農(nóng)村遷移工人養(yǎng)老保險設(shè)計對參保者生計的影響

朱　玲

[摘要]在農(nóng)村遷移工人與城市戶籍職工的社會經(jīng)濟狀況差異巨大的情況下，對二者做無差別的養(yǎng)老保險制度安排，導致了不公平的結(jié)果。女工在同等繳費工資水平上，模擬的養(yǎng)老金水平僅相當于男性的55％-57％。因此，在制定全國性的遷移工人養(yǎng)老保險政策時，需要考慮促進就業(yè)、減少老年貧困和養(yǎng)老收入分配中的性別不平等的因素。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村遷移工人；養(yǎng)老保險；政策

[中圖分類號]F840.67[文獻標識碼]A[文章編號]1007-1962(2009)21-0015-04

一、農(nóng)村遷移勞動者養(yǎng)老保險項目

迄今覆蓋遷移勞動者的養(yǎng)老保險均為地方性的項目，大致可分為兩類：一是單設(shè)項目，二是將這一群體納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系。前者的保險費率低于城鎮(zhèn)職工的繳費標準，這在政策實施過程中，有助于減輕來自企業(yè)和遷移工人的阻力。不過，也排除了養(yǎng)老收入在不同戶籍的就業(yè)群體之間實行再分配的可能性。后者的優(yōu)勢在于。一是有助于避免制度碎片化：二是有助于減少對農(nóng)村遷移人口的身份歧視；三是能夠取得管理上的規(guī)模效益。問題是，同樣的制度，對于戶籍身份不同的勞動者會造成不同的結(jié)果。

直到目前，農(nóng)村遷移勞動者能否在某一城市落腳以及居住多久，在很大程度上取決于城市勞動力市場的需求。(潘毅、黎婉薇編，2006：《失語者的呼聲中國打工妹口述》，生活，讀書，新知三聯(lián)書店)據(jù)2007年的一項企業(yè)用工調(diào)查，將近60％的崗位要求雇員年齡在18～25歲之間。將近30％的崗位的年齡要求在26-35歲之間。而且，大多數(shù)崗位需要至少受過初級職業(yè)訓練的人。(參見勞動與社會保障部，2007：《關(guān)于當前勞動力市場供求狀況的分析報告》(6月13日)。www.molas.gov.cn/gb／news／2007-06／13／content_182044.htm，2009年7月27日下載)這意味著，當前城市企業(yè)需要的，只是農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動力的生命周期中勞動效率最高的階段。度過了這一階段，這些勞動力就有可能失去城市正規(guī)就業(yè)崗位。從而也就失去與此相聯(lián)系的養(yǎng)老保險待遇。圖1顯示的2006年城市正規(guī)勞動力市場上的就業(yè)者年齡分布，與企業(yè)對農(nóng)村遷移工人的年齡要求恰好大致相似。在加歲以上的年齡段上，城鎮(zhèn)戶籍的男女雇員分別占各自性別組的63.7％和51.1％：而男性和女性遷移工人僅占各自性別組的12.1％和4.3％。

按規(guī)定，參保者工作和繳費的期限越長，其養(yǎng)老保險的待遇也就越高。很明顯，在同一制度下，即使不考慮工資差異，僅僅是工作期限這一個因素，就使得大多數(shù)農(nóng)村遷移工人難以與城市戶籍工人分享同等的養(yǎng)老待遇，女性難以與男性分享同等的待遇。(參見姚宇，2009，《人口學特征對農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的影響》，中國社會科學院經(jīng)濟研究所課題組未發(fā)表的研究報告)在城市戶籍的正規(guī)就業(yè)者當中，女性的工作年份一般低于男性，那是法定退休年齡所致。對于農(nóng)村女性遷移工人而言，影響她們工作期限的因素則主要在于，城市里普遍缺少適合低收入群體的幼兒照料服務(wù)；在有些城市，遷移工人還未被納入生育保險。這就迫使年輕女工在生育和哺乳時期不得不退出城市正規(guī)勞動力市場。因此，她們較之男性遷移工人更容易失去養(yǎng)老待遇。

可以說，缺少與城市戶籍人口分享同等福利的機會，是遷移勞動者在城鄉(xiāng)之間和在不同城市之間頻繁挪動的原因之一?？墒歉鶕?jù)這些城市的現(xiàn)行政策，養(yǎng)老保險資格不能隨遷移勞動者跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，但允許他們退保。而且，退保者只能得到個人繳納的基金，企業(yè)為其代繳的部分卻全部被留在原地，成為對當?shù)厣绫；鸬膬糌暙I。這種做法無異于侵占遷移工人和企業(yè)的利益，損害社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)性。由此也可以看出。如果養(yǎng)老保險制度設(shè)計既沒有顧及遷移勞動者的就業(yè)特點，也未包含性別視角，那么這一群體尤其是其中的女性就未見得必然會從參保中受益。

