無(wú)照經(jīng)營(yíng)治理與制度創(chuàng)新

周性軍

無(wú)照經(jīng)營(yíng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的綜合性問(wèn)題，也是政府在監(jiān)管和社會(huì)管理中一個(gè)突出的難點(diǎn)問(wèn)題。只有從制度上查找原因，才能從根本上找到解決問(wèn)題的路徑，只有進(jìn)行制度創(chuàng)新，才能有效解決無(wú)照經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。

一、客觀地分析無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的危害

無(wú)照經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的社會(huì)危害目前比較普通的認(rèn)識(shí)是：沖擊合法經(jīng)營(yíng)，擾亂社會(huì)秩序。導(dǎo)致稅收流失，容易引起安全事故。形成造假、售假窩點(diǎn)等。不可否認(rèn)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為具有一定的危害性。目前在城市發(fā)展過(guò)程中，外來(lái)人口管理問(wèn)題。消防與食品安全問(wèn)題仍然存在，而且往往以無(wú)照經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象表現(xiàn)出來(lái)。但這不是問(wèn)題的實(shí)質(zhì)?，F(xiàn)實(shí)中無(wú)照經(jīng)營(yíng)的危害被夸大了。

(一)無(wú)照經(jīng)營(yíng)逃避稅收、妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。很多人從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度認(rèn)為無(wú)照經(jīng)營(yíng)零成本進(jìn)入。對(duì)依法經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)是不公正的。筆者認(rèn)為，偷稅漏稅的問(wèn)題，可以通過(guò)逐步完善稅收制度來(lái)解決。而且隨著國(guó)力的增加，我們國(guó)家的稅收政策是“抓大放小”。對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的小商人的稅收已經(jīng)可以忽略不計(jì)了。

(二)無(wú)照經(jīng)營(yíng)容易引起各類安全事故和各類治安事件問(wèn)題。無(wú)照經(jīng)營(yíng)從事網(wǎng)吧、歌舞廳、電子游戲廳、影視廳等娛樂(lè)行業(yè)以及加油站、化學(xué)危險(xiǎn)品、小旅館等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)經(jīng)營(yíng)引發(fā)的安全事故和各類治安事件，實(shí)質(zhì)上是無(wú)證經(jīng)營(yíng)。

(三)無(wú)照經(jīng)營(yíng)成為制假、售假的窩點(diǎn)問(wèn)題。不可否認(rèn)大量的制假、售假者是無(wú)照無(wú)證經(jīng)營(yíng)，但這些行為本身不是有照無(wú)照的問(wèn)題，而是嚴(yán)重的違法行為甚至是犯罪行為。

(四)無(wú)照經(jīng)營(yíng)存在食品安全隱患問(wèn)題。無(wú)照經(jīng)營(yíng)由于場(chǎng)所狹小，設(shè)備簡(jiǎn)陋，衛(wèi)生條件普遍較差，容易引發(fā)食品安全問(wèn)題。絕大多數(shù)無(wú)照經(jīng)營(yíng)都是為了滿足廣大城鄉(xiāng)居民需要而設(shè)立的小餐館、小排檔、小百貨店等，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)他們改善環(huán)境，盡可能消除隱患。

對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的危害，我們不能事前對(duì)號(hào)入座，應(yīng)當(dāng)理性思考，既不能忽視，也不能無(wú)限擴(kuò)大，應(yīng)實(shí)事求是地分析。

二、從制度上尋找無(wú)照經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的深層原因

(一)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度上看。大量的無(wú)照經(jīng)營(yíng)存在適應(yīng)了我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平，滿足了廣大城鄉(xiāng)居民的生活需要。經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到較快的發(fā)展，但發(fā)展還很不平衡。城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差別、收入的兩極分化等仍然存在，甚至有加大的趨勢(shì)，這就為無(wú)照經(jīng)營(yíng)提供了發(fā)展空間。首先，無(wú)照經(jīng)營(yíng)者為社會(huì)提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。就業(yè)問(wèn)題一直是政府關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，它關(guān)系社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。解決就業(yè)問(wèn)題要多渠道、全方位，目前，就業(yè)問(wèn)題單靠大公司、大企業(yè)是解決不了的。遍布城鄉(xiāng)的小企業(yè)、小商店、小作坊。尤其是以養(yǎng)家糊口為主要目的個(gè)人或家庭無(wú)照經(jīng)營(yíng)者就是緩解就業(yè)壓力的有效途徑。其次，無(wú)照經(jīng)營(yíng)者滿足了廣大城鄉(xiāng)低收入者的需要。無(wú)照經(jīng)營(yíng)者絕大多數(shù)在相對(duì)偏僻的社區(qū)、街道、村莊、工地經(jīng)營(yíng)，他們?yōu)楫?dāng)?shù)鼐用裆钐峁┝朔奖?，又由于他們價(jià)格低廉，滿足了低收入者的消費(fèi)需求。再次，無(wú)照經(jīng)營(yíng)者滿足了城市化的需求，彌補(bǔ)了不足。隨著城市改造力度的加大，許多城市社區(qū)、街道生活服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足，市民極不方便，而他們恰恰需要不同層次、多元化的產(chǎn)品或服務(wù)。無(wú)照經(jīng)營(yíng)的小商小販提供的產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)際上方便了市民，滿足了部分群體的需要。盡管人們能排出多少種無(wú)照經(jīng)營(yíng)的危害，但我們認(rèn)為從總體上說(shuō)大量的無(wú)照經(jīng)營(yíng)存在是利大于弊。

