失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的問題和對(duì)策

宣昱婷

隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地征收的規(guī)模日益增大，大批農(nóng)民離開他們長(zhǎng)期賴以生存的土地進(jìn)入城市。由于農(nóng)民在失地的同時(shí)也失去了附著在土地之上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、基本生活保障等一系列權(quán)利，他們可能成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的城市邊緣群體，特別是隨著老齡化社會(huì)的到來(lái)，這一群體的養(yǎng)老保障現(xiàn)狀不容樂觀。

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障面臨的主要問題

(一)現(xiàn)行失地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在體制上的障礙

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元的養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)。人們本可以通過城市化的進(jìn)程改變現(xiàn)狀，但由于二元戶籍制度及與之配套的就業(yè)制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、醫(yī)療制度、住房制度、教育制度的改革均沒有跟上，導(dǎo)致失地農(nóng)民無(wú)法享受與市民同等的養(yǎng)老保障待遇。

(二)現(xiàn)行土地征用制度存在缺陷

1、土地權(quán)屬模糊

根據(jù)我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于鄉(xiāng)、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但實(shí)際情況是：鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織多不存在；村民小組是農(nóng)村群眾性自治性組織，不具有農(nóng)村土地處置權(quán)；各種合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展也并不完善。村委會(huì)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)作為“政府職能代表”和“群眾自治代表”，無(wú)法完全代表農(nóng)民利益與征地方進(jìn)行談判并公平分配上地收益，失地農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益究竟由誰(shuí)來(lái)予以保障并不明確，

2、征地范圍過寬

我國(guó)《憲法》規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)上地實(shí)行征用”；《土地管理法》則規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有上地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”。但是，現(xiàn)行法律并沒有對(duì)“公共利益需要”作出明確的闡述和界定。由于因公共利益征地的補(bǔ)償要低于其他被征用土地的補(bǔ)償，許多非公共利益的用地項(xiàng)目紛紛搭乘公共利益的便車，低成本征地?zé)o疑侵犯了失地農(nóng)民的權(quán)益。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

《土地管理法》規(guī)定“征收耕地的上地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，“征收其他土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”。目前，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均未以地方性法規(guī)的形式對(duì)此做出規(guī)定，基本上是由省級(jí)政府或下放至市、縣政府制定相關(guān)規(guī)定，這樣，地方政府同時(shí)作為征地的實(shí)施主體，實(shí)際上是“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”。在具體標(biāo)準(zhǔn)的制定上，“年產(chǎn)值倍數(shù)法”是按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前3年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，但實(shí)際上現(xiàn)在的城郊農(nóng)業(yè)集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體，土地的產(chǎn)出價(jià)值已大大超出了糧食或蔬菜的價(jià)值。同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地原用途計(jì)算的，無(wú)法解決農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后土地增值分配的不合理問題。

(三)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的資金來(lái)源不足

資金來(lái)源不足，有可能是因?yàn)橥恋爻鲎尳鹂偭窟^低，也有可能是因?yàn)槌鲎尳饍?nèi)部分配不合理。一方面，由于開發(fā)商有意壓低土地出讓金或者是某些地方政府的“零招商”行為，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致土地出讓金的總額下降，另一方面，在土地出讓金一定的情況下，若政府保留的土地增值收益過高，則農(nóng)民的所得份額肯定會(huì)過低。這也直接導(dǎo)致了“土地財(cái)政”的出現(xiàn)：一方面是地方政府永遠(yuǎn)填不飽的“用地饑渴癥”；另一方面是失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的資金來(lái)源嚴(yán)重不足，

