集體土地流轉(zhuǎn)中的若干法律問題

劉小冰　汝?yáng)|軍

摘要：集體土地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意以下法律問題：一是解決政策與法律的基本矛盾。二是必須完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序。三是必須提高土地流轉(zhuǎn)的法律意識(shí)。在土地流轉(zhuǎn)中，樹立風(fēng)險(xiǎn)法律意識(shí)、合同法律意識(shí)、企業(yè)法律意識(shí)、債權(quán)法律意識(shí)等。四是必須建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障。

關(guān)鍵詞：集體土地；流轉(zhuǎn)；法律程序

中圖分類號(hào)：D912，3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2009)08／09—0113—05

土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象在我國(guó)農(nóng)村非常多，而且流轉(zhuǎn)的速度規(guī)模有加快和擴(kuò)大之勢(shì)，這對(duì)提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的集約化，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑是一種利好。但是，其中的一些法律問題亟待引起我們的重視。這些問題主要有：解決政策與法律的基本矛盾；完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序；提高土地流轉(zhuǎn)的法律意識(shí)；建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障。

一、解決政策與法律的基本矛盾

在政策層面上，土地流轉(zhuǎn)是得到支持的。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》雖未提及“土地流轉(zhuǎn)”，但明確規(guī)定：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”眾所周知，現(xiàn)行建設(shè)用地市場(chǎng)呈現(xiàn)二元狀態(tài)，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)和集體建設(shè)用地市場(chǎng)是相分離的，國(guó)有建設(shè)用地是允許自由流轉(zhuǎn)的，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則受到限制。要建立一個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，要么將國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)改變?yōu)榧w建設(shè)用地市場(chǎng)而統(tǒng)一，要么將集體建設(shè)用地市場(chǎng)改變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)而統(tǒng)一。前者顯然不可行，后者便成為統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的唯一途徑。可見，建立一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)意味著集體建設(shè)用地需要像國(guó)有建設(shè)用地一樣自由流轉(zhuǎn)。

但在法律層面上，土地流轉(zhuǎn)受到限制。土地流轉(zhuǎn)的最大障礙來源于《土地管理法》，該法規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?第43條)“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”(第63條)可見，在法律層面上，單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，不得使用集體建設(shè)用地。單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用集體土地的，必須經(jīng)過國(guó)家征收這一程序。而土地流轉(zhuǎn)正是要破除這種限制，使得集體建設(shè)用地的使用權(quán)在農(nóng)民集體和建設(shè)單位等相關(guān)主體之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

政策與法律的上述矛盾導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)處于尷尬境地。實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)或是暗中進(jìn)行，或是由政府制定規(guī)章或規(guī)范性文件(如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》、《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》、《無錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)管理暫行辦法》、《海安縣集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》等來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。但嚴(yán)格來說，這些規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性是值得商榷的。

因此，土地流轉(zhuǎn)需要首先應(yīng)在國(guó)家層面處理好政策與法律的關(guān)系。當(dāng)法律與政策不一致時(shí)，“必須權(quán)衡政策與法律誰更能全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地集中和體現(xiàn)人民意志。如果政策比現(xiàn)行法律更能全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地集中和體現(xiàn)人民意志，政策就要突破現(xiàn)行法律的內(nèi)容和框架，并指導(dǎo)法律隨之應(yīng)進(jìn)行改變?！蓖恋亓鬓D(zhuǎn)是現(xiàn)階段人民意志的集中反映。一方面，土地流轉(zhuǎn)有利于中國(guó)的城市化進(jìn)程。中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市化步伐愈來愈快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市以另尋生路，農(nóng)村土地大量閑置，這就為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。另一方面，土地流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)民的收入。允許集體土地流轉(zhuǎn)，“農(nóng)民集體就能以土地所有者身份，以平等的市場(chǎng)主體與作為市場(chǎng)主體的土地使用者討價(jià)還價(jià)，在市場(chǎng)交易中獲得土地使用的市場(chǎng)價(jià)格，而不是補(bǔ)償價(jià)格，這樣農(nóng)民就能得到比征用補(bǔ)償更多的對(duì)價(jià)利益，用于保障其基本生活和解決再就業(yè)的困難”?？梢哉f，土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)下農(nóng)民最迫切的需求。因此，建議及時(shí)修改《土地管理法》第43條和第63條等相關(guān)規(guī)定，破除現(xiàn)有的法律限制，吸收政策的相關(guān)規(guī)定，解決政策與法律的基本矛盾。

