我國金融監(jiān)管權(quán)的發(fā)展和完善

胡增輝 蔣仲春

摘要本文在對(duì)金融監(jiān)管權(quán)理論進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,通過總結(jié)我國金融監(jiān)管權(quán)存在的問題,提出了我國金融監(jiān)管權(quán)法治重構(gòu)的法律維度及其對(duì)策。

關(guān)鍵詞金融監(jiān)管 金融監(jiān)管模式 混業(yè)監(jiān)管

中圖分類號(hào):D922.28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-150-02

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)全球化、金融自由化發(fā)展趨勢(shì)強(qiáng)勁,以技術(shù)革新和效益增升為驅(qū)動(dòng)的金融創(chuàng)新方興未艾,這對(duì)金融業(yè)的發(fā)展和金融功能的發(fā)揮提供廣闊的前景和無限的可能,同時(shí)也為金融風(fēng)險(xiǎn)的加大留下了諸多不確定因素。因此各個(gè)國家都非常重視運(yùn)用金融監(jiān)管手段來維護(hù)本國金融體系的安全與穩(wěn)定,金融監(jiān)管是對(duì)國家和金融市場(chǎng)、政府與金融企業(yè)之間關(guān)系做出理性反應(yīng)的一種制度安排,各個(gè)國家都是通過金融變法來加以解決。隨著外資銀行的大量涌入,跨產(chǎn)品、跨市場(chǎng)、跨機(jī)構(gòu)的金融創(chuàng)新日漸增多,分業(yè)經(jīng)營的界限正趨于模糊,再加上缺乏及時(shí)有效的溝通合作,金融機(jī)構(gòu)很容易通過交叉創(chuàng)新的業(yè)務(wù)將一個(gè)市場(chǎng)或行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)傳染到另一個(gè)市場(chǎng)或行業(yè)。這種風(fēng)險(xiǎn)常常表現(xiàn)為內(nèi)部微觀的合法合規(guī),而外部宏觀的不確定性。與此同時(shí),四大監(jiān)管部門分兵把守、各自為戰(zhàn)的分業(yè)監(jiān)管大大降低了監(jiān)管效率,增加了監(jiān)管成本,加大了被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān),同時(shí)也形成了不少監(jiān)管漏洞?？紤]到中國金融混業(yè)經(jīng)營的大趨勢(shì),如何在現(xiàn)有監(jiān)管模式下通過監(jiān)管部門間的密切協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)有效的金融監(jiān)管,并最終實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)營下的有效監(jiān)管,成為我國金融監(jiān)管權(quán)面臨的一個(gè)重要課題。