二、繳費安排對遷移工人可支配收入的影響

近20年來，農(nóng)村遷移勞動力已經(jīng)發(fā)生了顯著的分化。首先，這一群體原本就有正規(guī)和非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)之分。其次，在受教育程度、職業(yè)特征和收入水平等方面，群體內(nèi)部的差距都在拉大。不過，即使是進入管理層的遷移勞動者，其平均工資水平也低于所在城市的社會平均工資(參見表1和表2)。這一點。對于遷移工人參加養(yǎng)老保險的實際需求，或者說有預算約束(支付能力)的需要，具有決定性的影響。本報告關(guān)注的重點人群，是遷移勞動者當中的低收入群體。特別是其中的女性。

正規(guī)就業(yè)的遷移勞動者是否參加養(yǎng)老保險，在很大程度上取決于其就業(yè)城市的制度設(shè)計和企業(yè)的決策。按規(guī)定，雇員應(yīng)繳的保險費，由企業(yè)從個人工資中扣除代繳，雇員的選擇余地事實上十分狹窄。(在現(xiàn)有的研究特別是針對女性參加保險的研究中。都有相同的發(fā)現(xiàn)。參見劉澄，2008：《流動女性社會保險困境分析》，蘇州科技學院學報(社會科學版)第11期。第43—47頁)從表1可見，在受訪的遷移工人當中，有90％左右的人愿意參加養(yǎng)老保險，但實際參保率卻遠低于這一水平。在2006年和2009年的樣本總體中，參保率分別為22％和57％。數(shù)字背后的事實首先在于。在調(diào)查時段，某些抽樣城市尚未強力推行遷移工人養(yǎng)老保險項目。例如，大連市的項目僅限于開發(fā)區(qū)。其次，在高費率政策下，用工單位盡可能地采取了避費行為。例如，通過在非項目區(qū)注冊的勞務(wù)派遣公司，把雇員的正規(guī)就業(yè)狀態(tài)變?yōu)榉钦?guī)。再次，保險項目的制度設(shè)計不適合遷移工人的就業(yè)特點和繳費能力。對此。遷移工人的回應(yīng)只能是退保。例如，2007年，深圳市有將近440萬遷移工人參加養(yǎng)老保險，但退保人數(shù)高達83萬(新華網(wǎng)，2008：《深圳農(nóng)民工退保引發(fā)的沉重思考》(2月28日)，hap：／／news.xinhuanet.com／world／2008-02／28／eontent_7682948.htm)；2008年，退保人數(shù)大約為87.7萬；2009年春節(jié)前后，深圳又出現(xiàn)一個退保高潮(吳紅纓等，2009：《深圳出現(xiàn)大量外省農(nóng)民工退保現(xiàn)象引發(fā)關(guān)注》(3月30日)，http：／／www.ahsp.org.cn)。筆者在蘇州和大連也了解到類似的情況。

更值得注意的是，即使解決了養(yǎng)老保險權(quán)益的可攜帶問題，高于遷移工人支付能力的繳費規(guī)定，還會產(chǎn)生強制低收入者過度儲蓄的后果。如果沒有針對低收入群體的繳費和待遇安排，非但難以保證他們在未來受益。反而會減少其自身及家庭當前的消費，甚至影響他們的生存，或者說危及正常的勞動力再生產(chǎn)。在這種情況下，參保率除了說明養(yǎng)老保險制度的覆蓋程度以外，沒有任何意義。在我們的調(diào)研城市當中，蘇州市、大連市和深圳市都是把遷移工人納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的城市。其中，只有深圳市針對遷移工人平均工資低于繳費下限的情況，制定了特殊規(guī)定。在蘇州市和大連市開發(fā)區(qū)。個人

繳費率為工資的8％。那么。按照表2列出的繳費基數(shù)下限計算，每人每月至少要支付的繳費額在蘇州市為109.52元；在大連市為112.97元。據(jù)此觀察遷移工人的實際費率，在蘇州市，男女遷移工人的平均費率分別為8.7％和9.6％；在大連市開發(fā)區(qū)，男女遷移工人的平均費率分別為10.8％和12.7％。

可見，低收入者的實際繳費率高于規(guī)定的費率。由于女性的平均工資比男性的更低，其實際繳費率還高于男性。盡管這些征繳的基金將用作遷移工人老年時的生計，可正因為他們的工資微薄，其儲蓄能力也就極為有限。若對這一群體實行與城市職工同等的費率。必將導致這一群體當前的可支配收入的減少。換句話說，這樣做的結(jié)果必然是擠壓低收入群體的生存和發(fā)展空間。

進一步講，由于絕大多數(shù)遷移工人的實際工作年限和繳費年限低于按照法定年齡退休的城市戶籍工人(參見圖1)，即便在正規(guī)勞動力市場上不曾中斷就業(yè)，以社會平均工資的60％作為繳費基數(shù)，并按照8％的比率繳費，其最終按月領(lǐng)取的養(yǎng)老金對社會平均工資的替代率，也遠低于按照法定退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金的城市戶籍員工。

