以人為本的制度操練

孫 莉

時(shí)下，“以人為本”在我國(guó)已成使用頻率頗高、波及面積甚廣的流行詞匯。一種理念借助語(yǔ)言載體迅速且廣泛傳播，或許對(duì)于這種理念的深入人心是件應(yīng)當(dāng)欣慰的事情。然而問(wèn)題在于，還存在著將“以人為本”與“制度性操練”分離甚或?qū)α⒌膬A向。例如，在以人為本的言說(shuō)和討論中，甚至有“以人為本還是以制度為本”這樣的設(shè)問(wèn)或以此為題做成的文章，仿佛以人為本就與制度之間存在水火不容的關(guān)系：以人為本是柔性的、親民的、講人情通人性的：制度則是剛性的、懲罰性的、不通人情世故的。于是，以人為本更多被理解和詮釋為愛(ài)民親民的姿態(tài)，體恤下情的策略，人性化的工作作風(fēng)，重情理的問(wèn)題解決方式，噓寒問(wèn)暖的工作態(tài)度，體貼入微的營(yíng)銷(xiāo)和服務(wù)，溫馨的工作環(huán)境的營(yíng)造，具體的生活待遇的改善，等等，而以人為本的制度品性和其制度上的操練則較少被關(guān)注。事實(shí)上，恰恰是以人為本的制度品性和制度修為才是以人為本之“本”。這不僅因?yàn)橹贫瓤偸窍鄬?duì)靠得住的，以人為本要由制度來(lái)成就和實(shí)現(xiàn)，而且因?yàn)?，制度性就是以人為本的品性、素質(zhì)、操守和作為。

一、以人為本與制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

作為“以物為本”、“以神為本”的反題，以人為本是人與人相互對(duì)待的一種方式和尺度。正如美國(guó)哲學(xué)家羅爾斯所指出的那樣，社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的正義是個(gè)人正義的前提，而社會(huì)結(jié)構(gòu)首先是體制性、制度性、程序性的。因而，以人為本作為一種社會(huì)結(jié)構(gòu)的安排策略，不只是關(guān)心民瘼、體恤下情的愛(ài)民、重民、恤民、親民姿態(tài)，更不是仁政、德治的開(kāi)明統(tǒng)治策略，以及掛在嘴上、寫(xiě)在紙上、作秀在臉上、作態(tài)在電視新聞里的標(biāo)簽、飾品或面子工程。在一方為國(guó)家或政府(廣義上的)、另一方為公民個(gè)體(非臣民、子民、小民)的關(guān)系中，對(duì)人事與生命有著深切體察，對(duì)個(gè)體尊嚴(yán)有著真切尊重，將人的物質(zhì)需求、功利計(jì)算、理性預(yù)期，以及對(duì)參與、平等對(duì)待、自主選擇、意思自治、理性溝通、人格尊嚴(yán)和人性尊重的需要一并納入體制和制度架構(gòu)，是國(guó)家或政府的一種制度性修為。這種制度性修為所要求的是：合理分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、有保障的人權(quán)體系、具正統(tǒng)性的權(quán)力權(quán)利關(guān)系、公正的社會(huì)體制和利益分配制度、正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)置以及細(xì)致縝密的操作技術(shù)。在這個(gè)意義上，如果說(shuō)以人為本被視為一種目標(biāo)或理念，那么選擇了這一目標(biāo)或理念，就是選擇了一種體制、制度和程序。

二、以人為本必須借助制度操練

既然以人為本在本性上是一種制度修為，具有制度品格，則體制、制度、程序性操練就是其題中應(yīng)有之義。并且，只有制度性操練，才不至于使以人為本異化為統(tǒng)治策略、權(quán)宜之計(jì)、應(yīng)景文章、作秀姿態(tài)、宣教口號(hào)和偶爾為之的門(mén)面裝點(diǎn)。

首先，制度操練是一種普遍性的操練。制度所形成的規(guī)制和約束在空間上是普適的、一般的、統(tǒng)一適用的，只要是公權(quán)力就應(yīng)在制度的規(guī)制和約束范圍內(nèi)，排除標(biāo)準(zhǔn)的差別性適用和適用上的隨意性。