一、我國金融監(jiān)管存在的問題

改革開放以來,我國金融業(yè)的發(fā)展可謂是迅速。我們?cè)跉g呼慶祝金融改革所取得的成就時(shí),對(duì)隨之而來的金融市場(chǎng)的混亂卻有些手足無措?？傮w來說,我國的金融業(yè)存在的問題有:第一銀行資產(chǎn)質(zhì)量較低,不良貸款咚重較高,銀行系統(tǒng)資產(chǎn)質(zhì)量與抗風(fēng)險(xiǎn)能力下降已經(jīng)成為危及整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的突出問題。1997年,國內(nèi)銀行的不良資產(chǎn)比重在25%-26%之間,到2005年不良資產(chǎn)比例已經(jīng)下降到19.8%。但這個(gè)數(shù)字仍然是巨大的。第二,一些地方金融秩序混亂,亂設(shè)金融機(jī)構(gòu)、亂辦金融業(yè)務(wù)的問題比較嚴(yán)重,非法集資現(xiàn)象屢禁不止,轟動(dòng)全國的“沈太福非法集資案”以及“李愛民非法集資案”就是例證;金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營違法違規(guī)現(xiàn)象普遍。第三,證券、期貨市場(chǎng)和股份制改革運(yùn)行不夠規(guī)范。近年來,股市和期貨暴漲暴落,不符合上市標(biāo)準(zhǔn)的公司上市融資、投機(jī)和金融犯罪行為時(shí)有發(fā)生,這些現(xiàn)象的存在大多與證券經(jīng)營中介機(jī)構(gòu)的不規(guī)范行為密切相關(guān),與我們相關(guān)的法律法規(guī)及配套的法規(guī)規(guī)章不健全有關(guān)。第四,不合要求、不規(guī)范運(yùn)作的非銀行金融機(jī)構(gòu)較多,干擾正常的金融秩序,部分非銀行金融機(jī)構(gòu)陷入困境,同時(shí)金融犯罪特別是金融詐騙犯罪日益突出。各種名目繁多的機(jī)構(gòu)打著互助合作或融資之名,行吸收存款、發(fā)放貨款之實(shí),由于其經(jīng)營不善,不少己出現(xiàn)擠提事件和陷入支付危機(jī)、有些勉強(qiáng)支撐也是虧損累累,拆東補(bǔ)西,危機(jī)四伏。由于這些機(jī)構(gòu)已形成了一定規(guī)模,因此,清理難度很大,對(duì)我國金融安全是一種潛在的威脅,廣東國投破產(chǎn)一案就給政府敲響了警鐘。第五,金融創(chuàng)新也在使風(fēng)險(xiǎn)增加。一些金融衍生品也開始在我國試行的探索,這既是金融向更高水平發(fā)展的標(biāo)志,也意味著金融風(fēng)險(xiǎn)在加大。

二、我國金融監(jiān)管權(quán)的發(fā)展和完善

中國金融監(jiān)管主體面臨的困境與現(xiàn)階段的理論研究有極大的大關(guān)系。具體而言,為了解決金融監(jiān)管主體現(xiàn)階段面臨的問題,同時(shí)奠定金融監(jiān)管體制的健康發(fā)展的基礎(chǔ),我們必須加強(qiáng)以下幾方面的研究:

(一)推進(jìn)行政法理論研究

為了充分發(fā)揮金融監(jiān)管主體的效能,首當(dāng)其沖,我們要解決存在的對(duì)監(jiān)管主體法律性質(zhì)、權(quán)力來源的質(zhì)疑。由于這一問題的出現(xiàn)主要和我國行政主體研究的不成熟、行政組織法研究的欠缺有關(guān),因此我們首先應(yīng)推進(jìn)相關(guān)理論研究。我國金融監(jiān)管主體的法律性質(zhì)是否符合現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)情況、權(quán)限設(shè)置是否合理、如何更好的監(jiān)督金融監(jiān)管主體等這一系列問題的解決有一重要的前提體條件—行政法相關(guān)理論的深入研究。行政主體理論可以分三個(gè)層次,由點(diǎn)到面的加深研究:首先應(yīng)重新科學(xué)界定行政主體的內(nèi)涵、外延。擴(kuò)大現(xiàn)階段的行政主體的內(nèi)涵和外延,使得新定義的行政主體的內(nèi)涵、外延,既能從理論上合理解釋,又能解決現(xiàn)階段存在的金融監(jiān)管主體法律性質(zhì)問題。如可將行使行政權(quán)的事業(yè)機(jī)關(guān)納入泛職權(quán)行政主體,以解決銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)面臨的違法的現(xiàn)狀。其次還應(yīng)擴(kuò)大行政主體理論的研究范圍,不但要研究外化的行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系,還要研究行政主體內(nèi)部關(guān)系,將行政主體之間的關(guān)系,公務(wù)員的監(jiān)督,行政主體內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題也納入研究范圍。行政法理論不僅僅要研究政行為,還要將行政組織法和監(jiān)督行政法(包括行政救濟(jì)法)列為現(xiàn)階段行政法理論的研究重點(diǎn)。以彌補(bǔ)由于一直忽視行政組織法和監(jiān)督行政法的研究而帶來的理論上的缺失與不完善。我們應(yīng)對(duì)一些過去忽視的方面進(jìn)行深一步的研究,如:行政組織、行政機(jī)關(guān)的界定;行政權(quán)的范圍和設(shè)定;行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和權(quán)限;中央和地方行政權(quán)的劃分;行政機(jī)關(guān)的編制管理等等。只有擴(kuò)大行政主體理論的研究范圍,將一系列現(xiàn)階段的盲區(qū)納入研究范圍,我們才有可能在一定的理論基礎(chǔ)上討論金融監(jiān)管各主體權(quán)限安排、金融監(jiān)管主體內(nèi)部各層次權(quán)限分布的合理性等問題。最后,我們應(yīng)該拋棄以往的從實(shí)際出發(fā)的研究視角,在研究中國國情的同時(shí),加強(qiáng)對(duì)行政主體價(jià)值的研究,重視分析行政主體存在的意義,行政主體與立法主體、司法主體的關(guān)系等。