在此基礎(chǔ)上，各地應(yīng)在以下幾個(gè)方面做好土地流轉(zhuǎn)的法律保障工作：一是清理與土地流轉(zhuǎn)不一致的地方立法。例如，《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定：“因建設(shè)需要征用農(nóng)民集體所有土地、使用國(guó)有土地的，實(shí)行統(tǒng)一征地、統(tǒng)一供地?！笨梢?，土地流轉(zhuǎn)仍是被否定的，需要修改該條并作出授權(quán)性規(guī)定，如可將該條修改為：“農(nóng)村集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，具體流轉(zhuǎn)辦法由省政府另行規(guī)定?！倍且?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)的政策變化，應(yīng)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。各地應(yīng)破除土地流轉(zhuǎn)的限制，根據(jù)自身的特點(diǎn)和需要制定具體的土地流轉(zhuǎn)管理辦法，其立法內(nèi)容大致為總則(包括目的、流轉(zhuǎn)的前提步驟等)、土地流轉(zhuǎn)程序(包括流轉(zhuǎn)主體、客體、具體程序、收益分配等)、失地農(nóng)民的社會(huì)保障等。只有這樣，才能保證各地土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，推進(jìn)這一工作的順利進(jìn)行。三是做好相關(guān)政策和法律規(guī)定的解釋工作，并保證執(zhí)法與司法工作適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的變化。

二、必須完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序

土地流轉(zhuǎn)程序是土地流轉(zhuǎn)制度的核心問題之一。從某種意義上說，土地流轉(zhuǎn)主要解決的就是一個(gè)程序問題，因?yàn)橥暾耐恋亓鬓D(zhuǎn)法律制度是建立在完整的土地流轉(zhuǎn)程序基礎(chǔ)上的?，F(xiàn)在，土地流轉(zhuǎn)程序主要散見于政府規(guī)章或政府規(guī)范性文件中，各類主體制定的土地流轉(zhuǎn)程序不具有統(tǒng)一性，各有一套做法。這種土地流轉(zhuǎn)程序的分散性不僅僅表現(xiàn)在省與省之間的分散，還表現(xiàn)為省內(nèi)各地方的分散。各地的土地流轉(zhuǎn)程序又具有殘缺性特征，如流轉(zhuǎn)主體不明確，流轉(zhuǎn)客體不清，審批制度設(shè)計(jì)不合理等。為此，需要完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序，著重解決以下問題：

第一，應(yīng)該以農(nóng)民專業(yè)合作社作為土地流轉(zhuǎn)主體。土地流轉(zhuǎn)主體在實(shí)踐中呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)，既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織等集體土地所有者，也有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村委會(huì)，更有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和農(nóng)民個(gè)人等集體土地使用者。這一問題產(chǎn)生的根源在于現(xiàn)行法律規(guī)定不清?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！笨梢?，農(nóng)村土地歸集體所有，但這個(gè)“集體”是指什么?憲法本身沒有具體規(guī)定。《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有

的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！睆倪@一規(guī)定中我們可得出以下結(jié)論：一是村農(nóng)民集體對(duì)集體土地享有所有權(quán)，該村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)對(duì)該集體土地享有管理、經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體對(duì)集體土地享有所有權(quán)，該村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組對(duì)該集體土地享有管理、經(jīng)營(yíng)權(quán)；三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體對(duì)集體土地享有所有權(quán)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)該集體土地享有管理、經(jīng)營(yíng)權(quán)。據(jù)此，集體土地的所有者為村農(nóng)民集體或者為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體或者為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)等行使的是經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)，它們絕不是產(chǎn)權(quán)所有者。在此種情況下，無論是讓農(nóng)民集體還是村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地流轉(zhuǎn)主體都存在法律上的困惑。首先，“集體經(jīng)濟(jì)組織”概念含糊不清，到底何謂集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上沒有明確規(guī)定；其次，“農(nóng)民集體”更是一個(gè)虛擬的概念，它不是一個(gè)實(shí)體，根本不具有操作性；最后，“村委會(huì)”雖然是一個(gè)實(shí)體，但作為農(nóng)村的自治組織，它無權(quán)自主處置集體土地。