其次，制度操練是一種恒常性操練。制度所形成的規(guī)制和約束在時(shí)間上是穩(wěn)定的、連續(xù)的、常態(tài)化的，它將公權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制以及對(duì)待公民個(gè)體的方式和尺度通過(guò)嚴(yán)格確定的規(guī)則、正當(dāng)?shù)某绦蛞⒖b密的技術(shù)要求組織成常態(tài)化的作業(yè)，使之不被偶然、任意所左右。

再者，制度操練是一種確定性操練。制度不僅意味著一定行為與一定后果之間穩(wěn)定的因果關(guān)系，以便建立確定的預(yù)期；也不僅意味著較強(qiáng)的操作性、可行性；而且意味著其被任意解釋和濫用的余地大大壓縮。得以最大限度地排斥隨意和恣意。當(dāng)然制度的確定性也是相對(duì)的，但其仍“完全可以通過(guò)制度性的協(xié)商與對(duì)話機(jī)制予以解決”。

最后，制度操練是一種程序性、技術(shù)性操練。制度總是具備程序和技術(shù)要求的，越是合理的符合人性的制度，其程序和技術(shù)要件也就越充分。同時(shí)，也不僅因?yàn)槌绦蚝图夹g(shù)要件完備的制度更具操作性、可行性和預(yù)期性，更因?yàn)樗芯哂袑?shí)體指向的制度操練，都往往會(huì)化約和歸結(jié)為程序和技術(shù)操練(如執(zhí)政黨與立法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系多通過(guò)政黨政策進(jìn)入立法過(guò)程的步驟、方式體現(xiàn)：司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)的分離和獨(dú)立格局會(huì)化約為其對(duì)行政行為的司法審查程序)。更為關(guān)鍵的是，相對(duì)于實(shí)體而言，程序和技術(shù)的過(guò)程屬性使得以人為本成為能夠被切實(shí)把握的每一當(dāng)下的相對(duì)確定的過(guò)程。而控制了過(guò)程。也就在一定意義上控制了結(jié)果，換句話說(shuō)，通過(guò)過(guò)程本身的正當(dāng)實(shí)現(xiàn)了結(jié)果的正當(dāng)。

三、以人為本語(yǔ)境下制度操練的具體內(nèi)容

綜合我們上述的討論，以人為本的制度操練主要可被歸結(jié)為以下三個(gè)方面：合理分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、完備的人權(quán)保障機(jī)制和正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)置，而正當(dāng)程序操練是落腳點(diǎn)。

1權(quán)力無(wú)分立則人權(quán)無(wú)保障，以人為本便無(wú)從談起。就對(duì)權(quán)力的防范和對(duì)人權(quán)的保障而言。一個(gè)合理分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或憲政體制無(wú)疑是最為根本的。我國(guó)目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)在鋪設(shè)這一根本前提方面不盡如人意，如它并沒(méi)有排除高度集中的權(quán)力，也就沒(méi)有將所有權(quán)力置于有效的制約范圍之內(nèi)。不僅如此，某些應(yīng)具獨(dú)立性的權(quán)力沒(méi)有獲得應(yīng)有的獨(dú)立地位，從而在體制上難以通過(guò)其權(quán)能牽制其他權(quán)力；沒(méi)有為個(gè)體、社會(huì)群體作為一種獨(dú)立的制約抗衡國(guó)家的力量鋪設(shè)充分的制度性條件，也就使得基本的權(quán)利權(quán)力格局可能發(fā)生因正當(dāng)性缺失而帶來(lái)的危機(jī)。就中國(guó)而言，合理的分權(quán)體制恐難一蹴而就。但畢竟合理的分權(quán)機(jī)理應(yīng)當(dāng)被承認(rèn)，最起碼的權(quán)力的分化獨(dú)立也并非必須假以時(shí)日，如司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)的獨(dú)立，不僅最具理由、最為必要，且是當(dāng)下最可能操作的；此外，個(gè)體和社會(huì)群體制約國(guó)家權(quán)力的獨(dú)立力量得以形成的制度性條件的鋪設(shè)也不是沒(méi)有充分可能的。當(dāng)然，由正當(dāng)程序所形成的權(quán)力牽制關(guān)系有可能催發(fā)出權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理的富有意義的變化，但這仍不能代替權(quán)力結(jié)構(gòu)本身合理化的努力。

