐洲大陸其他國家也隨之陸續(xù)立法,規(guī)定周日為法定休息日。法國不僅是歐洲大陸立法規(guī)定周日休假最早的國家,也是規(guī)定最為嚴(yán)格的國家。

上個(gè)世紀(jì)50～70年代歐洲經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長期。其間,法國在70年代經(jīng)濟(jì)景氣最佳時(shí)期通過一系列立法,對(duì)勞動(dòng)力市場實(shí)施了一系列保護(hù)措施,其過度的勞動(dòng)保護(hù)制度和嚴(yán)格的保護(hù)措施一方面使勞動(dòng)者權(quán)益得到了法律保障,但另一方面,這把“雙刃劍”對(duì)勞動(dòng)力市場具有較大的副作用,尤其是從80年代之后,其副作用日益顯現(xiàn),不但制約了勞動(dòng)力市場的發(fā)展,而且還限制了就業(yè)市場,成為歐洲大陸失業(yè)率最高的國家。90年代以來,其失業(yè)率始終在兩位數(shù)以上,青年失業(yè)率常常高達(dá)30%,甚至成為一個(gè)社會(huì)痼疾。

在巨大的社會(huì)壓力下,法國政府不得不一再壓縮工作時(shí)限,從每周工作41小時(shí)壓縮到1982年的39小時(shí);為提高就業(yè)率,讓那些“隱含合同”下長期失業(yè)的大軍能夠“分享”到有限的就業(yè)機(jī)會(huì),1999年又從38小時(shí)壓縮為35小時(shí),并對(duì)“星期日休假”實(shí)施更加嚴(yán)厲的管制?！秳趧?dòng)法》規(guī)定,超過35小時(shí)以外的工作時(shí)間分為加班、夜班、加時(shí)三個(gè)檔次,凡是超出法定休息日的工作時(shí)間,如節(jié)假日和周日,必須支付加倍工薪。

但最近幾年來,35小時(shí)工作制和周日休假制度日益被視為增加企業(yè)成本,降低企業(yè)競爭力的重要制約之一。本來,實(shí)施嚴(yán)格的35小時(shí)工作制和嚴(yán)格規(guī)定“周日休息”,是為了保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益,提高就業(yè)率,據(jù)當(dāng)時(shí)政策制定者估計(jì),實(shí)行35小時(shí)可以增加十幾萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì),但其結(jié)果卻事與愿違,過度的勞動(dòng)保護(hù)不但沒有提高就業(yè)率,反而使勞動(dòng)力市場更加僵化,尤其是青年人,就業(yè)更加困難。

于是,法國政府不得不于2006年初出臺(tái)《首次雇傭合同法》,規(guī)定20人以上的企業(yè)在雇用年齡不滿26歲的年輕雇員時(shí),可在頭兩年內(nèi)隨時(shí)解雇工人而無需說明理由。但是,這項(xiàng)法案引起青年人的極大不滿,全法近40所大學(xué)在校生走上街頭,最終全法幾百萬人卷入進(jìn)來,范圍覆蓋200多城鎮(zhèn),演變成戰(zhàn)后以來最大的群體事件之一,法國當(dāng)局不得不派出4000名防暴警察施放催淚彈和水槍,導(dǎo)致800多人被逮捕。在強(qiáng)大的反對(duì)壓力面前,《首次雇傭合同法》被迫流產(chǎn)。

10年來的實(shí)踐證明,僵化的勞動(dòng)力市場與持續(xù)的兩位數(shù)失業(yè)率在法國已成為青年恐慌、社會(huì)騷亂、街頭政治的重要根源之一。

90年代以來,甚至80年代以來,當(dāng)歐洲發(fā)現(xiàn)自己積重難返、改革勢在必行的時(shí)候,福利國家的“瘦身改革”運(yùn)動(dòng)和福利制度的“減負(fù)”浪潮橫掃歐洲,出現(xiàn)了“否定之否定”的新一輪“福利制度輪回”。

以“周日工作”的立法改革為例,歐洲各國從90年代開始魚貫而出。他們對(duì)周日開業(yè)的規(guī)定各具特色,一方面在理論上絕不公開否定周日法定休假這個(gè)“基本原則”,但同時(shí)在實(shí)踐上對(duì)周日休假這個(gè)“社會(huì)模式”做出很多“變通”,周日開業(yè)解禁、周日休息靈活化的改革浪潮逐漸席卷歐洲。

在歐洲福利整體框架下,周日休假成為歐洲人福利權(quán)利不可分割的組成部分,但這個(gè)歷史悠久的“福利權(quán)利”卻逐漸被“工作權(quán)利”所替代。在歐洲各國紛紛進(jìn)行周日工作立法改革的趨勢中,法國是一個(gè)遲到者,但終究還是一個(gè)成功者,最終邁出了這一步。

薩科齊上臺(tái)伊始,不負(fù)眾望,提出了拯救法國的“文化革命”口號(hào),有人將之稱為“新社會(huì)契約”運(yùn)動(dòng),旨在創(chuàng)造“新法國”,與舊法國“徹底決裂”;推動(dòng)“多勞多得”,與“大鍋飯”決裂;為激發(fā)社會(huì)活力,薩科齊提出了從公共部門到私人部門,從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到福利制度的一整套改革方案。其中,諸如放松周日休假制度、取消35小時(shí)工作制等,是薩科齊既定改革方針的一個(gè)部分。

