我國主權(quán)財富基金風險監(jiān)管之路

宋思宇

【摘 要】主權(quán)財富基金由主權(quán)國家力量控制,其投資動因和投資策略的特殊性越來越多的引起各國重視。更多的國家擔心沖擊國內(nèi)經(jīng)濟秩序,戰(zhàn)略性地破壞國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展,紛紛要求對主權(quán)財富基金進行監(jiān)管。龐大的外匯儲備壓力使得成立主權(quán)財富基金成為我國的必然選擇,如何適應(yīng)對主權(quán)財富基金的監(jiān)管,成為中國主權(quán)財富基金發(fā)展的重中之重。

【關(guān)鍵詞】主權(quán)財富基金 風險 監(jiān)管

主權(quán)財富基金的設(shè)立最早可以追溯到1953年,而真正的增長高峰卻先后出現(xiàn)于1973-1974年第一次石油危機之后和20世紀90年代。前后兩次增長高峰代表了當今主權(quán)財富基金的主流。

最初,成立主權(quán)財富基金的國家均非政治經(jīng)濟強國,隨著中國、俄羅斯等國成立主權(quán)財富基金,并開始透過這一工具深刻影響世界經(jīng)濟和政治格局,其投資風險和監(jiān)管需求引起越來越多國家的關(guān)注。

一、主權(quán)財富基金的風險分類

主權(quán)財富基金來源于國家的外匯儲備,歸屬于主權(quán)國家,具有一定政治性。盡管實際上,絕大多數(shù)的主權(quán)財富基金還是遵照商業(yè)原則,以追求利潤最大化為目標在全球范圍內(nèi)進行投資。但主權(quán)財富基金的主權(quán)歸屬決定了其運營將受到政治因素的影響。這一特殊的性質(zhì)使得主權(quán)財富基金可能導致幾方面風險。

首先,具有主權(quán)性的投資基金易淪為政府的工具。主權(quán)財富基金中的一部分以戰(zhàn)略性投資為經(jīng)營目的,可能會出于政治或者其他非商業(yè)目的對東道國的某些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)進行惡意收購,進而阻擊他國貨幣,從而影響東道國的經(jīng)濟安全。

其次,缺乏對主權(quán)財富基金的有效監(jiān)管。主權(quán)財富基金具有政府背景,同時也是普通的市場參與者,其角色的雙重性導致了對主權(quán)財富基金監(jiān)管的困境。政府既是監(jiān)管者又是市場參與者,這可能引發(fā)一系列監(jiān)管問題。而且,在國際層面上,也不存在專門針對主權(quán)財富基金的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管機構(gòu)。

再次,主權(quán)財富基金背后隱藏著主權(quán)違約風險。主權(quán)財富基金大量參與高風險交易暗含了主權(quán)違約風險。由于主權(quán)財富基金追求高收益,而市場上的高收益和高風險一直如影隨形,因此,主權(quán)財富基金面臨的風險遠遠大于外匯儲備面臨的風險。

二、主權(quán)財富基金監(jiān)管的激烈斗爭

1.監(jiān)管與放任之爭

首先,擁有大量外匯盈余的國家反對對主權(quán)財富基金施加任何額外限制,要求在現(xiàn)有規(guī)則下使得該類基金自由流動。

其次,要求對主權(quán)財富基金進行嚴格監(jiān)管的國家又包括兩大集團。對于需要引入主權(quán)財富基金的國家,尤其是不發(fā)達地區(qū),一方面想引入該類基金刺激本國經(jīng)濟發(fā)展,另一方面又對其潛在的風險憂心忡忡。這些國家在引入主權(quán)財富基金時都比較謹慎,且對主權(quán)財富基金的監(jiān)管現(xiàn)狀表示出了強烈不滿,要求加強監(jiān)管的呼聲不斷增強。對于西方發(fā)達國家,則擔心主權(quán)基金缺乏監(jiān)管,動搖全球市場的穩(wěn)定,希望有規(guī)則去保護其政治上、戰(zhàn)略上敏感的公司、資產(chǎn)免于成為被收購目標。從更深層次的角度分析,中國和俄羅斯推出主權(quán)財富基金后,通過這一金融工具,獲得在全球金融體系的話語權(quán),意味著新興經(jīng)濟體在國際金融體系內(nèi)崛起,各國尤其是發(fā)達國家紛紛修改國內(nèi)立法,加強對外國主權(quán)財富基金投資的審查和監(jiān)管力度。

