食品安全分段監(jiān)管體制下工商部門防范事故責(zé)任連帶化的思考

孫正富

《食品安全法》的頒布施行，從法律層面確立了有中國(guó)特色的食品安全分段監(jiān)管體制。食品流通環(huán)節(jié)是一個(gè)上有頭下有尾的中間環(huán)節(jié)。工商部門作為政府監(jiān)管食品安全的部門之一，既需要獨(dú)立負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的食品安全，又需要在當(dāng)?shù)卣慕M織領(lǐng)導(dǎo)下，在當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下。緊密配合其他監(jiān)管部門共同實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，行政監(jiān)管的環(huán)境顯得立體多面錯(cuò)綜復(fù)雜。同時(shí)，導(dǎo)致食品安全事故的問題食品，一般是經(jīng)過工商監(jiān)管的流通領(lǐng)域才危害消費(fèi)者，食品安全事故的責(zé)任容易與工商部門是否監(jiān)管到位糾纏不清，事實(shí)上近幾年國(guó)內(nèi)重大食品安全事故責(zé)任追究的結(jié)果也表明，不管問題食品的初始危害是否產(chǎn)生在流通領(lǐng)域，工商部門常?！芭阒ご颉薄Ｒ虼?，在食品安全事故發(fā)生后。工商部門作為食品安全監(jiān)管的其中一環(huán)。是不可避免地承擔(dān)連帶化的共同責(zé)任，還是能夠明辨是非通過應(yīng)對(duì)可以做到獨(dú)善其身?如何依法有效劃清分段監(jiān)管體制下工商部門有限的分段責(zé)任，讓系統(tǒng)干部不再承擔(dān)連帶化的共同責(zé)任?在《食品安全法》頒布實(shí)施后，這些都成為工商部門不得不理性思考和研究應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

面對(duì)現(xiàn)實(shí)難題，工商部門必須要有自己的理論。通過理論研究，先把道理講清楚。在系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一思想?yún)f(xié)調(diào)行動(dòng)。方能在與其他監(jiān)管部門的交流合作中，避免認(rèn)識(shí)或說法混亂導(dǎo)致宣傳或措施不足被誤解而受牽連。筆者通過研究分析認(rèn)為。在我國(guó)食品安全分段監(jiān)管的行政體制下，工商部門承擔(dān)的應(yīng)該是局部的有限的分段責(zé)任，不是連帶化的共同責(zé)任。對(duì)發(fā)生在非流通環(huán)節(jié)的食品安全事故，工商部門通過采取積極的應(yīng)對(duì)措施，能夠有效防范食品安全事故責(zé)任的連帶化。

一、《食品安全法》確立的分段監(jiān)管體制及各監(jiān)管部門的職責(zé)分工

《食品安全法》的頒布和實(shí)施，是我國(guó)食品安全法制建設(shè)的里程碑，它延續(xù)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》國(guó)發(fā)【2004】23號(hào)文件規(guī)定的一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，仍然采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。從國(guó)家法律層面理順了食品安全監(jiān)管各部門職能。明確了各自的責(zé)任。在食品安全分段監(jiān)管的體制下。為了彌補(bǔ)各監(jiān)管環(huán)節(jié)間的縫隙，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，《食品安全法》要求國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)。加強(qiáng)對(duì)各監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，而且通過衛(wèi)生行政部門進(jìn)行食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)。

《食品安全法》第6條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任”，細(xì)讀該條款不難發(fā)現(xiàn)，工商部門在行使職權(quán)時(shí)必須依法按照職責(zé)分工，在承擔(dān)責(zé)任時(shí)，同樣也應(yīng)該是按照職責(zé)分工，只承擔(dān)分段監(jiān)管的分內(nèi)職責(zé)，不是承擔(dān)全程連帶化的共同責(zé)任。欲讓工商部門有效地從上下游環(huán)節(jié)導(dǎo)致的食品安全事故中抽身解脫，還必須深入研究《食品安全法》，縱橫梳理和正反辨析工商部門監(jiān)管流通領(lǐng)域的法定職責(zé)。