(二)增進(jìn)金融創(chuàng)新的研究

面對(duì)著金融創(chuàng)新層出這一事實(shí),為了更好的實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管效能,主動(dòng)地研究金融創(chuàng)新的相關(guān)理論顯得極為必要。首先我們需要了解國際上現(xiàn)有的金融創(chuàng)新,借鑒他國的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),為將來我國面臨類似的金融創(chuàng)新時(shí)的監(jiān)管措施做準(zhǔn)備。其次我們需要分析各類金融創(chuàng)新的投資戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、體系風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。最后,我們還需要注意由于技術(shù)上的更新形成的金融創(chuàng)新,如由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展而形成的金融網(wǎng)絡(luò)化。面對(duì)這一類的金融創(chuàng)新時(shí),我們?cè)诜治銎涓黝愶L(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),還要注意將技術(shù)上的風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)考慮。

(三)改善金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議體制

現(xiàn)階段的聯(lián)席會(huì)議制度并未在法律上確定在三大監(jiān)管部門的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,涉及如何協(xié)調(diào)的具體措施也沒有明確,只是采用一種“會(huì)簽”的方式增加部門間的溝通。同時(shí)由于中國人民銀行與其他參與金融監(jiān)管部門的缺席,聯(lián)席會(huì)議的效果值得懷疑。為了加強(qiáng)聯(lián)席會(huì)議的效果,首先我們應(yīng)該建立由央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等五部委參加的更大范圍的聯(lián)席會(huì)議,同時(shí)還要確定具體的有約束力的協(xié)調(diào)體制。如可通過簽訂諒解備忘錄確定具體的協(xié)調(diào)方式。這一層次的聯(lián)席會(huì)議,重點(diǎn)在于各方意見的共同表達(dá)。也就是涉及各方利益的措施,需要事先在利益涉及的各方意見已充分表達(dá)的基礎(chǔ)上做出。在設(shè)立五部門參與的聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上,還應(yīng)再建立由人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)牽頭的促進(jìn)各級(jí)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度。在這樣各級(jí)分層次協(xié)調(diào)的聯(lián)席會(huì)議中,需要著重重視信息的交流與共享。要按國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其各分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)報(bào)告制度。還要聯(lián)合建立金融監(jiān)管方面的公告制度、通報(bào)制度、督辦制度、咨詢制度,使各金融監(jiān)管主體之間能及時(shí)了解各地區(qū)的銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)的情況。

(四)建立獨(dú)立的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)