(二)從法律制度上看?，F(xiàn)實(shí)中大量的無(wú)照經(jīng)營(yíng)存在雖然不合法。但合理，這就引發(fā)我們深思現(xiàn)行相關(guān)的法律制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不是相適應(yīng)的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的法律制度，對(duì)商事主體登記范圍過(guò)寬，要求所有的商事主體都要實(shí)行登記，而且列為行政許可范疇，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀是不適應(yīng)的。在我國(guó)經(jīng)商權(quán)需要政府授予，而不是像大陸法系的國(guó)家，經(jīng)商權(quán)是自然人與生俱來(lái)的權(quán)利。不受任何公權(quán)力的限制，商事登記只不過(guò)是對(duì)經(jīng)商權(quán)的確認(rèn)和公示。商事主體登記不可能面面俱到，要求社會(huì)上所有形態(tài)的商事主體都進(jìn)行登記，既不現(xiàn)實(shí)，也缺乏人文關(guān)懷。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展水平下，特別是在城市化進(jìn)程中，城郊失地人員，城市下崗待業(yè)人員，從事自食其力的小商業(yè)，小手工業(yè)，滿足個(gè)人和家庭生存的同時(shí)。也為社區(qū)提供了一定的商業(yè)便利。法律對(duì)這些人應(yīng)從生存和發(fā)展的角度去考量。

(三)從行政監(jiān)管制度上看。第一，行政審批成了監(jiān)管的主要手段。目前我國(guó)有多部法律、法規(guī)設(shè)置了前置審批條件，審批事項(xiàng)達(dá)260多個(gè)，涉及4J0多個(gè)行政職能部門。近年來(lái)，各地積極推行的聯(lián)合審批模式雖然在一定程度上收到了便民快捷的效果，但并沒(méi)有觸及審批制度的實(shí)質(zhì)層面。有很大一部分無(wú)照經(jīng)營(yíng)者不是不想辦照，而是因?yàn)榍爸脳l件高，辦證費(fèi)用高，辦不了、辦不起許可證而造成的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制定了許多法律、法規(guī)。不少法規(guī)在制定過(guò)程中存在部門之間爭(zhēng)權(quán)的問(wèn)題，不少行政法規(guī)為體現(xiàn)行政部門的權(quán)力，設(shè)置了大量的前置條件。雖然經(jīng)過(guò)幾次清理。但有關(guān)部門總要尋找理由，抓住審批權(quán)不放，大量的前置條件存在，使得許多想辦照的因前置條件不具備而無(wú)法辦照。第二，對(duì)制假、售假以及高危行業(yè)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為處罰的力度不夠。目前假冒偽劣商品屢禁不止的原因不是有照無(wú)照的問(wèn)題，而是對(duì)當(dāng)事人處罰的力度不夠，沒(méi)有傷筋動(dòng)骨，在執(zhí)法力度上對(duì)違法分子威懾力不大。高危行業(yè)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為人之所以會(huì)存在僥幸心理、觀望心理機(jī)會(huì)主義心理的一個(gè)重要原因。也在于執(zhí)法威懾力不夠。高危行業(yè)多數(shù)是利潤(rùn)高的行業(yè)，高額利潤(rùn)誘使他們鋌而走險(xiǎn)。

三、從制度創(chuàng)新尋求解決無(wú)照經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的路徑

(一)完善商事登記制度，實(shí)行“小商人不登記”。首先，要明確商事登記是行政確認(rèn)行為。目前對(duì)商事主體登記究竟是行政確認(rèn)還是行政許可還存在著激烈的爭(zhēng)論。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將商事登記作為一種確認(rèn)行為。因?yàn)樵S可是一種賦權(quán)行為，確認(rèn)是對(duì)行政相對(duì)人已有的權(quán)利加以確認(rèn)。應(yīng)當(dāng)將經(jīng)商權(quán)確定為自然人與生俱來(lái)的權(quán)利。其次，要縮小商事主體登記范圍。對(duì)營(yíng)業(yè)規(guī)模比較小，從事農(nóng)業(yè)、修理業(yè)、服務(wù)業(yè)、手工業(yè)和零售業(yè)的小商人，流動(dòng)商販以及屬于商販性質(zhì)的早晚市個(gè)體商販，進(jìn)入市場(chǎng)攤位經(jīng)營(yíng)的下崗職工以及進(jìn)城銷售自產(chǎn)產(chǎn)品的農(nóng)民，一律視為“小商人”，無(wú)需登記即可經(jīng)營(yíng)。對(duì)小商人不登記，外國(guó)有這方面的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)和改革實(shí)踐中也體現(xiàn)了這方面的精神?！掇k法》第2條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定。從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)?！边@也可以說(shuō)法律、法規(guī)規(guī)定不需辦照的就可以無(wú)照經(jīng)營(yíng)。2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收若干政策的意見(jiàn)》中明確提出對(duì)合法經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村流動(dòng)性小商販除國(guó)家另有規(guī)定外。免于工商登記和收取有關(guān)稅費(fèi)；2009年4月，南京市人大通過(guò)的《南京市市容管理若干規(guī)定》，