我們?cè)谀暇┦辛蠀^(qū)新光社區(qū)趙壩組(自然村)實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，趙壩組成立了具有法人資格的農(nóng)民專業(yè)合作社，由其對(duì)外簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。需要指出的是，農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立是有法律支撐的，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)對(duì)其作出了詳細(xì)的規(guī)定。因此，將農(nóng)民專業(yè)合作社作為土地流轉(zhuǎn)的主體具有兩大優(yōu)勢(shì)：一是該主體破除了農(nóng)民集體的“虛位”性，成為一個(gè)法律實(shí)體；二是該實(shí)體是農(nóng)民自下而上創(chuàng)立的，是農(nóng)民自己的組織，不具有行政色彩。在是否流轉(zhuǎn)的決定權(quán)上，作為趙壩組議事機(jī)構(gòu)的“農(nóng)民議會(huì)”更是發(fā)揮了極大作用。該議事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)全組農(nóng)民就土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行表決，使集體土地的所有者歸位，農(nóng)民集體成了真正的集體土地所有者。

第二，應(yīng)該以商業(yè)性的農(nóng)村集體建設(shè)用地作為流轉(zhuǎn)客體。土地流轉(zhuǎn)的客體即土地流轉(zhuǎn)所針對(duì)的對(duì)象。土地流轉(zhuǎn)的客體是什么?現(xiàn)在各方面的認(rèn)識(shí)不盡一致。例如，有學(xué)者指出，“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”。也有學(xué)者認(rèn)為，“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)包括發(fā)生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權(quán)‘首次流轉(zhuǎn)，更不應(yīng)該將流轉(zhuǎn)的客體擴(kuò)大到農(nóng)用地”。我們認(rèn)為，這是土地流轉(zhuǎn)廣義和狹義上的區(qū)別。按土地用途劃分，農(nóng)村集體土地可分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，在法律上是允許的，并由《農(nóng)村土地承包法》調(diào)控，而非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)主要即集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，暫時(shí)受到《土地管理法》限制。廣義上的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)包含著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。狹義上的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)僅指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議較大的是集體建設(shè)用地是否應(yīng)該流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)等。所以，應(yīng)當(dāng)將土地流轉(zhuǎn)的客體限定在農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方面。

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。由于我們所談土地流轉(zhuǎn)指狹義上的，即集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的客體當(dāng)然僅限于集體建設(shè)用地，問題是集體建設(shè)用地是否都適合流轉(zhuǎn)?如果不是，哪些集體建設(shè)用地不宜流轉(zhuǎn)?哪些又適宜流轉(zhuǎn)?有學(xué)者根據(jù)非農(nóng)建設(shè)用地的性質(zhì)和用途的不同，區(qū)分為公益性建設(shè)用地和商業(yè)性建設(shè)用地，并主張客體限于商業(yè)性建設(shè)用地。我們認(rèn)為，將客體限于商業(yè)性建設(shè)用地較為合理。一方面，“公益設(shè)施作為公共物品固然既可由集體經(jīng)濟(jì)組織也可由私人投資完成，但是因其目的的特定化，為了防止私人權(quán)利壟斷財(cái)產(chǎn)的使用，妨礙公共利益，不允許設(shè)置私權(quán)，也不允許步人流通領(lǐng)域”。另一方面，土地流轉(zhuǎn)的最大驅(qū)動(dòng)力在于給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)上的收益，最能給農(nóng)民帶來收益的顯然是具有商業(yè)性的建設(shè)用地，公益設(shè)施作為流轉(zhuǎn)客體給農(nóng)民帶來的收益不大，沒有流轉(zhuǎn)必要。在此需要指出的是，以商業(yè)性建設(shè)用地作為流轉(zhuǎn)客體還要具備產(chǎn)權(quán)明確這一條件，即需要有產(chǎn)權(quán)證明。我們認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)代表由農(nóng)民專業(yè)合作社來行使較為適當(dāng)。如前所述，農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人資格，又是土地流轉(zhuǎn)主體，由它來代表農(nóng)民集體行使產(chǎn)權(quán)既合理又方便。

