試論我國證券市場信息披露的法律責任問題

祝麗娟

摘要本文主要從行政責任、刑事責任及民事責任三方面入手,分析我國現(xiàn)行的信息披露責任制度若干問題,并介紹美國及日本相關制度的優(yōu)勢和長處,試圖通過比較分析,為我國證券立法提供理論上的借鑒。本文認為,應當確定與違法披露收益相當的罰款金額水平,在《證券法》中載入刑事責任的具體規(guī)定,完善民事賠償案件的訴訟機制。

關鍵詞民事責任 課征金 集團訴訟

中圖分類號:D922.28文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-141-02

一、引言

法律的權威性很大程度上來源于其責任制度的設計,證券法律責任與投資者的合法權益保護直接相關,與維護證券市場秩序直接相關,與維護社會公平正義直接相關。①上市公司應當完整、準確、及時地披露財務報表以及對投資者的決策有重大意義的信息,確保公司所有股東都受到公平和同等的待遇。我國的信息披露法律責任制度存在一些制度缺陷及其內在沖突的非協(xié)調性。本文主要分析我國現(xiàn)行的信息披露責任制度若干問題,介紹美國及日本相關制度的優(yōu)勢和長處,試圖通過比較分析,為我國證券立法提供理論上的借鑒。

二、信息披露的行政責任相關問題

關于罰款的金額水平,我國《證券法》中通常是規(guī)定了一個具體的倍數區(qū)間或金額區(qū)間,而證監(jiān)會的相關規(guī)定中也缺乏對罰款的具體計算標準。例如《證券法》第193條規(guī)定,發(fā)行人、上市公司或者其他信息披露義務人未按照規(guī)定披露信息,或者所披露的信息有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的,責令改正,給予警告,并處以三十萬元以上六十萬元以下的罰款。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處以三萬元以上三十萬元以下的罰款。這樣確定行政罰款的金額水平,脫離了違法信息披露義務主體基于其違法行為所獲得的收益及社會影響,有很大的局限性,容易導致應罰而未罰,重罰變輕罰的后果。據此,筆者建議可以參考日本《金融商品交易法》中關于課征金的相關規(guī)定確定更為合理的罰款金額水平,加強行政處罰的可操作性。

《金融商品交易法》所稱的課征金制度,是指2004年日本《證券交易法》修改時引入到證券法中的一項制度,旨在抑制違法交易行為,確保規(guī)制的實效性而采取的行政措施。根據該法規(guī)定,關于違反信息披露義務的課征金的征收對象主要包括以下行為:1.發(fā)行信息披露文書的虛假記載;2.持續(xù)信息披露文書的虛假記載;3.不提交發(fā)行信息披露文書;4.不提交持續(xù)信息披露文書;5.不進行公開收購的開始公告;6.不提交大量持有報告書(《金融商品交易法》第172條)《金融商品交易法》對不同的違法行為規(guī)定了不同的課征金征收標準。金商法的修正案中進一步上調了原法中所規(guī)定的金額水平,具體規(guī)定如下:1.不申報有價證券的募集、賣出等,征收的課征金金額為募集、賣出總額的2.25%(股票等為4.5%);2.不提交有價證券報告書、四半期報告書、半期報告書的課征金金額為前一事業(yè)年度的監(jiān)查報酬額(前一事業(yè)年度無監(jiān)查的情形為400萬日元)(四半期、半期報告書為一半);3.不提交公開收購申報書或虛假記載的課征金金額水平為收購總額的25%;4.不提交大量持有報告書或虛偽記載的課征金金額為對象股票等的發(fā)行方的時價總額的十萬分之一。②5.發(fā)行信息披露文書的虛偽記載,課征金金額由原法中規(guī)定的募集、賣出總額的1%上調到2.25%,股票等由2%上調到4.5%。6.持續(xù)信息披露文書的虛偽記載,課征金金額由原法規(guī)定的時價總額的十萬分之三或300萬日元上調到時價總額的十萬分之六或600萬日元。(《金融商品交易法》第172條)該法還規(guī)定了加算、減算制度。如果違法者在當局調查前報告了違法行為,則課征金額減半的措施。針對反復從事違法行為者的一種懲罰制度。反復從事違法行為者是指以前接受過課征金繳納的命令再次從事違法行為者,對其處以一次課征金不足以抑制該違法行為,故適當加強抑制的力度,對反復從事違法行為者創(chuàng)設了課征金的加算制度。