允許一些小攤販無(wú)照經(jīng)營(yíng)：今年6月1日施行的《食品安全法》對(duì)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販究竟是否需要領(lǐng)取許可證及工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，采取了授權(quán)立法的方式，授權(quán)省級(jí)地方人大根據(jù)各地的具體情況。制訂切合地區(qū)實(shí)際的地方性法規(guī)加以規(guī)定。再次。要明確經(jīng)登記的商事主體享有更多的權(quán)利。促進(jìn)有條件的商事主體主動(dòng)申請(qǐng)登記。對(duì)小商人主動(dòng)申請(qǐng)登記的應(yīng)給予登記。

(二)推進(jìn)行政審批制度改革，實(shí)行“先照后證”。要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的靠行政審批來(lái)實(shí)施管理的模式，實(shí)行經(jīng)營(yíng)資格與主體資格相對(duì)分離，降低準(zhǔn)入門檻，減少附加條件，按照國(guó)際慣例實(shí)行“寬準(zhǔn)入，嚴(yán)管理”。要對(duì)目前的前置審批項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，能減則減。非要不可的也不能作為前置條件，可以參照西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，實(shí)行先辦執(zhí)照后辦許可證，改前置為后置，降低準(zhǔn)入門檻。如果辦了執(zhí)照在一定期限內(nèi)未辦理許可證的，工商部門吊銷其執(zhí)照，這樣不僅方便市場(chǎng)主體申辦執(zhí)照，而且加大了行政執(zhí)法部門的監(jiān)管責(zé)任。

(三)明確劃分行政執(zhí)法部門的職責(zé)。按照“誰(shuí)發(fā)證，誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。對(duì)各部門的職責(zé)做出明確分工，有效解決法律、法規(guī)中權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱，監(jiān)管中推諉扯皮現(xiàn)象。對(duì)需辦理許可證才能經(jīng)營(yíng)的行業(yè)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，由發(fā)證部門承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目依法必須辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照才能經(jīng)營(yíng)而無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，由工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

(四)加大對(duì)制假、售假和高危行業(yè)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的處罰力度。近幾年來(lái)生產(chǎn)安全、消防安全、食品安全等事故處理過(guò)程中。加大了追究監(jiān)管部門監(jiān)管缺失的責(zé)任，這是必要的，但對(duì)直接引起事故的當(dāng)事人處罰的力度還不大。威懾力不夠。對(duì)危害人身健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源等高危行業(yè)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為以及無(wú)照從事制假售假行為，要加大罰款力度，量刑也要加重，以增加違法犯罪的成本，對(duì)引起事故又是無(wú)照經(jīng)營(yíng)的。要作為行政處罰和刑事量刑的嚴(yán)重情節(jié)。消除他們的僥幸心理、觀望心理和機(jī)會(huì)主義心理。

(五)工商部門要不斷創(chuàng)新監(jiān)管制度。一要理順監(jiān)管體制，提高監(jiān)管效率。要盡快改變按市場(chǎng)主體類型分設(shè)不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的狀況，按監(jiān)管工作的性質(zhì)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二要依法履行職責(zé)。不“缺位”也不能“越位”。三要忠于職守。對(duì)因重大事故，違法犯罪事件中無(wú)照經(jīng)營(yíng)或發(fā)照時(shí)把關(guān)不嚴(yán)而被追究責(zé)任的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起我們高度重視。四要完善對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的長(zhǎng)效監(jiān)管制度。要按照“四個(gè)統(tǒng)一”、“四化建設(shè)”、“四個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求，把對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管作為工商部門監(jiān)管工作的重要內(nèi)容。常抓不懈。變專項(xiàng)整治、突擊檢查為日常監(jiān)管，將無(wú)照經(jīng)營(yíng)監(jiān)管與工商部門的其他監(jiān)管執(zhí)法工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮工商部門的整體效能，對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)進(jìn)行綜合治理。五要充分利用信息化手段。將無(wú)照經(jīng)營(yíng)治理與建立經(jīng)濟(jì)戶口相結(jié)合，及時(shí)掌握市場(chǎng)主體的發(fā)展情況。借鑒公安部門戶籍管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)有照經(jīng)營(yíng)戶視為“常住人口”，對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶視為“暫住人口”，實(shí)行備案制度，進(jìn)行分類監(jiān)管。要利用現(xiàn)代化手段進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管，加強(qiáng)市場(chǎng)巡查。及時(shí)掌握市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的動(dòng)態(tài)。