農(nóng)村土地征收的法律問題研究

吳嬡婷

摘要憲法修正案以及物權(quán)法都明確強調(diào)了法律對私有財產(chǎn)的保護。在此背景下近年來頻頻在媒體出現(xiàn)的釘子戶問題引起了人們對農(nóng)村土地征收問題的關(guān)注,而土地征收問題中最突出的爭議在于公共利益的界定及安置補償兩方面。

關(guān)鍵詞土地征收 公共利益 補償安置

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-298-01

一、農(nóng)村土地征收中的公共利益

(一)立法比較

1.法國:《法國民法典》第545條規(guī)定:“任何人不得被強制轉(zhuǎn)讓其所有權(quán),但因公用并在事前受公正補償時,不在此限。”在19世紀,政府只是在進行公共工程建設時才使用行政征用。20世紀以后,公用的目的不再受公產(chǎn),公共工程和公務觀念的限制。法國主張通過合法的程序來保障土地征收過程中的公共利益性。

2.日本:日本《土地征用法》第一條規(guī)定:“本法的目的是,關(guān)于公共利益事業(yè)所必要的土地等的收回或者使用,規(guī)定其要件、手續(xù)、效果以及隨之發(fā)生的損失補償?shù)?謀求公共利益的增進與私有財產(chǎn)的調(diào)整,以利于國土的適當而合理的利用?！?/p>

3.中國:《憲法》第13條規(guī)定:公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定:為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

(二)公共利益的界定

由于社會的快速發(fā)展與變化,公共利益本身具有著不確定性和多變性,強制性定義并不能適應社會的變化需要。借鑒法國法律,我們可以從程序的角度對公共利益進行規(guī)制。

1.行政程序:

(1)聽證:雖然行政機關(guān)享有對公共利益的確定權(quán),但在具體認定過程中必須聽取他人的意見,尤其是利益相關(guān)人的意見,而不能完全按照自己的意志作出決定,這才符合法治原則的要求,也是保障行政權(quán)力不被濫用的有效手段。

(2)公用目的調(diào)查和咨詢:所謂公用目的調(diào)查和咨詢是指通過行政機關(guān)或其他機構(gòu)的廣泛調(diào)查,或通過向?qū)I(yè)性機構(gòu)進行咨詢,來確定某一事項是否屬于公共利益的范圍。法國為了保證公益征收的目的符合公共利益,在征收法中專門規(guī)定了公用目的調(diào)查程序,沒有經(jīng)過調(diào)查而批準的公用征收無效,批準公用目的以前,除必須進行事先調(diào)查外,還要收集很多咨詢意見。

2.司法程序。行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)界定公共利益時有可能獨斷專行,可能引起爭議,在此情況下,法律應當賦予利益相對人就此提起訴訟的權(quán)利,由法院對公共利益予以最后的確認。這樣即避免了征收中由行政機關(guān)單方?jīng)Q定公共利益的內(nèi)容,也有效保障了征收目的的正當性。

二、我國征收補償安置的現(xiàn)存問題

(一)補償標準低,隨意性大

首先在房屋拆遷中不考慮農(nóng)民房屋的區(qū)位價及裝潢程度,或者補償不一,差距過大,致使農(nóng)民買不起條件相當?shù)陌仓梅?。其次政府不提供或很少提供中轉(zhuǎn)房,并且沒有拆遷補助費、臨時安置補償費或者數(shù)額很低,不足以支付過渡期生活開支。

(二)土地征用補償款分配規(guī)定不清晰

法律規(guī)定土地補償費給集體,安置補助金和青苗補償費歸農(nóng)民,造成“集體拿大頭、農(nóng)民拿小頭”的不合理局面。據(jù)調(diào)查顯示,目前大量的土地征收中,農(nóng)民實際拿到的補償費只有5-10%,村集體留下20-30%,政府及其部門取得60-70%。

(三)補償責任主體不明確,補償方式單一

在對失地農(nóng)民補償安置主體方面,《中華人民共和國土地管理法》只規(guī)定:“地方各級政府應該支持被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營,興辦企業(yè)”。對于征地過程中征地約束機制,失地農(nóng)民安置辦法、征后社區(qū)管理、失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)安置方面規(guī)定過于簡化,沒有規(guī)定安置失地農(nóng)民的責任主體是用地單位、各級政府,還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民自己。

三、征收補償安置的對策研究

(一)以保護失地農(nóng)民權(quán)益為核心,完善土地征用補償機制

1.細化補償項目,擴大補償范圍細化、統(tǒng)一補償項目及補償金額標準,提高征地補償?shù)囊?guī)范性和公益性。對預期收益、附帶商業(yè)價值、殘余地分割損害、征用發(fā)生的必要費用損失等可物化、可量化的財產(chǎn)損失給予補償,從而真正維護農(nóng)民的合法利益。

2.適當平衡不同用途的征地補償差價。相同區(qū)域的土地,由于道路、市政等公益事業(yè)征地補償就低,部分農(nóng)民事實上承擔社會發(fā)展的成本;由于商業(yè)性征地就必須支付很高的征地補償,部分農(nóng)民因此而獲得較高的利益。不同用途的征地完全參照統(tǒng)一標準是非常不合理的,應適當平衡。

3.創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟組織保留部分土地產(chǎn)權(quán)進行流轉(zhuǎn),通過辦市場、建標準廠房和商業(yè)用房、造停車場等予以出租,也可以在國家、省、市重點工程及企業(yè)集團用地中,把集體土地產(chǎn)權(quán)作價入股收取年租金,使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機會。

(二)以解決失地農(nóng)民基本生產(chǎn)生活問題為重點,建立失地農(nóng)民社會保障制度

1.建立健全失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度。對于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民,歸入城鎮(zhèn)職工保險制度;對尚未就業(yè)的失地農(nóng)民應該建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老模式。政府負擔部分和村級集體繳納資金的部分,用作養(yǎng)老基金,建立養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶。以村集體負擔的部分資金和從安置補助費中列支的資金建立個人賬戶。同時根據(jù)權(quán)利和義務對等的原則,采取個人繳費的方法充實個人賬戶。

2.建立適當水平的最低生活保障制度。政府要給予基本生活保障的對象不是所有的失地農(nóng)民,主要是指無法再就業(yè)、基本生活有困難的失地農(nóng)民。只要具備條件,不得以失地農(nóng)民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外。

3.建立失地農(nóng)民失業(yè)保險制度。由于農(nóng)民文化素質(zhì)普遍不高,在失去土地以后,其就業(yè)問題相當嚴重。當失地農(nóng)民未就業(yè)時,從征地調(diào)節(jié)資金中發(fā)放最長不超過兩年的生活補助費,補助期滿后仍未就業(yè)并符合當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠗l件的,享受低保政策。就業(yè)后按規(guī)定參加職工基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險,其個人帳戶儲存額按職工基本養(yǎng)老保險的政策規(guī)定進行折算。就業(yè)后失業(yè)的,將其納入事業(yè)保險渠道,達到養(yǎng)老年齡后,即可享受養(yǎng)老年齡線以上的保障待遇。

參考文獻:

[1]景志剛.土地征收之公共利益研究.鄭州大學碩士學位論文.

[2]王名揚.法國行政法.中國政法大學出版社.1998年版.

[3]黨國英.土地制度對農(nóng)民的剝奪.中國改革(綜合版).2005(7).