南京大城管一年嬗變

吳玉嶺

城管改革的方向更應(yīng)當(dāng)厘清行政權(quán)力的邊界：什么應(yīng)當(dāng)管、什么不應(yīng)當(dāng)管、應(yīng)當(dāng)怎么管、管理的手段如何，并在城市公共管理與捍衛(wèi)公民權(quán)利和保護(hù)弱勢群體利益之間找到一個平衡點。2008年4月，南京市邁皋橋面街道城管執(zhí)法人員打人錄像被央視曝光；8月白下區(qū)管理對象因與城管發(fā)生矛盾，貼出“市容和狗不得入內(nèi)”的標(biāo)語，加上其他一些城管暴力執(zhí)法事件，引發(fā)媒體廣泛討論，在全國鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，“南京城管”一度成為媒體眼中的負(fù)面典型。

2008年12月，在全市解放思想大討論中，南京市委、市政府決定，率先啟動南京城市管理體制改革，成立由市長擔(dān)任主任，市委宣傳部、監(jiān)察局、法制辦、公安局、市政公用局、市容局等23個涉及城管部門和各區(qū)縣政府主要負(fù)責(zé)人為成員單位的城市管理委員會，并在后續(xù)幾個月內(nèi)，密集地采取了一系列改革措施。

2009年8月，隨著大城管模式得到住建部的認(rèn)可與力推，全國40多個城市先后赴南京學(xué)習(xí)考察。南京城管一躍走到了全國前列。

“一片樹葉落下了，不管在哪里，

只要找一個部門就行了”

南京“大城管”是建立在城市基礎(chǔ)功能定位之上的“城市綜合管理”的機(jī)制。

從表現(xiàn)上看，大城管機(jī)制一方面大大地擴(kuò)充了城管的內(nèi)涵，擴(kuò)張了城市管理的規(guī)模，從原本狹義的“城管”即市容局加城市執(zhí)法局模式，延伸至具有相關(guān)職能的政府部門，變以往城管單個部門的“綜合執(zhí)法”為多個行政部門的“聯(lián)合執(zhí)法”或“分頭執(zhí)法”，占有更廣泛的權(quán)力范圍；另一方面，以當(dāng)?shù)刈罡呒墑e的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，扭轉(zhuǎn)城管在整個行政架構(gòu)中的邊緣局面。新成立的由市長負(fù)總責(zé)的城市管理委員會，統(tǒng)籌各職能部門，實現(xiàn)城管的管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一，實現(xiàn)了當(dāng)?shù)匦姓组L對城管的直接掌管，既解決了城管的歸屬問題，又預(yù)示著未來城管的權(quán)力會更大、效率將更高。按照南京市市容局局長張東毛的說法，城市管理委員會旨在對涉及城市管理的職能實施進(jìn)一步整合，搭建“大城管”平臺。以前在南京，“一片樹葉落下多個部門管理”的尷尬，一直困擾著城市管理部門，“以后樹葉落下了，不管在哪里，只要找一個部門就行了。”

表面上南京大城管看似大部門體制，不再由城管一家執(zhí)法，而是由多家與基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共空間相關(guān)的部門一起組成一個“大城管”，共同解決城市管理難題。實質(zhì)上，南京大城管是以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，在推進(jìn)依法行政的同時，積極理順各部門的職責(zé)關(guān)系，并著眼于穩(wěn)妥推進(jìn)未來的政府機(jī)構(gòu)改革。南京大城管體制之大，更多地不是它的權(quán)力之“大”，而是它在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)上的服務(wù)之“大”。

同時，努力理順“權(quán)利—權(quán)力”的法治關(guān)系，即權(quán)力對權(quán)利的尊重，尊重城市管理過程中權(quán)利的自主自治能力，公權(quán)力應(yīng)給予弱勢群體盡可能多的實際可分享空間，除非不得已，盡可能少用慎用強(qiáng)制力。

比如，為了保障外來流動人口、無業(yè)人員及本地下崗再就業(yè)困難群眾的基本生存權(quán)利，南京新市容條例明確提出攤點合法化，用“馬路經(jīng)濟(jì)”緩解就業(yè)難題。而在先前的城管體制下，對流動商販，城管只管理，一概不問被清理者之前的狀況，更不理會被清理后他有無謀生的新路子。城管執(zhí)法常常是直接抄沒流動商販的經(jīng)營設(shè)備。在這樣一個情緒高度對立的狹小空間里，雙方都無退路可言，肢體沖突等極端事件頻發(fā)，城管隊員也因此成為眾矢之的。在大城管體制下，對于這些無證小商販的問題，改變以往的只“堵”不“疏”的執(zhí)法思路，分門別類地予以解決。

誠然，城管改革的方向更應(yīng)當(dāng)厘清行政權(quán)力的邊界：什么應(yīng)當(dāng)管、什么不應(yīng)當(dāng)管、應(yīng)當(dāng)怎么管、管理的手段如何，并在城市公共管理與捍衛(wèi)公民權(quán)利和保護(hù)弱勢群體利益之間找到一個平衡點。

“城市競爭力，很大程度

歸結(jié)在城市管理的細(xì)節(jié)上”

時任南京市市長的蔣宏坤認(rèn)為，城市之間競爭力的差距，很大程度上體現(xiàn)在城市管理的細(xì)節(jié)上，將大城管體制稱為管理體制的大膽創(chuàng)新和探索構(gòu)建大部委、大管理運(yùn)行模式的嘗試。