第三，應(yīng)該以備案制代替審批制。目前，土地流轉(zhuǎn)審批制度設(shè)計(jì)得不合理，大部分地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件在規(guī)定土地流轉(zhuǎn)程序時(shí)都傾向于審批制。例如，南京、無錫、海安等地都將土地流轉(zhuǎn)需有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)置為一道重要程序。我們認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的審批制缺乏足夠的法律依據(jù)，是對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)的不尊重，也容易滋生腐敗現(xiàn)象。當(dāng)然，支持審批制的觀點(diǎn)可能認(rèn)為，缺乏審批制會(huì)引發(fā)土地流轉(zhuǎn)秩序的紊亂。實(shí)際上，這一問題完全可以用備案制來解決，流轉(zhuǎn)合同也應(yīng)采取登記生效主義。集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)本身需具備一定的條件，并遵循一定的程序，最后通過備案制這種事后審查方式來對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行審查。如果發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)不符合相關(guān)規(guī)定，可以采取事后追懲制來處理?？梢哉f，備案制取代審批制將大大提高土地流轉(zhuǎn)的效率，并真正實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化。

因此，我們建議，土地流轉(zhuǎn)的法律程序可以統(tǒng)一規(guī)定為：首先，由農(nóng)民集體作為土地所有者決定是否同意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，該決議需要村民會(huì)議2／3以上村民或者2／3以上村民代表的同意。其次，農(nóng)民專業(yè)合作社作為流轉(zhuǎn)方與被流轉(zhuǎn)方簽訂書面合同，確定雙方權(quán)利義務(wù)。再次，被流轉(zhuǎn)方將相關(guān)文件(包括農(nóng)民集體同意流轉(zhuǎn)證明、書面合同、集體土地所有權(quán)證明等)向所在行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)土資源局備案，接受單位應(yīng)出具備案證明。第四，被流轉(zhuǎn)方持備案證明向市、區(qū)或縣政府辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。最后，政府頒發(fā)集體土地權(quán)利證書。至此，被流轉(zhuǎn)方獲得集體土地使用權(quán)。

三、必須提高土地流轉(zhuǎn)的法律意識(shí)

農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要土地流轉(zhuǎn)，但法律意識(shí)的缺乏有可能使土地流轉(zhuǎn)得不到預(yù)期效果。當(dāng)前，應(yīng)將培養(yǎng)土地流轉(zhuǎn)法律意識(shí)和普及土地流轉(zhuǎn)法律知識(shí)盡快納入各地普法計(jì)劃中，并在土地流轉(zhuǎn)中樹立以下法律意識(shí)：

第一，風(fēng)險(xiǎn)法律意識(shí)。集體土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力是它有助于提高農(nóng)民的收入，這一點(diǎn)對(duì)農(nóng)民的刺激最大。農(nóng)民希望土地流轉(zhuǎn)主要是從經(jīng)濟(jì)角度考慮，增加收入，提高生活水平。但是，土地流轉(zhuǎn)暗含著一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)問題，農(nóng)民很可能會(huì)忽略土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的缺乏主要由于兩個(gè)原因：一是農(nóng)民參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大多是作為小商品的買賣者，而將土地使用權(quán)作為“商品”進(jìn)行流轉(zhuǎn)幾乎沒有經(jīng)驗(yàn)，很容易忽視

隱藏的風(fēng)險(xiǎn)；二是在土地流轉(zhuǎn)中，對(duì)被流轉(zhuǎn)方是否具有盈利能力缺乏判斷能力。例如，在以入股方式進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的收益來源是分紅，而被流轉(zhuǎn)方是否具有盈利的能力在土地流轉(zhuǎn)前較難判斷。