表3模擬的是不同性別的參保人按照法定年齡退休之后領(lǐng)取月度養(yǎng)老金的情境：第一，在繳費率相同的條件下，高收入組與低收入組在社會平均工資替代率上的差別，映射出二者之間在工資水平上的差距。第二，根據(jù)蘇州市和大連市的制度，遷移工人參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。鑒于目前只有城市戶籍職工按法定年齡退休，表中對蘇州市和大連市的參保人養(yǎng)老待遇的估算，事實上模擬的只是當?shù)爻鞘袘艏毠さ那榫场５谌?，在繳費率和工資水平相同的條件下，若女性的退休年齡低于男性，工作和繳費年限因之較短，其養(yǎng)老金對社會平均工資的替代率便遠低于男性。例如，在蘇州市和大連市模式中。女性的養(yǎng)老金水平僅相當于男性的70％左右。

就遷移工人當前的年齡分布而言，表4的情境模擬更接近于實際情況。表中的結(jié)果顯示：第一，在上海市和重慶市的遷移工人養(yǎng)老制度下，按照繳費基數(shù)下限即社會平均工資的60％繳費的參保人，能夠獲得的養(yǎng)老待遇過低。他們的月度養(yǎng)老金對社會平均工資的替代率最高還不足9％。第二，由于男女之間在繳費期限上的差別比現(xiàn)行制度規(guī)定的男女退休年齡差別還要大，以至于養(yǎng)老收入的性別差距更為明顯。在蘇州市和大連市模式中，女性的養(yǎng)老金水平僅相當于男性的55％～57％。

事實上，多數(shù)生產(chǎn)和服務(wù)一線的女工還達不到15年的最低繳費年限，就因婚姻和育兒需求最終轉(zhuǎn)向非正規(guī)就業(yè)。這就意味著，她們將因此而失去按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格。可見，僅僅是為了保障女性遷移工人的基本養(yǎng)老權(quán)益，就需要在社會養(yǎng)老體系中，設(shè)計城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險項目與未來的農(nóng)村居民或城市居民養(yǎng)老保險項目的銜接點，以便為參保人提供在不同項目之間轉(zhuǎn)移的可能性。進一步講，養(yǎng)老收入上的巨大性別差距，與女性在勞動力市場上的不利地位相聯(lián)系。法定的生育保險，能夠部分地改善女性的就業(yè)條件。這一險種意味著，全社會對女性生育和哺乳期的收入損失給予補償，因為她們在生育和哺乳上花費的時間，實質(zhì)上是對社會人力資源的再生產(chǎn)做出的貢獻。除此而外，根據(jù)智利的經(jīng)驗，實行最低養(yǎng)老金保障，便能收到明顯地縮小養(yǎng)老收入性別差距的效果。原因在于，女性在低收入者當中占多數(shù)，而且人均預期壽命高于男性，因而必定成為這一制度的最大受益者。

三、政策性結(jié)論

將農(nóng)村遷移勞動者納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，是一個歷史的進步。由于現(xiàn)有的城市社會養(yǎng)老保險項目與遷移工人的就業(yè)特點不適應(yīng)，“參?！辈⒉灰馕吨w移工人必然受益。對此，人力資源和社會保障部制定的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》都作出了建設(shè)性的回應(yīng)：一方面降低了企業(yè)和個人繳費率；另一方面，賦予個人養(yǎng)老保險權(quán)益以便攜性。其中特別強調(diào)。在遷移工人跨城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險系統(tǒng)和跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移時。攜帶的基金包括個人賬戶和企業(yè)為其積累的部分。這些原則，必將有助于保護遷移工人的利益和促進他們?nèi)谌氤鞘猩鐣?/p>

不過，繳費率降低則低收入者積累的養(yǎng)老基金將更少。如果沒有進一步的政策干預，這一群體可能會通過《辦法》的實施減輕當前(年輕時)的貧窮，卻又將遭遇未來(老齡時)的貧窮。為了促進就業(yè)、減少老年貧困和養(yǎng)老收入分配中的性別不平等，還需要中央政府制定如下與《辦法》相匹配的政策：

首先，動用財政資源建立公共養(yǎng)老基金，設(shè)置與價格指數(shù)掛鉤的最低養(yǎng)老保障線，保證低收入者領(lǐng)取的養(yǎng)老金不低于貧困線。

其次，頒布將遷移工人納入生育保險的規(guī)定，同時要求城市地方政府，資助面向低收入群體的幼兒照料服務(wù)設(shè)施。

最后，對于為遷移工人繳納養(yǎng)老保險的中小企業(yè)，給予降低稅率的政策性優(yōu)惠。

鑒于全球性金融危機和經(jīng)濟下滑對中國企業(yè)特別是中小企業(yè)造成強烈沖擊，并因而導致大量遷移工人失業(yè)，推出全國性遷移工人養(yǎng)老保險計劃的最佳時機，當為經(jīng)濟穩(wěn)固地恢復正常之時。

責任編輯史小今