2.一般性監(jiān)管與嚴格監(jiān)管之爭

(1)一般性監(jiān)管

一般性監(jiān)管主要是控制主權(quán)財富基金的不合理流向,但不限制主權(quán)財富基金的進入,具體內(nèi)容大致包括如下方面。

①明確的投資目標和投資策略。主權(quán)財富基金的跨境投資行為應(yīng)該有清晰的政策目標和投資策略,包括這些基金是如何注入投資機構(gòu)、投資收益如何使用或者分配、所投資的資產(chǎn)范圍、所投資資產(chǎn)的運營管理及其運營責任的承擔、相關(guān)的投資政策和風險管理政策以及以上因素修改的程序等都應(yīng)該在基金的相關(guān)文件中明確規(guī)定。

②清晰的治理結(jié)構(gòu)。一方面,要在相關(guān)的章程中明確確立基金及董事會與股東的關(guān)系,與央行和財政部的關(guān)系,與政府其他部委的關(guān)系,與金融監(jiān)管當局的關(guān)系,以及與旗下投資對象尤其是與由其參股控股的子公司之間的關(guān)系等;另一方面,要規(guī)定政府和相關(guān)投資機構(gòu)及其經(jīng)理人的角色,哪個機構(gòu)負責制定政策,這些政策如何執(zhí)行、以及相關(guān)的責任安排等。

(2)嚴格監(jiān)管

采用嚴格監(jiān)管的國家往往通過國內(nèi)法的規(guī)定單方面限制主權(quán)財富基金進入國內(nèi)金融市場,是一種抵制性的歧視態(tài)度。

①互惠要求。有國家主張,主權(quán)財富基金在其國內(nèi)投資的領(lǐng)域和靈活性要以投資來源國給予其同等的待遇為前提。實際上,發(fā)達國家是想以此作為要求擁有主權(quán)財富基金的發(fā)展中經(jīng)濟體開放國內(nèi)市場的籌碼。

②擁有公司股權(quán)比例限制。美國等國家認為,主權(quán)財富基金不同于私營資本,其投資目的只是為了獲取利潤,而不是為了控制相關(guān)的公司,因此要求其持有公司的股權(quán)不能高于一定比例。

三、對我國的借鑒

1.解除貨幣政策內(nèi)生性束縛,提高貨幣政策有效性

貨幣政策面臨內(nèi)生性束縛的根本原因是貨幣政策效力發(fā)揮已經(jīng)超越了自身的“管轄范圍”,已變成傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式的附庸。因此,要解除貨幣政策內(nèi)生性束縛,提高貨幣政策有效性,必須首先改變傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式,堅持科學發(fā)展觀,走資源節(jié)約的集約式經(jīng)濟發(fā)展道路。

2.多管齊下,合理疏導國內(nèi)閑置金融資源和外匯資產(chǎn)

針對人民銀行資產(chǎn)負債表內(nèi)大量的金融機構(gòu)存款和央行票據(jù),應(yīng)該采取多種措施,多管齊下,合理疏導、分流,使之更有效地轉(zhuǎn)化為投資。推動國內(nèi)金融資源與外匯資產(chǎn)的雙向轉(zhuǎn)換,改變外匯資產(chǎn)對國內(nèi)金融資源的邊際遞增單向流動狀態(tài);提高直接融資比重,發(fā)揮資本市場對閑置資金的吸收力與配置力,增加金融產(chǎn)品供給,盡早推出創(chuàng)業(yè)板市場;加強信貸窗口指導,鼓勵綠色貸款、中小企業(yè)貸款與三農(nóng)貸款。

3.加強外匯資產(chǎn)運用與管理,提高使用效率

過多的外匯資產(chǎn)游離于我國實體經(jīng)濟之外,強化了傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長模式,阻礙了我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。而且,外匯資產(chǎn)并不是一國最佳的財富儲藏手段。我國金融資源的閑置歸根結(jié)底在于外匯資產(chǎn)的閑置,因此要減少金融資源的浪費與閑置,就要加強外匯資產(chǎn)的運用與管理,提高使用效率。

4.人民銀行積極參與國際競爭

在金融全球化條件下,各國中央銀行的競爭實質(zhì)上是各國貨幣的競爭。建設(shè)現(xiàn)代中央銀行,反映在資產(chǎn)負債表上需要適當增加資產(chǎn)方政府債權(quán)比重,提高負債方通貨的比重,以減少鑄幣稅流失。為此,不但需要擴大基于國債的人民幣發(fā)行比例;而且在人民幣升值時期,還要推進人民幣國際化戰(zhàn)略的實施,提高我國金融市場尤其是國債市場的國際化水平。