分稅制改革憶事

劉克崮

1994年的分稅制改革,主要解決了中央和省級政府之間的財政分配關系問題,增強了國家財政實力和宏觀調控能力

1994年前后進行的財稅體制改革,是制度性和歷史性的重大改革。它理順了國家與企業(yè)、中央與地方的分配關系,建立了適應中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的財稅制度體系框架,形成了持續(xù)規(guī)范的財政增收機制,可謂30年財稅改革的高峰。

我1990年初至1996年末在財政部工作,先后任財稅體制改革司副司長和稅政司司長,直接參與了1993年準備、1994年進行的國家與企業(yè)分配關系改革、工商稅制改革和分稅制財政體制改革的全過程。其中,分稅制改革對增強國家財政實力和宏觀調控能力尤為重要。在當前政府應對危機的背景下,這項改革的往事尤其令人回味。

分稅之由

黨的十一屆三中全會以后至1992年,為適應經(jīng)濟體制轉軌需要,以對地方和企業(yè)放權、讓利、搞活為主線,形成了兩個包干體制。一是企業(yè)承包制,國家與企業(yè)的分配關系改革;二是財政包干制,中央與地方的分配關系改革。

國家對地方放權讓利的財政包干制,擴大了地方權力,增加了地方財力,激勵了地方發(fā)展經(jīng)濟的熱情,在改革初期的經(jīng)濟社會條件下發(fā)揮了積極作用。同時,也有負面效應:一是不規(guī)范、不穩(wěn)定;二是過度強化了地方利益,形成地區(qū)間的市場分割,阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成,影響了經(jīng)濟結構和發(fā)展;三是造成“兩個比重”不斷下降——因地方減免稅政策自主權過大,加上企業(yè)承包制的負面作用,導致財政收入占國內生產(chǎn)總值的比重逐年下降;在收入增量分配方面,地方多了、中央少了,中央在全國財政收入中的比重越來越低,嚴重弱化了中央的宏觀調控能力。

從上世紀80年代末到90年代初,就發(fā)生過中央財政向地方財政多次“借錢”的無奈之舉。當時擔任財政部部長的王丙乾說,“我現(xiàn)在窮得只剩下背心和褲衩了”;1992年,在他之后上任的劉仲藜則說,“我連背心都沒有,只剩下褲衩了”。1993年,時任國務院常務副總理的朱基對劉仲藜說:你這個財政部長真是囊中羞澀呀!這一時期,國家在少數(shù)地區(qū)和企業(yè)中進行過“分稅制”財政體制改革試點,但沒有得到社會各方的普遍認可。

1992年春天,鄧小平同志南巡,吹響了新一輪經(jīng)濟體制改革的號角。當年秋天,黨的十四大召開,針對財稅體制改革提出了要“統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人三者利益,理順國家與企業(yè)、中央與地方的分配關系”兩條主線,指出了相應的解決辦法,即“逐步實行‘稅利分流和分稅制”,明確了財稅改革的方向和任務。

何謂分稅

分稅制改革,狹義上是中央和地方財政分稅制度,廣義上是理順中央和地方分配關系的改革,包括分稅制和轉移支付制度,是解決各級政府間財政分配關系的制度。

分稅制改革的指導思想是:正確處理中央與地方的分配關系,調動兩個積極性,促進國家財政收入合理增長;合理調節(jié)地區(qū)之間財力分配;堅持統(tǒng)一政策與分級管理相結合的原則;堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。

分稅制改革的具體內容,可以用六個詞來概括:“分權、分稅、分機構”,“返還、掛鉤、轉移支付”,前三個是改革的主體內容,后三個是輔助措施。

“分權”定支出,是劃分、明確中央和地方政府的事權,相應確定財政支出范圍。

“分稅”定收入,是按稅種劃分各自的財政收入范圍,將全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。

“分機構”建體系,是將原一套稅務機構分設為國稅、地稅兩套稅務機構,分別負責征收中央收入和地方收入,建立了相對獨立的地方財稅工作體系。

稅后“返還”的目的,是實現(xiàn)改革方案“保存量,調增量”的原則,確保地方既得財力。將實行“分稅”辦法后,1993年中央從地方凈上劃的消費稅全部和增值稅75%部分全額返還給地方,并以此作為以后中央對地方稅收返還的基數(shù)。

系數(shù)“掛鉤”的作用,是使中央給地方的稅收返還數(shù)與中央實得“兩稅”(增值稅和消費稅)的增長同向不同步。既讓地方稅收“返還”是增長的,又逐步提高中央收入占財政收入的比重。1994年后稅收返還數(shù)額在1993年基數(shù)上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費稅平均每增長1%,中央財政對地方的稅收返還增長0.3%的系數(shù)確定。

“轉移支付”是確保分稅制改革成功的重要保障措施。中央通過分稅制集中的財力,不斷加大對落后地區(qū)的轉移支付,能緩解區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡,促進地區(qū)間協(xié)調發(fā)展和中華民族大家庭的和諧與安定。

創(chuàng)造“掛鉤”

在分稅制的三項輔助措施中,“掛鉤”是一項創(chuàng)造。它是怎么提出來的?這里面有個小故事。

在1993年8月初,北戴河會議頭兩天的一個晚上,劉仲藜、項懷誠與謝旭人、姜永華和我,還有地方預算司的一兩個小伙子,一起研究分稅制方案,大家都認為稅收返還應該是增長的,這樣問題就集中到如何確定稅收返還增長量上。