三、信息披露的刑事責任相關問題

我國法律對信息披露的犯罪行為的規(guī)定是日臻完善,《刑法》和《證券法》都對證券信息披露的犯罪行為做了專門的規(guī)定。但對信息披露的犯罪和刑罰過輕,罰金遠遠少于違法所得,不足以達到懲戒和預防犯罪的目的。

很多國家的證券法中都有對違法信息披露行為的刑事責任的相關規(guī)定。以美國為例,對于虛假披露的刑事責任的規(guī)定都明確體現(xiàn)在《證券法》和《證券交易法》中,在經歷了安然事件以后,美國進一步加強了對證券虛假陳述行為的處罰力度。2002年《薩班斯法案》中虛假陳述的刑事責任作出如下規(guī)定:要求上市公司的首席執(zhí)行官和首席財務官簽字宣誓其財務報表的真實性,違反此規(guī)定,將被處以50萬美元以下的罰款,或判處入獄5年;上市公司的首席執(zhí)行官、首席財務官等主要高管必須對公司財務報告的真實性負責,一旦財務報表被證實存在違規(guī)不實之處,將按證券欺詐罪被判處最高達25年的刑期。對犯有證券欺詐罪的個人和公司的罰金最高分別可達500萬美元和2500萬美元。

日本金商法中也有類似規(guī)定。例如,第197條第5款第6款中明確規(guī)定了不提交信息披露文件可在信息披露文件中有虛假記載應當追究刑事責任的情形,并規(guī)定這些行為處以5年以下徒刑或500萬日元的罰金,也可以二者并罰。

四、信息披露的民事責任相關問題

(一)民事責任承擔的適用范圍

修訂后的《證券法》第69條在所列舉的信息披露文件外將“其他信息披露資料”歸為承擔披露不實的民事賠償責任范疇,并修正了披露責任義務主體,對完善上市公司收購中信息披露責任追究制度起到了較好的作用。但筆者認為,在細節(jié)上仍有值得商榷之處:第一,在擴大虛假陳述行為主體的同時,并未明確規(guī)定其民事責任,只是規(guī)定其刑事責任和行政責任,因此,在對虛假陳述的民事責任主體進行責任承擔的界定時,需要法官進行自由裁量;第二,并未明確區(qū)分第一次發(fā)行中的虛假陳述和持續(xù)信息披露中的虛假陳述以及不同責任主體的責任承擔。我國可以借鑒日本金商法第16條到第20條的規(guī)定,對不同的信息披露責任主體分別作出規(guī)定,并明確規(guī)定不同的責任金額及賠償請求權的提出時效。

(二)民事責任追究的訴訟程序

根據最高人民法院的《關于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權糾紛案件的有關問題的通知》第2條和最高人民法院2003年公布的《關于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》(簡稱《規(guī)定》)第6條的規(guī)定,投資者以自己受到虛假陳述侵害為由,依據有關機關的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書,對虛假陳述行為人提起的民事訴訟,符合《民事訴訟法》第108條規(guī)定的,人民法院應當受理。投資者提起虛假陳述民事賠償訴訟,必須提交有關行政機關對虛假陳述的處罰決定或者公告,或者人民法院對虛假陳述行為人作出有罪的刑事判決書。也就是說,并不是證券市場上所有的虛假陳述都能成為人民法院的裁判對象。雖然此條規(guī)定與以前投資者因虛假陳述遭受損失而投訴無門相比,是一大進步,但筆者以為,前置程序的設立是不科學的。首先,法院在《民事訴訟法》第108條規(guī)定的起訴條件外另設額外的要求的做法值得懷疑。固然,對證券違法違規(guī)行為人的行政處罰或刑事判決可能是投資者索賠的最佳證據,但這類證據不應有排他的效力,投資者完全可以自主提供證據,可以說前置程序的設定本身就有一個合不合法的問題。其次,法院審理此類案件時,如果被告對證監(jiān)會的處罰決定提起行政訴訟,將迫使法院認定被告的違法事實是否成立,此時法院對證監(jiān)會的處罰判決結果倒成了投資者的民事賠償請求的前置程序。再次,如果有權機關沒有對違法違規(guī)行為作出行政處罰或是人民法院沒有作出刑事處罰判決,則受損害的投資者因前置程序的存在無法自行提起訴訟并進行相應的保全程序,而違法違規(guī)行為人卻有充足的時間轉移、隱匿財產。此外,根據《行政處罰法》第29條的規(guī)定,違法行為在兩年內未被發(fā)現(xiàn)的不再給予行政處罰,《規(guī)定》第5條規(guī)定投資人對虛假陳述行為人提起虛假陳述證券民事賠償訴訟時效的起算點為作出行政處罰的決定之日或刑事判決生效之日。這樣會出現(xiàn)一種情況,某上市公司實施了虛假陳述行為,兩年后證監(jiān)會發(fā)現(xiàn)了,市場也揭露,只是無法對其處罰,受害的投資者也得到了充分的證據,但依然無法提起民事訴訟?？梢?將有關機關的行政處罰或刑事判決作為投資者提起民事賠償的訴訟前置程序,在很大程度上制約了投資人的訴權,應予取締。