有效的雙層的金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的建立還需要有效的信息共享機(jī)制的支持。而有效的信息共享機(jī)制依托于金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的建立。我們要在完善金融監(jiān)管數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立實(shí)時(shí)連續(xù)的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)。金融監(jiān)管信息系統(tǒng)最主要包括兩大部分,數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)模型。完善的數(shù)據(jù)采集體系是金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)和主要組成部分,也是進(jìn)行有效監(jiān)管的前提條件。我們應(yīng)該在分析其他國家金融監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國目前的金融管理體制和具體情況,制定嚴(yán)格的監(jiān)管數(shù)據(jù)采集內(nèi)容、采集格式、采集方式與采集渠道。采集的數(shù)據(jù)包括非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的報(bào)表報(bào)告、資料現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告和處罰記錄高級(jí)管理人員任職檔案。其中還包括有關(guān)部門的處罰記錄、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出的有關(guān)金融監(jiān)管報(bào)告是否具有完善的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)模型已經(jīng)成為衡量一個(gè)金融監(jiān)管信息系統(tǒng)質(zhì)量的重要指標(biāo)之一,也是金融監(jiān)管信息系統(tǒng)發(fā)展的基本方向。通過良好的金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)模型能發(fā)現(xiàn)了大量潛在的金融風(fēng)險(xiǎn),提高了金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。我們要基于數(shù)據(jù)倉庫和綜合數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù),利用統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)、人工智能神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)和方法,開發(fā)各種風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)模型,對(duì)金融機(jī)構(gòu)的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析預(yù)警和預(yù)測(cè)?！?/p>

(五)完善我國金融監(jiān)管法律法規(guī)體系

目前的金融創(chuàng)新主要以跨行業(yè)務(wù)以及跨行金融機(jī)構(gòu)的面目出現(xiàn)。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí),我國金融監(jiān)管權(quán)體系相應(yīng)做出調(diào)整。而一個(gè)能夠能實(shí)現(xiàn)綜合性金融監(jiān)管的金融監(jiān)管主體權(quán)正是我們最后想要達(dá)到的目標(biāo)模式。但我們不能忽視現(xiàn)實(shí)的情況。如果現(xiàn)在將相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合成一個(gè)統(tǒng)一的國家金融監(jiān)管局,實(shí)行對(duì)銀行、證券及保險(xiǎn)業(yè)的綜合監(jiān)管,就將面臨兩大問題。其一是事實(shí)上存在的整體分業(yè)經(jīng)營,小部分混合經(jīng)營的金融現(xiàn)狀,另一個(gè)是我國監(jiān)管水平低下這一現(xiàn)實(shí)。突然拋棄我國一直嚴(yán)格執(zhí)行的分業(yè)監(jiān)管實(shí)行綜合監(jiān)管,在監(jiān)管水平低下的中國,這只意味著無效果的金融監(jiān)管。因此,我們可以分三個(gè)階段:第一個(gè)階段,建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)和雙層金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議。加強(qiáng)各金融主體之間的聯(lián)系,使各金融主體之間實(shí)現(xiàn)信息的透明化和措施的協(xié)調(diào)化。第二階段,在建立了連續(xù)、實(shí)時(shí)的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)以及有效的雙層金融監(jiān)管溝通體系的條件下,將聯(lián)席會(huì)議升級(jí),成為在中央銀行指導(dǎo)下的超脫其他監(jiān)管主體的針對(duì)綜合經(jīng)營區(qū)域的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而由著一新的金融監(jiān)管主體主管金融監(jiān)管信息系統(tǒng)。第三階段,我國最有可能的就是將綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)升級(jí),成立統(tǒng)一的金融監(jiān)管主體,針對(duì)整個(gè)金融體系綜合監(jiān)管,從而適應(yīng)將來可能出現(xiàn)的大規(guī)模的跨行業(yè)經(jīng)營模式。

三、結(jié)語

在中國金融業(yè)面臨分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營過渡背景條件下,金融監(jiān)管權(quán)法治重構(gòu)研究這一課題,其意義不僅對(duì)于中國金融業(yè)的發(fā)展與穩(wěn)定,具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義,而且對(duì)金融法的完善乃至金融領(lǐng)域的良法之治而言,也具有非常重要的意義。本文分析我國金融監(jiān)管權(quán)配置的現(xiàn)狀和監(jiān)管權(quán)價(jià)值問題,結(jié)合我國的實(shí)際情況提出我國金融監(jiān)管權(quán)法治重構(gòu)的主張以及重構(gòu)的路徑和對(duì)策。

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