在80年代實行財政包干制時期,中央財政對少數(shù)民族地區(qū)實行過年增長10%的財政補助政策,幾年下來因中央收入年增長率不過5%左右,無法承受,就取消了這個政策,變?yōu)槎~補助。對此,少數(shù)民族地區(qū)意見很大,要求中央予以調整,恢復補助遞增的辦法。但當時財政部尚未找到解決這一矛盾的辦法,拖了下來。這與分稅制設計中遇到的“返還”是定額、“死面”的,還是增長、“發(fā)面”的,是同一個問題。

如何解決這一難題呢?我提出了一個“掛鉤”的方法,并在小黑板上畫了一個示意圖,其核心是將給地方的“稅收返還”的增長率與上劃中央“兩稅”的增長率掛鉤,將地方“稅收返還”的增長率控制在中央“兩稅”的增長率之下,確定一個系數(shù)。討論中,大家又提出可以與上劃中央“兩稅”增長率掛鉤,也可以與全國“兩稅”或其他指標的增長率掛鉤。具體系數(shù),最初的建議是1∶0.5,財政部向會議匯報時提出過1∶0.3,經(jīng)討論,會議最后定的是1∶0.3。

這個方法乍一看并不稀奇,但仔細算一下就會發(fā)現(xiàn),返還地方的增量在總增量中的比重逐年遞減。這不僅是因為兩個增長率是一大一小,更因為兩個分母除第一年是一樣的,以后卻是不一樣的,且大小差是不斷地擴大的?！跋禂?shù)掛鉤”這個技術方法,破解了分稅制方案設計中稅收返還必須同時滿足“分稅”、“存量不動”、雙方都是“發(fā)面”、中央比重應不斷加大等四項約束條件這一難題。

基數(shù)博弈

1992年9月3日中央常委會通過財稅改革方案后,信息傳播很快,一些地方反應強烈,主要便是針對分稅制方案,認為這個方案比較“緊”,并有一定的抵觸情緒。主管此項改革的基同志果斷決定,立即帶領中央各有關部門負責同志赴地方,與地方黨政要員對話,宣傳改革意義,說明改革方案,聽取意見,改進完善。

從1993年9月9日到11月21日的74天時間,基同志親自帶隊,先后分十站走了海南、廣東(廣州、深圳)、新疆、遼寧(沈陽、大連)、山東(青島)、江蘇、上海(浙江)、北京、天津、河北等17個省、市、自治區(qū)(包括計劃單列市)。而最關鍵的一站是廣東。

廣東的財政包干體制運行力度一直較大,對地方經(jīng)濟作用也大,因此對分稅制的理解有些吃力。頭兩天他們明確要求繼續(xù)實行包干制,經(jīng)反復解疑釋惑,他們開始認真考慮,但提出了兩個要求:一是基數(shù)問題,方案是以1992年為基數(shù),廣東省提出要以1993年為基數(shù),主要理由是1993年全省經(jīng)濟和財政增長快,符合中央保既得利益原則;二是希望原有對企業(yè)的減免稅政策保留幾年或取消后,增加的稅收幾年內不參與體制分配,留在地方。后面這個要求北京方面做了讓步,同意五年內留給地方。爭議最大的是基數(shù)問題,劉仲藜部長和我們工作層(謝旭人、姜永華等)都不同意以1993年為基數(shù),主要原因是財政從未以也不能以未發(fā)生的數(shù)字為基數(shù),擔心地方在數(shù)字上弄虛作假,會產(chǎn)生極大的不規(guī)則行為。

為了緩解矛盾,我曾提出即便以1993年為基數(shù),也應該按照1993年1月-9月的實況換算為全年數(shù)據(jù)的建議。

但是,為了最大限度地爭取地方對改革的支持,基同志同意了廣東省的要求,把1993年的收入數(shù)作為基數(shù)。

確定以1993年為基數(shù)后,帶來了各地與中央在1993年后四個月的爭基數(shù)和1994年的?；鶖?shù)的“博弈”。1993年后四個月的地方財政收入急劇上漲,分別比上年同期增長約60%、90%、110%和150%,帶動全年地方稅收增長了50%多。1994年1月,稅收同比增長60%,以后幾個月同比增速不斷下降。

為防止全年稅收出現(xiàn)負增長的情況,財政部在1993年春天緊急召開會議研究對策。在對1993年“查基數(shù)擠水分”與采納翁禮華同志的“同心同德向前看”兩種對策之間,最終選擇了后者。確定了以各省1993年“兩稅”增幅的三分之一為本省1994年“兩稅”增長目標,完不成的扣減返還基數(shù),完成的按1∶0.3正常返還,超額完成的按1∶0.6獎勵返還。財政系統(tǒng)用自己的這一超常智慧,緩釋了自己經(jīng)手制造的“超?；鶖?shù)”的后遺癥。

改革無止境

1993年12月25日,國務院最終發(fā)布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,從1994年1月1日起在全國施行。

從1993年到2007年,全國財政收入增長了10.8倍,年均增速19.3%;全國財政收入占國內生產(chǎn)總值的比重,也由1993年的12.3%提高到20.6%,大大增強了國家財政實力。同時,中央調控能力顯著提高,中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央對地方的財政轉移支付快速增長,為中央調節(jié)地區(qū)間的利益差提供了有力的支撐。2007年全國地方本級支出的37%,其中中西部地區(qū)本級支出的54%,來自中央財政的轉移支付,終結了中央向地方“借錢”的歷史。

當前,改革省以下政府間財政分稅體制和完善地方收入體系等新的改革,都在醞釀準備之中。

實踐無止境,改革創(chuàng)新無止境,財稅體制改革將繼續(xù)伴隨和推進中國社會經(jīng)濟的科學、健康、持續(xù)發(fā)展?！?/p>

作者為原國家開發(fā)銀行副行長