(三)民事責任追究的訴訟方式

對于涉及信息披露侵權行為的訴訟方式選擇上,《證券法》中并沒有明確的規(guī)定,而最高人民法院2003年公布的《關于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》(簡稱《規(guī)定》)第12條明確規(guī)定證券民事賠償案件的原告可以選擇單獨訴訟或者共同訴訟方式提起訴訟?！睹袷略V訟法》第54條規(guī)定當事人一方人數眾多的共同訴訟,可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發(fā)生效力,但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求,進行和解,必須經被代表的當事人同意。而兩種方式都有不足之處,鑒于證券民事訴訟的特殊性,單獨訴訟方式因其大量占用司法資源,導致司法效率降低,訴訟成本增加,根本無法在實際中廣為采用;而共同訴訟的方式雖克服了前者對司法資源的浪費和低率,但實踐中仍有操作上的諸多困難。因此,筆者認為我國民事訴訟法規(guī)定的共同訴訟方式難以適應證券民事賠償案件的特殊要求。有學者提議我國在證券民事賠償中應引入美國集團訴訟的模式。③

集團訴訟制度是從英美衡平法及其法律實踐中發(fā)展起來的一項特殊的訴訟制度,廣泛適用于證券欺詐、產品責任、醫(yī)療糾紛等民事侵權案件。美國1997年修訂的《聯(lián)邦民事訴訟條例》第23條第l款規(guī)定,集團訴訟需要具備以下四個條件:1.集團一方人數眾多,以至于全體成員的合并在實際是不可能的;2.該集團有共同的事實或者法律問題;3.代表當事人的請求或抗辯是在集團訴訟中有代表性的請求或抗辯;4.代表人能公正和充分地維護集團成員的利益。集團訴訟制度正是出于社會穩(wěn)定的考慮,將眾多糾紛一次性納入法制軌道解決,避免重復訴訟及可能出現(xiàn)相互矛盾的判決,節(jié)約司法成本,提高司法效率,對于受害人地域分布分散的證券民事賠償訴訟很有意義。但目前我國還不具備實施集團訴訟的條件,這主要是需要修改民事訴訟基本法,需要社會、法律界、媒體各方面共同呼吁諫言。從長遠看,建立集團訴訟制度是必然的,它是反對證券市場欺詐行為與維護投資者權益最有效的手段。

五、結語

信息披露制度的最基本的功能在于保障與證券相關的信息能夠有一個通暢的渠道走入市場,為投資者知悉,并根據信息作出自己獨立的投資判斷。完善的法律責任體系有助于信息披露制度功能的實現(xiàn),確保信息披露的真實、準確、及時,抑制違法犯罪行為,補償投資者的損失,平衡當事人的利益,實現(xiàn)社會正義。

注釋:

①侯水平.證券法律責任.法律出版社.2005年版.第3頁.

②金融商品取引法等の一部を改正する法律案要綱.日本金融廳網頁.http://www.fsa.go.jp/common/diet/169/01/youkou.pdf.2009年2月20日訪問.

③魏秋敏.美國集團訴訟制度對我國證券民事賠償案件的啟示.內蒙古科技與經濟.2007(1).