二、《食品安全法》分段監(jiān)管體制的責(zé)任體系

《食品安全法》首次明確要在我國(guó)建立三個(gè)層次的食品安全責(zé)任體系，以實(shí)現(xiàn)“食品安全責(zé)任治理”并落實(shí)問責(zé)制。在此法定的立體責(zé)任體系中，工商部門對(duì)食品安全事故的責(zé)任在法理上是分段的、有限的，不是共同的、連帶化的。

一是建立各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)食品安全負(fù)總責(zé)的責(zé)任體系?！妒称钒踩ā窂?qiáng)調(diào)縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，建立健全食品安全全程監(jiān)管的工作機(jī)制：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評(píng)議、考核。

二是建立分段監(jiān)管體制下各監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)的責(zé)任體系。即衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定、組織查處食品安全重大事故等。而質(zhì)檢總局、工商總局和食品藥品監(jiān)管局分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)實(shí)施監(jiān)管?！妒称钒踩ā愤€要求國(guó)務(wù)院成立食品安全委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)各監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，加強(qiáng)部門間配合，消除監(jiān)管空隙。突出全程監(jiān)管。工商部門對(duì)流通領(lǐng)域食品實(shí)施管理，主要包括食品流通主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、流通環(huán)節(jié)食品質(zhì)量安全監(jiān)管、食品經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范和違法經(jīng)營(yíng)行為查處，以及按照有關(guān)規(guī)定預(yù)防和處置食品安全事故等。

三是建立生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)食品的企業(yè)是食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任體系。該責(zé)任體系的建立是《食品安全法》的靈魂和基礎(chǔ)，《食品安全法》明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為食品安全第一責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，要按法律法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。

在分段監(jiān)管體制下，《食品安全法》對(duì)流通領(lǐng)域的行政監(jiān)管主體和經(jīng)營(yíng)主體都有明確的規(guī)定和要求。工商部門要監(jiān)管市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入，包括流通許可證的審批發(fā)放、企業(yè)的注冊(cè)登記；要監(jiān)管流通領(lǐng)域食品的質(zhì)量。包括抽樣檢測(cè)和定性定量檢測(cè)：要監(jiān)管經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)行為，包括檢查臺(tái)賬記錄、索票索證和不合格產(chǎn)品退市等，并且要求書面記錄監(jiān)督檢查的情況和處理情況。食品經(jīng)營(yíng)主體要建立流通領(lǐng)域食品許可制度，從事食品流通的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)依法取得食品流通許可；要建立食品可追溯體系。食品經(jīng)營(yíng)者采購食品，查驗(yàn)供貨者的許可證和食品合格的證明文件，食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，如實(shí)記錄食品的相關(guān)信息，并且保存期限不得少于2年；對(duì)食品的貯存、運(yùn)輸、裝卸和銷售，以及食品廣告等具體經(jīng)營(yíng)行為都有明確規(guī)范的要求。

在《食品安全法》分段監(jiān)管的體制下，各地食品安全監(jiān)管牽頭的是當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門，負(fù)總責(zé)的是當(dāng)?shù)卣块T。如果不合格問題食品初始危害不是發(fā)生在流通環(huán)節(jié)，工商部門依法對(duì)流通領(lǐng)域?qū)嵤┝顺Ｒ?guī)的監(jiān)管，在其他環(huán)節(jié)發(fā)生食品安全責(zé)任事故后。應(yīng)該讓當(dāng)事的食品經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)事故責(zé)任，并追究初始危害發(fā)生責(zé)任段行政監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，流通等其他環(huán)節(jié)監(jiān)管中沒有明顯過錯(cuò)的行政部門，不適合承擔(dān)連帶化的共同責(zé)任。《食品安全法》監(jiān)管體制下各監(jiān)管部門的職責(zé)分工。