2人權(quán)無(wú)保障也就不存在真正意義的以人為本。人權(quán)特別是政治權(quán)利的貧困是物質(zhì)貧困和生存發(fā)展能力缺失的緣由，尊嚴(yán)和自由的被漠視是人自由全面而充分發(fā)展的天敵，因而，對(duì)人權(quán)、自由和尊嚴(yán)的尊重和保障是以人為本制度修為的基本內(nèi)核。這種保障不僅意味著權(quán)利確認(rèn)機(jī)制、權(quán)利侵害的預(yù)防和救濟(jì)機(jī)制、權(quán)利阻滯時(shí)的國(guó)家?guī)椭鷻C(jī)制的充實(shí)和完善，而且意味著對(duì)自南原則的制度化遵循。自由的終極意義要求對(duì)于自由的限制或權(quán)力的介入必須遵循自由的原則，它包括以下幾個(gè)方面：(1)自由限制的法定化原則。對(duì)自由的限制只能來(lái)自法律，非經(jīng)法律批準(zhǔn)和同意而對(duì)自由施加限制是非法和無(wú)效的。(2)自由限制的公開(kāi)性原則。任何以未公開(kāi)宣示的限制作為事后制裁個(gè)體選擇行為的理由在邏輯上都是不成立的。(3)自由限制的具體化原則。在“法無(wú)禁止即自由”的意義上，自由的范周與禁止性規(guī)定的具體化、精細(xì)化程度成正比：禁令越是原則、籠統(tǒng)、概括，則留給權(quán)威性機(jī)構(gòu)任意解釋的空間就越大，對(duì)自由隨意侵奪的可能也就越大。(4)自由限制的非目的性原則。對(duì)自由的限制不以限制為目的，

而以尋求自由共存的途徑和方式作為理由。(5)自由限制的限制原則。對(duì)自由的限制本身不能沒(méi)有限制。而應(yīng)以保證最起碼的自由為限，例如自由的本質(zhì)內(nèi)容不得限制，自由行使的物質(zhì)條件或基礎(chǔ)不得剝奪。(6)自由限制的反彈性原則。當(dāng)自由的限制在嚴(yán)重違背自由的原則下運(yùn)用時(shí)，人民可有抵抗自由，這也許是為極端情形備用的原則，但卻是自由精神的內(nèi)在要求。

3程序缺乏正當(dāng)性就抽掉了以人為本的當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)過(guò)程，也就沒(méi)有了可以連綴起來(lái)的以人為本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)程序的正當(dāng)性，意在強(qiáng)調(diào)以人為本的制度操練在過(guò)程上的正當(dāng)，并通過(guò)過(guò)程本身的正當(dāng)實(shí)現(xiàn)和確證結(jié)果的正當(dāng)。這一點(diǎn)在我國(guó)特別具有針對(duì)性。為了某種目的將人的自由尊嚴(yán)作為手段，“反右”、“大躍進(jìn)”、“文革”是其極端表達(dá)；而改革以來(lái)只以物質(zhì)生產(chǎn)或GDP的增長(zhǎng)作為中心目標(biāo)的發(fā)展模式，以及為所謂“公益”建設(shè)而進(jìn)行的野蠻執(zhí)法等，同樣是這種傾向的當(dāng)下注腳。限于篇幅，這里僅對(duì)正當(dāng)程序的基本要素作如下提示概括。

第一，角色的分化和獨(dú)立。其意義在于將人們基于人性及利益關(guān)切而形成的利益沖突的合理性作制度性確認(rèn)，從而體現(xiàn)對(duì)個(gè)體獨(dú)立地位、人性需求和人格的尊重。這一分化與獨(dú)立導(dǎo)致決定權(quán)分散，使利益受影響的個(gè)體基于各自角色參與權(quán)力運(yùn)作或決定制作過(guò)程，從而不再作為權(quán)力運(yùn)作的受體存在。