然而,客觀上成就了這次立法改革的,還在于此次金融危機(jī)。法國金融危機(jī)的影響早在2008年春季已有顯露,第一季度增長率僅為0.4%,第二季度就下降到-0.4%,第三季度為-0.2%,第四季度為-1.5%,成為法國近年來最低點(diǎn)。2009年第一季度稍好,但也是-1.2%。幾年來,法國經(jīng)濟(jì)始終是表現(xiàn)最差的歐盟國家之一,2006、2007和2008年GDP增長率分別為2.2%、2.2%和0.4%,均低于德國和歐元區(qū)。

如此經(jīng)濟(jì)表現(xiàn),促使法國幾個(gè)主要大型工會(huì)的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在金融危機(jī)的沖擊下,幾個(gè)重要工會(huì)的態(tài)度變得日益務(wù)實(shí)起來,例如,法國最大的“法國總工會(huì)”負(fù)責(zé)人認(rèn)為,周日開業(yè)可以刺激經(jīng)濟(jì),增加就業(yè)機(jī)會(huì)。

此外,此次世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)使法國政府推動(dòng)周日工作立法的決心更加堅(jiān)定。2008年10月,法國負(fù)責(zé)消費(fèi)事務(wù)的國務(wù)秘書呂克.夏泰爾宣布說,法國政府?dāng)M修改《勞動(dòng)法》,旨在“抗危機(jī)、保就業(yè)”。此次提案通過后,《勞動(dòng)法》將有33處得到修改。

任何福利制度都是一把雙刃劍

法國此次周日工作立法改革是歐洲福利國家繼續(xù)沿著不斷“瘦身”進(jìn)行改革的一個(gè)標(biāo)志,這說明歐洲福利制度和勞動(dòng)保護(hù)的整體改革趨勢還在繼續(xù)著。

戰(zhàn)后至70年代是歐洲福利國家的黃金時(shí)代,歐洲各國福利制度呈現(xiàn)出一個(gè)百舸爭流與迅速膨脹的趨勢。但自70～80年代以來,福利改革則成為一個(gè)歷史潮流。毫無疑問,對(duì)他們而言,福利改革的本質(zhì)是一場“福利減肥”運(yùn)動(dòng)。

歐洲長達(dá)幾十年的這個(gè)“福利逆轉(zhuǎn)”趨勢說明,首先,任何福利制度都是一把雙刃劍,任何勞動(dòng)保護(hù)制度對(duì)勞動(dòng)力市場都多少具有一定的反作用,甚至適得其反,欲速不達(dá),與政策制定者的初衷南轅北轍,背道而馳;長期看,有些保護(hù)制度對(duì)國民心態(tài)、社會(huì)定勢、就業(yè)失業(yè)乃至福利制度自身慣性等很多方面將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響,但這些深層次的東西在立法之初則未必能夠一眼洞穿。

其次,經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期和經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期都容易導(dǎo)致福利制度的“增肥改革”和“減肥改革”。歐洲福利制度的發(fā)展既源自于經(jīng)濟(jì)危機(jī),又得益于經(jīng)濟(jì)危機(jī),同時(shí)歐洲福利改革也產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)危機(jī),決定于經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此,無論在經(jīng)濟(jì)非常繁榮時(shí),還是經(jīng)濟(jì)非常糟糕時(shí),決策者都應(yīng)十分冷靜,應(yīng)有一個(gè)始終不渝的理念追求,而不應(yīng)受到一邊倒的輿論的左右。對(duì)社會(huì)來說,“吃光分光”的短視行為是一個(gè)普遍的從眾心理,尤其法國案例告訴人們,非理性的民粹思潮雖然“吃香”,但卻十分有害。

再其次,經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期也好,經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期也罷,其對(duì)福利制度走向的影響都容易出現(xiàn)“走極端”的現(xiàn)象,但歷史經(jīng)驗(yàn)證明,“過度增肥”這個(gè)極端更為可怕,它將積重難返,最終必將導(dǎo)致制度的輪回,歐洲周日工作立法改革就是“福利輪回”的一個(gè)典型案例。此次金融危機(jī)催生的歐洲福利“減肥”運(yùn)動(dòng)與美國正在建立全民醫(yī)療制度的“增肥”改革形成反差。歐美的這個(gè)對(duì)比從一個(gè)側(cè)面驗(yàn)證了福利制度“走極端”的害處。

最后,福利剛性是福利制度的一個(gè)重要特征,它將形成慣性很強(qiáng)的路徑依賴。福利剛性的本質(zhì)是,增肥容易,減肥難,減肥甚至可導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。如果沒有此次金融危機(jī),法國周日工作立法也許不會(huì)出臺(tái),這個(gè)輪回也許至今未能開始。這充分說明,福利剛性常常會(huì)使某個(gè)福利項(xiàng)目的“歸零改革”要借用金融危機(jī)的“外力”助其一臂之力,否則,就會(huì)付出沉重的社會(huì)代價(jià)甚至個(gè)人犧牲。