第二，合同法律意識(shí)。毫無疑問，土地流轉(zhuǎn)是一種法律行為。農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中必將與被流轉(zhuǎn)方簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，這是對(duì)雙方權(quán)利、義務(wù)的確立。然而，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合同意識(shí)是比較缺乏的，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是缺乏訂立書面合同的意識(shí)，口頭訂約遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于書面訂約；二是對(duì)合同法本身的了解不夠，很可能掉入“合同陷阱”。這種狀況會(huì)對(duì)今后的維權(quán)產(chǎn)生很大的障礙。

第三，企業(yè)法律意識(shí)。在土地流轉(zhuǎn)中，企業(yè)法律意識(shí)的重要性主要表現(xiàn)在：從設(shè)立到經(jīng)營(yíng)、管理、發(fā)展乃至撤銷、解散，企業(yè)自始至終受法律的指引和規(guī)范。因此，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民作為股東，必須了解企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)、管理等情況，了解并維護(hù)自身的合法權(quán)益，了解并遵守企業(yè)的規(guī)章制度，保證企業(yè)擁有良好的運(yùn)作機(jī)制，使各種資源配置能夠積極創(chuàng)造價(jià)值。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)的方式較多，其中以“入股”形式對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)尤其要注重與《公司法》等法律法規(guī)的銜接。

第四，債權(quán)法律意識(shí)。土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，雙方訂立契約后即形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系。同時(shí)，公司在正常運(yùn)轉(zhuǎn)中也會(huì)產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。因此，我們必須嚴(yán)肅考慮土地流轉(zhuǎn)中的債權(quán)實(shí)現(xiàn)問題。例如，土地流轉(zhuǎn)出去，受讓人虧損或破產(chǎn)了，農(nóng)民的債權(quán)是否能夠及時(shí)、有效地通過法律途徑解決，債權(quán)人如何實(shí)現(xiàn)其債權(quán)?債權(quán)意識(shí)是和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等緊密聯(lián)系在一起的一個(gè)問題。

四、必須建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障

土地是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障。土地流轉(zhuǎn)則是一種法律行為，更是一種投資風(fēng)險(xiǎn)行為。因此，土地流轉(zhuǎn)是一把雙刃劍，利用得好，將大大促進(jìn)農(nóng)民的收入；否則，失地農(nóng)民很可能成為“流民”。

為了免除土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，必須完善土地流轉(zhuǎn)的配套機(jī)制，即完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障。社會(huì)保障，簡(jiǎn)言之就是國(guó)家依據(jù)規(guī)定，為保證社會(huì)成員基本生活權(quán)利而提供的各種救助和補(bǔ)貼。社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫，其中社會(huì)保險(xiǎn)為核心。目前，我國(guó)社會(huì)保障呈現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在社會(huì)保障方面存在巨大差異，這一局面短期內(nèi)仍難改觀。因此，我們建議對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障可分兩步走，即確立短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)。

短期目標(biāo)是要建立失地農(nóng)民的基本生存保險(xiǎn)，并允許失地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。需要指出的是，失地農(nóng)民的基本生存保險(xiǎn)旨在確保失地農(nóng)民的生存，不至于因失去土地而發(fā)生生存危機(jī)。我們建議，將失地農(nóng)民的基本生存保險(xiǎn)納入《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》中?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法(草案)》第70條規(guī)定：“土地已被全部征用且未就業(yè)的農(nóng)村居民可以參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中支付，不足部分由當(dāng)?shù)厝嗣裾畯膰?guó)有土地有償使用收入中支出?！蔽覀兘ㄗh將其修改為：“國(guó)家建立失地農(nóng)民的基本生存保險(xiǎn)，失地農(nóng)民可以參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)?！边@樣，既設(shè)立了失地農(nóng)民的基本生存保險(xiǎn)，又?jǐn)U大了參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍，即由被征地農(nóng)民擴(kuò)大至失地農(nóng)民，使土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民也可以參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。

長(zhǎng)期目標(biāo)是要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法(草案)》第24條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合并實(shí)施。”這一規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大致趨勢(shì)。