從組織架構(gòu)上看，南京市成立了高位、綜合的城市管理委員會，由市長任主任，分管副市長擔(dān)任副主任，市委宣傳部、監(jiān)察局、法制辦、公安局、市政公用局、市容局等23個涉城管部門和各區(qū)縣政府主要負(fù)責(zé)人為成員單位，搭建起高位指揮、高位組織、高位協(xié)調(diào)的管理平臺。在原有58項行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大集中統(tǒng)一執(zhí)法的權(quán)限和范疇，整合分散于市政、市容、房產(chǎn)、園林、交管等部門的城市管理職能，組建一支綜合執(zhí)法隊伍，真正實現(xiàn)大城管相對集中處罰權(quán)范圍。南京大城管體制建立起市、區(qū)、街(道)、居(委會)“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的工作體系，為理順市區(qū)之間、市直相關(guān)部門之間、城市管理養(yǎng)護(hù)各行業(yè)之間的關(guān)系，為整合資源、凝聚合力、加強(qiáng)信息溝通、破解管理頑癥提供了載體和組織保障。

從聯(lián)動機(jī)制上看，凡涉及城管的全市性重大專項整治行動，均由城管辦牽頭，統(tǒng)一指揮調(diào)度各部門執(zhí)法隊伍，形成全市聯(lián)動、齊抓共管的工作合力。以前那些各單位、各部門都可以管但又都管不好、管不到位的老大難問題，通過大城管平臺的統(tǒng)一調(diào)度分配，往往能得到有效解決。大城管還整合職能資源，將環(huán)境建設(shè)工程與景觀環(huán)境的美化、綠化、序化、亮化，以及市政設(shè)施等都納入建設(shè)和管理統(tǒng)籌規(guī)劃范疇，克服以往多頭單一管理、重復(fù)建設(shè)、建管脫節(jié)的現(xiàn)象。市民以前遇到一些問題，常常要跑好多單位，而每家的熱線電話各異，公安是110、122，市政是12319。今后市民再遇到類似問題，只需要撥大城管統(tǒng)一熱線，由信息員進(jìn)行責(zé)任分配，聯(lián)系相應(yīng)的主管部門，治安問題去找公安，市政設(shè)施被盜去找市政部門。

可以說，“數(shù)字化城管系統(tǒng)”是南京大城管改革另一個不容忽視的亮點。南京大城管的數(shù)字化系統(tǒng)以“萬米網(wǎng)格”為單元，以數(shù)字城管為軸心，以“部件歸口，事件屬地”為問題信息處理流向，旨在快速發(fā)現(xiàn)問題，快速傳輸指揮，快速處置解決，實現(xiàn)持續(xù)“整潔、有序、優(yōu)美、文明”的城市管理目標(biāo)。各區(qū)縣基本上都建成了投入不少于600萬元的數(shù)字化城管系統(tǒng)，并在各部門建立了數(shù)字化終端。在劃分萬米網(wǎng)格的同時，各區(qū)縣都挑選合格的門前三包協(xié)管員作為萬米網(wǎng)格信息采集員。信息采集員按照萬米網(wǎng)格劃分，定人定位定時定事定責(zé)任，全天候全時空采集、跟蹤問題信息，報送、反饋問題信息的處置結(jié)果，實現(xiàn)了城管信息的“零距離”暢通，較好地解決了“死角、盲點、誤區(qū)”的難題。

“沒有科學(xué)有效的城市

管理。就沒有新南京”

南京大城管這一體制創(chuàng)新以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以創(chuàng)新驅(qū)動為導(dǎo)向，以凝聚力量為手段，以提升城市管理效能為目的，著力在運(yùn)作模式、管理方式、管理手段、管理考核等4個方面尋求突破。

在運(yùn)作模式上，按照大城管的格局要求，市本級城管辦負(fù)總責(zé)，各區(qū)成立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，建立起市、區(qū)、街(辦事處)、居(社區(qū))“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的工作體系，實現(xiàn)了重心下移、以區(qū)為主和上級監(jiān)督。

在管理方式上，既要市區(qū)聯(lián)合，又要部門聯(lián)手；既要垂直到底，又要橫向到邊；既要填補(bǔ)真空，又要不留死角。

在管理手段上，積極探索公安、司法對城市管理工作的依法保障機(jī)制，提升城市管理的權(quán)威性和強(qiáng)制性。

在管理考核上，做到任務(wù)目標(biāo)明確，工作責(zé)任落實，考核評比嚴(yán)格，整改措施到位。大城管強(qiáng)化激勵，推行城市長效綜合管理保證金制度。按照要求，玄武、秦淮、鼓樓、下關(guān)等8個區(qū)每年分別繳納100萬元單位保證金，江寧、浦口、六合3個區(qū)和溧水、高淳2個縣每年分別繳納50萬元單位保證金。各區(qū)縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)各繳納1萬元個人保證金?？己说陀?0分，每1分扣5萬。8月份城市長效綜合管理講評會上通報當(dāng)月江南八區(qū)“大城管”模擬考核結(jié)果，下關(guān)、白下、秦淮三區(qū)城市管理保證金分別被扣35.1萬、6.5萬和0.4萬。各項獎優(yōu)罰劣措施都動真格。通過體制創(chuàng)新，整合力量，暢通信息，提升城市管理效能，攻克城管頑癥，逐一破解管理難題。

(作者單位：南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院)