三、工商部門防范非流通環(huán)節(jié)食品安全事故責(zé)任連帶化的對(duì)策

工商部門依法監(jiān)管流通環(huán)節(jié)的食品安全，為了防范和劃清分段監(jiān)管的部門責(zé)任。現(xiàn)實(shí)中需要理性的監(jiān)管思路和理念。在分段監(jiān)管的體制下，建立健全食品市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入制度和食品市場(chǎng)質(zhì)量準(zhǔn)入等制度，對(duì)工商部門依環(huán)節(jié)分清監(jiān)管責(zé)任，防患事故責(zé)任連帶化是基礎(chǔ)，讓企業(yè)成為食品安全事故的第一責(zé)任人是核心，廣大工商干部在日常監(jiān)管實(shí)踐中，遇到食品安全事故善于應(yīng)對(duì)和處置，防患事故責(zé)任在不同監(jiān)管部門間連帶化是重點(diǎn)。

1嚴(yán)格流通領(lǐng)域的食品安全準(zhǔn)

入制度

根據(jù)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)階段食品安全的現(xiàn)狀以及各種主客觀條件的限制。目前世界各國(guó)都不能完全避免食品安全事故，我國(guó)也是如此。我們需要先在理念上取得一種共識(shí)，即食品安全只是相對(duì)的，不安全將是絕對(duì)的。因?yàn)槭紫任覀儫o法在理論上從正面論證某種食品是絕對(duì)的安全，只能夠從反面證明某種食品是不安全的：其次，在監(jiān)管的實(shí)踐中，排除已知不安全的因素后。剩余食品的安全性仍然是難以絕對(duì)保障。食品在進(jìn)入流通領(lǐng)域前，不可能被逐一檢驗(yàn)已知的有害物質(zhì)，不論對(duì)流通領(lǐng)域采取何種方式的監(jiān)管，都難以絕對(duì)保證處在流通領(lǐng)域的食品是絕對(duì)安全。在分段監(jiān)管的體制下，對(duì)進(jìn)入流通領(lǐng)域的食品，工商部門不得不采用形式監(jiān)管為主的方式，即主要從形式上保障進(jìn)入流通領(lǐng)域的食品符合食品安全要求的規(guī)范。通過實(shí)施食品安全準(zhǔn)入制度和食品流通許可制度，按照人們對(duì)監(jiān)管原理所能夠達(dá)成的共識(shí)，在“身份不明來路不正即有嫌疑”的理念下，嚴(yán)格拒絕這類食品進(jìn)入流通領(lǐng)域，將符合常規(guī)條件形式上安全的食品視為合格食品，只允許它們名正言順地進(jìn)入流通領(lǐng)域，這對(duì)工商部門防止事故責(zé)任連帶化是第一位的。在這種監(jiān)管理念下，如果被允許進(jìn)入流通領(lǐng)域的食品，在消費(fèi)環(huán)節(jié)發(fā)生危害后才表明是不合格食品，并且工商部門已經(jīng)按照《食品安全法》的相關(guān)要求，對(duì)這種后來知曉是不合格的食品采取了必要的監(jiān)管措施，工商部門對(duì)這種類型的不合格食品經(jīng)過流通領(lǐng)域，不應(yīng)該連帶化承擔(dān)行政監(jiān)管的共同責(zé)任。