(四)失地農(nóng)民缺乏自我保障的意識(shí)和能力

從失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀來(lái)看，大部分人還是習(xí)慣于傳統(tǒng)的貨幣安置補(bǔ)償方式。失地農(nóng)民“坐吃山空”，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性并不高，，這一方面是由于他們受“落袋為安”的觀念影響，并不了解或者信任長(zhǎng)遠(yuǎn)且預(yù)期的養(yǎng)老保障權(quán)益，另一方面則是由于征地補(bǔ)償較低，完全歸失地農(nóng)民自己所有的僅僅為青苗補(bǔ)償以及地上附著物的補(bǔ)償，如果安置補(bǔ)助費(fèi)不夠抵繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，還需要他們補(bǔ)繳，特別是那些外出打工的年青農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的失地農(nóng)民，如果拿不到補(bǔ)助反而還要出錢，他們肯定會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。

完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的對(duì)策和建議

(一)加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

從世界范圍來(lái)看，城市化進(jìn)程中出現(xiàn)失地農(nóng)民是不可避免的。如何解決這一龐大群體的養(yǎng)老保障問題，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)還是走什么樣的城市化道路的問題。拉美國(guó)家因城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡帶來(lái)貧富懸殊、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)不公、兩級(jí)分化、利益沖突等一系列社會(huì)問題的教訓(xùn)值得深刻汲取，我們只有通過加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，逐漸填平城鄉(xiāng)之間的鴻溝，這才是城市化的應(yīng)有之義。

(二)改革現(xiàn)行征地制度

征地制度的改革應(yīng)從以下幾方面著手：一是在明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的前提下，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，逐步實(shí)行土地的招標(biāo)、拍賣等完全市場(chǎng)化運(yùn)作，并嚴(yán)格要求土地開發(fā)商一次性兌付土地出讓金；二是根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于開展制汀征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，征地補(bǔ)償采用“區(qū)片綜合地價(jià)模式”，即在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建沒用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測(cè)算征地綜合補(bǔ)償價(jià)格；三是構(gòu)建合理的征地補(bǔ)償權(quán)力制約機(jī)制，在我國(guó)的征地補(bǔ)償權(quán)力分配框架中，行政機(jī)關(guān)尤其是地方政府居于主導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家立法層面確定征收補(bǔ)償?shù)淖畹退?，限制征收補(bǔ)償立法的主體和層級(jí)，同時(shí)完善土地征收糾紛的司法救濟(jì)機(jī)制，壓縮行政權(quán)力濫用的空間。

(三)整合失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資源

家庭養(yǎng)老資源、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資源、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)資源構(gòu)成了失地農(nóng)民全部的養(yǎng)老保障資源，為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平和效率目標(biāo)，我們有必要整合3種養(yǎng)老保障資源，建立以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體，以家庭養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老保障體系，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的對(duì)象參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

在具體的養(yǎng)老模式選擇上，除就業(yè)安置方式已失去適用意義外，可以視各地區(qū)的土地價(jià)值、征地與城市或城鎮(zhèn)的距離遠(yuǎn)近、征地農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)程度等情況，單一或者結(jié)合使用選擇適用其他幾種養(yǎng)老模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以直接將農(nóng)民納入城保，經(jīng)濟(jì)條件尚不具備的地區(qū)可以建立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，今后逐步與城保模式接軌。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)[2009]32號(hào))要求，屬于10％推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的地區(qū)，可將新征地農(nóng)民直接納入新農(nóng)保體系。

(四)增強(qiáng)失地農(nóng)民自我保障的意識(shí)

要讓失地農(nóng)民相信政府解決他們養(yǎng)老問題的決心和能力，首先要做的就是加大政府財(cái)政投入，讓失地農(nóng)民看到政府真金白銀的支付；其次是要盡快出臺(tái)相關(guān)的金融政策和財(cái)稅政策，如小額貸款優(yōu)惠，對(duì)社?；?、商業(yè)保險(xiǎn)公司相關(guān)險(xiǎn)種盈利的稅收優(yōu)惠等；再次是通過對(duì)該項(xiàng)制度意義的宣傳，引導(dǎo)和培養(yǎng)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，要充分利用廣播、電視、報(bào)紙等媒體資源，通俗化解釋關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的各項(xiàng)政策，分析農(nóng)民今后面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)和參保后實(shí)實(shí)在在的好處，切實(shí)增強(qiáng)他們的自我保障意識(shí)。