第二。公開(kāi)與開(kāi)放。這是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力正統(tǒng)性的基礎(chǔ)，也是對(duì)人的主體地位和尊嚴(yán)的制度性承認(rèn)和尊重。主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：(1)資訊的公開(kāi)。資訊開(kāi)放當(dāng)為一般原則，涉密范圍由法律特別規(guī)定，國(guó)家負(fù)有公開(kāi)的義務(wù)和責(zé)任，以保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。(2)傳媒的開(kāi)放。即以表達(dá)自由為據(jù)而形成的公眾言論空間的擴(kuò)大和開(kāi)放。當(dāng)然，傳媒開(kāi)放的前提是媒體的獨(dú)立、社會(huì)化和切實(shí)的法律保障。(3)程序的公開(kāi)。即公共政治決策(如執(zhí)政黨公共政治決策)程序，選舉程序及立法、司法、行政等公權(quán)力運(yùn)作程序是事先預(yù)設(shè)、公開(kāi)進(jìn)行的(除法律規(guī)定的例外)，而非任意設(shè)置、秘而不宣的。公開(kāi)的不止是結(jié)果更是過(guò)程和程序，使個(gè)人或公眾對(duì)與自己利益有涉的決策過(guò)程～無(wú)所知，卻要其承受決定結(jié)果，是對(duì)其理性主體地位和尊嚴(yán)的無(wú)視。

第三，自由平等且具實(shí)質(zhì)性的參與。參與的程序價(jià)值不只在通過(guò)參與克服政府的自利性和有限理性，壓縮權(quán)力恣意的空間：不只在通過(guò)參與達(dá)成公眾認(rèn)同，使權(quán)力獲得正統(tǒng)性：更在于參與是基于人的本性即平等參與、理性溝通、自主選擇的程序設(shè)置，其本身就是人作為自主、負(fù)責(zé)和理性主體的人格確證。參與的程序裝置包括聽(tīng)證、公聽(tīng)、選舉、公決、議會(huì)游說(shuō)、談判、協(xié)商，以及如行政相對(duì)人的辯解、陳述，原被告雙方與法官的論辯交涉，受刑事追訴者與刑事追訴機(jī)關(guān)的抗辯、對(duì)質(zhì)等。必須強(qiáng)調(diào)，參與應(yīng)是自由、平等和實(shí)質(zhì)性的。自由的參與著重于：政見(jiàn)和意愿的表達(dá)及對(duì)有涉自身利益決定過(guò)程的參與是自愿的，既不被強(qiáng)迫也不受非法限制；參與不只意味同意和承認(rèn)，也把異議、反對(duì)和批評(píng)包括在內(nèi)。平等的參與追求的是：程序參與者在程序中的地位平等，在政見(jiàn)和意愿的表達(dá)及決定的形成上享有同等資格和機(jī)會(huì)，擁有平等的尊嚴(yán)和程序資源；對(duì)處于少數(shù)、弱者和不利地位的人的平等參與給予特別保護(hù)。實(shí)質(zhì)性的參與強(qiáng)調(diào)：參與是制度化的；參與應(yīng)能實(shí)質(zhì)性地影響結(jié)果，結(jié)果須由程序形成。

第四，程序理性。這首先是指正當(dāng)程序本能地與人類(lèi)最基本的理性、常識(shí)和邏輯相契，具有符合理性的邏輯整合性和對(duì)非理性因素的排他性。其次指正當(dāng)程序本身即是基于事實(shí)和證據(jù)平等對(duì)話、理性溝通、說(shuō)服、論證、交涉和協(xié)商的合乎理性的過(guò)程。理性的程序體現(xiàn)對(duì)人作為理性主體的承認(rèn)和尊重這一人本原理。

第五，對(duì)尊嚴(yán)、程序性人權(quán)和人性的尊重。人本化的程序所要捍衛(wèi)和實(shí)現(xiàn)的是人之為人的一切，不只是物質(zhì)上的利益，還有人格、尊嚴(yán)和理性。前述所有正當(dāng)化要素的強(qiáng)調(diào)，都含注對(duì)尊嚴(yán)、程序性人權(quán)和人性的尊重。此外，尊重還透過(guò)一系列細(xì)節(jié)性安排體現(xiàn)。具體而言，程序不只是時(shí)空要素的技術(shù)性組合，在其形式、邏輯、技術(shù)的安排背后，充盈濃重的人本精神，逼促權(quán)力秉持對(duì)人的理性、人格、尊嚴(yán)的最基本尊重。

總之，以人為本是制度修為，亦是制度操練。我們當(dāng)特別寄望的是體制、制度和程序上的修為和操練為人的尊嚴(yán)的尊崇地位和人自由全面而充分的發(fā)展鋪設(shè)結(jié)構(gòu)性前提。