2善于應(yīng)對(duì)非流通環(huán)節(jié)的食品安全突發(fā)事故

《食品安全法》對(duì)食品安全事故處置有明確的規(guī)定和要求。工商部門在信息報(bào)送、調(diào)查處理、行政處罰監(jiān)管和食品安全信息發(fā)布等方面都需要嚴(yán)格履行職責(zé)，不得根據(jù)偏好避重就輕。為了規(guī)避其他環(huán)節(jié)食品事故的連帶化責(zé)任，工商部門在應(yīng)對(duì)食品安全事故時(shí)，還是需要注重把握事故處置的厲害環(huán)節(jié)和側(cè)重部分。在面臨食品安全事故時(shí)，先要冷靜分析事故的起因是否在于工商監(jiān)管部門的流通領(lǐng)域，預(yù)先判斷是不是工商部門監(jiān)管的責(zé)任。如果食品的初始危害不是發(fā)生在流通環(huán)節(jié)，就既不能在心理上地承擔(dān)連帶責(zé)任，更不能在輿論上默認(rèn)地共同承擔(dān)責(zé)任。特別在事故的調(diào)查階段。工商部門一定要協(xié)助其他部門，堅(jiān)決分清危害發(fā)生的具體環(huán)節(jié)，在分段監(jiān)管體制下明確理清責(zé)任單位和監(jiān)管的責(zé)任部門。對(duì)食品安全事故中經(jīng)過流通領(lǐng)域的問題食品，工商部門一方面要按照《食品安全法》規(guī)定，根據(jù)已經(jīng)明確的食品安全信息，依據(jù)分段監(jiān)管的職責(zé)，及時(shí)對(duì)流通領(lǐng)域采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。防止事故擴(kuò)大化，另一方面也要自查并留存部門日常監(jiān)管的依據(jù)材料，準(zhǔn)備根據(jù)需要全面提供常規(guī)監(jiān)管到位的有力證據(jù)。

3建立健全不合格食品追訴體系

企業(yè)保障自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全，是天經(jīng)地義應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，政府介入食品安全監(jiān)管，只能減少食品安全事故發(fā)生的數(shù)量，提高事故處置的效率，面對(duì)數(shù)量龐大的食品，要想有效保障食品的安全，還必須依靠生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)食品的企業(yè)自己加強(qiáng)管理，讓他們從頭到尾地對(duì)食品安全負(fù)責(zé)?！妒称钒踩ā吩诘谒恼峦ㄟ^大量詳細(xì)的條款，規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的義務(wù)，目的就是明確把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)作為食品安全的第一責(zé)任人。工商部門監(jiān)管的流通領(lǐng)域，處在生產(chǎn)和消費(fèi)的中間環(huán)節(jié)，通過建立完整的不合格食品追訴體系，在發(fā)生食品安全事故后，利用工商部門日常的監(jiān)管措施，應(yīng)該容易高效地追蹤定位出應(yīng)該負(fù)責(zé)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。在分段監(jiān)管體制下，工商部門承擔(dān)的只是流通領(lǐng)域的行政監(jiān)管責(zé)任。與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任在性質(zhì)上完全不一樣。

4依法追究市場(chǎng)舉辦者、柜臺(tái)出租者和展銷會(huì)舉辦者的連帶責(zé)任

《食品安全法》第52條規(guī)定，集中交易市場(chǎng)的開辦者、柜臺(tái)出租者和展銷會(huì)舉辦者。應(yīng)當(dāng)審查入場(chǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的許可證，明確入場(chǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的食品安全管理責(zé)任，定期對(duì)入場(chǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和條件進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)食品經(jīng)營(yíng)者有違反本法規(guī)定的行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并立即報(bào)告所在地縣級(jí)工商行政管理部門或者食品藥品監(jiān)督管理部門。集中交易市場(chǎng)的開辦者、柜臺(tái)出租者和展銷會(huì)舉辦者未履行前款規(guī)定義務(wù)，本市場(chǎng)發(fā)生食品安全事故的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

在國(guó)家對(duì)食品實(shí)施分段監(jiān)管的行政體制下，從部門角度理性思考和積極防范食品安全事故責(zé)任的連帶化，這絕不意味著工商部門放松對(duì)流通領(lǐng)域食品的監(jiān)管。更不會(huì)成為推卸責(zé)任的借口。在《食品安全法》確立的分段監(jiān)管體制下，在對(duì)流通領(lǐng)域的日常監(jiān)管中，廣大工商干部仍需要不遺余力，根據(jù)當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)，齊心協(xié)力與政府其他監(jiān)管部門緊密合作，按照法律法規(guī)和新“三定”方案的要求，牢固樹立依法監(jiān)管和依據(jù)職責(zé)監(jiān)管的理念，切實(shí)履行食品安全監(jiān)管的法定職責(zé)，做到不包不攬，不推不卸，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，切實(shí)承擔(dān)起流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管責(zé)任。